机关事务管理条例

◆2012年6月13日国务院第208次常务会议通过

◆2012年6月28日中华人民共和国国务院令第621号公布

◆自2012年10月1日起施行

第一章 总 则

第一条 为了加强机关事务管理，规范机关事务工作，保障机关正常运行，降低机关运行成本，建设节约型机关，制定本条例。

第二条 各级人民政府及其部门的机关事务管理活动适用本条例。

第三条 县级以上人民政府应当推进本级政府机关事务的统一管理，建立健全管理制度和标准，统筹配置资源。

政府各部门应当对本部门的机关事务实行集中管理，执行机关事务管理制度和标准。

第四条 国务院机关事务主管部门负责拟订有关机关事务管理的规章制度，指导下级政府公务用车、公务接待、公共机构节约能源资源等工作，主管中央国家机关的机关事务工作。

县级以上地方人民政府机关事务主管部门指导下级政府有关机关事务工作，主管本级政府的机关事务工作。

第五条 县级以上人民政府应当加强对本级政府各部门和下级政府的机关事务工作的监督检查，及时纠正违法违纪行为。

县级以上人民政府发展改革、财政、审计、监察等部门和机关事务主管部门应当根据职责分工，依照有关法律、法规的规定，加强对机关运行经费、资产和服务管理工作的监督检查；接到对违反机关事务管理制度、标准行为的举报，应当及时依法调查处理。

第六条 机关事务工作应当遵循保障公务、厉行节约、务实高效、公开透明的原则。

第七条 各级人民政府应当依照国家有关政府信息公开的规定建立健全机关运行经费公开制度，定期公布公务接待费、公务用车购置和运行费、因公出国（境）费等机关运行经费的预算和决算情况。

第八条 各级人民政府应当推进机关后勤服务、公务用车和公务接待服务等工作的社会化改革，建立健全相关管理制度。

第二章 经 费 管 理

第九条 各级人民政府及其部门应当加强机关运行经费管理，提高资金使用效益。

本条例所称机关运行经费，是指为保障机关运行用于购买货物和服务的各项资金。

第十条 县级以上人民政府机关事务主管部门应当根据机关运行的基本需求，结合机关事务管理实际，制定实物定额和服务标准。

县级以上人民政府财政部门应当根据实物定额和服务标准，参考有关货物和服务的市场价格，组织制定机关运行经费预算支出定额标准和有关开支标准。

第十一条 县级以上人民政府财政部门应当根据预算支出定额标准，结合本级政府各部门的工作职责、性质和特点，按照总额控制、从严从紧的原则，采取定员定额方式编制机关运行经费预算。

第十二条 县级以上人民政府应当将公务接待费、公务用车购置和运行费、因公出国（境）费纳入预算管理，严格控制公务接待费、公务用车购置和运行费、因公出国（境）费在机关运行经费预算总额中的规模和比例。

政府各部门应当根据工作需要和机关运行经费预算制定公务接待费、公务用车购置和运行费、因公出国（境）费支出计划，不得挪用其他预算资金用于公务接待、公务用车购置和运行或者因公出国（境）。

第十三条 县级以上人民政府机关事务主管部门按照规定，结合本级政府机关事务管理实际情况，统一组织实施本级政府机关的办公用房建设和维修、公务用车配备更新、后勤服务等事务的，经费管理按照国家预算管理规定执行。

第十四条 政府各部门应当依照有关政府采购的法律、法规和规定采购机关运行所需货物和服务；需要招标投标的，应当遵守有关招标投标的法律、法规和规定。

政府各部门应当采购经济适用的货物，不得采购奢侈品、超标准的服务或者购建豪华办公用房。

第十五条 政府各部门采购纳入集中采购目录由政府集中采购机构采购的项目，不得违反规定自行采购或者以化整为零等方式规避政府集中采购。

政府集中采购机构应当建立健全管理制度，缩短采购周期，提高采购效率，降低采购成本，保证采购质量。政府集中采购货物和服务的价格应当低于相同货物和服务的市场平均价格。

第十六条 县级以上人民政府应当建立健全机关运行经费支出统计报告和绩效考评制度，组织开展机关运行成本统计、分析、评价等工作。

第三章 资 产 管 理

第十七条 县级以上人民政府机关事务主管部门按照职责分工，制定和组织实施机关资产管理的具体制度，并接受财政等有关部门的指导和监督。

第十八条 县级以上人民政府应当根据有关机关资产管理的规定、经济社会发展水平、节能环保要求和机关运行的基本需求，结合机关事务管理实际，分类制定机关资产配置标准，确定资产数量、价格、性能和最低使用年限。政府各部门应当根据机关资产配置标准编制本部门的资产配置计划。

第十九条 政府各部门应当完善机关资产使用管理制度，建立健全资产账卡和使用档案，定期清查盘点，保证资产安全完整，提高使用效益。

政府各部门的闲置资产应当由本级政府统一调剂使用或者采取公开拍卖等方式处置，处置收益应当上缴国库。

第二十条 县级以上人民政府应当对本级政府机关用地实行统一管理。城镇总体规划、详细规划应当统筹考虑政府机关用地布局和空间安排的需要。

县级以上人民政府机关事务主管部门应当统筹安排机关用地，集约节约利用土地。

对政府机关新增用地需求，县级以上人民政府国土资源主管部门应当严格审核，并依照有关土地管理的法律、法规和规定办理用地手续。

第二十一条 县级以上人民政府应当建立健全机关办公用房管理制度，对本级政府机关办公用房实行统一调配、统一权属登记；具备条件的，可以对本级政府机关办公用房实行统一建设。

政府各部门办公用房的建设和维修应当严格执行政府机关办公用房建设、维修标准，符合简朴实用、节能环保、安全保密等要求；办公用房的使用和维护应当严格执行政府机关办公用房物业服务标准。

第二十二条 政府各部门超过核定面积的办公用房，因办公用房新建、调整和机构撤销腾退的办公用房，应当由本级政府及时收回，统一调剂使用。

各级人民政府及其部门的工作人员退休或者调离的，其办公用房应当由原单位及时收回，调剂使用。

第二十三条 政府各部门不得出租、出借办公用房或者改变办公用房使用功能；未经本级人民政府批准，不得租用办公用房。

第二十四条 国务院机关事务主管部门会同有关部门拟订公务用车配备使用管理办法，定期发布政府公务用车选用车型目录，负责中央国家机关公务用车管理工作。执法执勤类公务用车配备使用管理的具体规定，由国务院财政部门会同有关部门制定。

县级以上地方人民政府公务用车主管部门负责本级政府公务用车管理工作，指导和监督下级政府公务用车管理工作。

第二十五条 政府各部门应当严格执行公务用车编制和配备标准，建立健全公务用车配备更新管理制度，不得超编制、超标准配备公务用车或者超标准租用车辆，不得为公务用车增加高档配置或者豪华内饰，不得借用、占用下级单位和其他单位的车辆，不得接受企业事业单位和个人捐赠的车辆。

第二十六条 政府各部门应当对公务用车实行集中管理、统一调度，并建立健全公务用车使用登记和统计报告制度。

政府各部门应当对公务用车的油耗和维修保养费用实行单车核算。

第四章 服 务 管 理

第二十七条 县级以上人民政府机关事务主管部门应当制定统一的机关后勤服务管理制度，确定机关后勤服务项目和标准，加强对本级政府各部门后勤服务工作的指导和监督，合理配置和节约使用后勤服务资源。

政府各部门应当建立健全本部门后勤服务管理制度，不得超出规定的项目和标准提供后勤服务。

第二十八条 各级人民政府应当按照简化礼仪、务实节俭的原则管理和规范公务接待工作。

国务院机关事务主管部门负责拟订政府机关公务接待的相关制度和中央国家机关公务接待标准。县级以上地方人民政府应当结合本地实际，确定公务接待的范围和标准。政府各部门和公务接待管理机构应当严格执行公务接待制度和标准。

县级以上地方人民政府公务接待管理机构负责管理本级政府公务接待工作，指导下级政府公务接待工作。

第二十九条 各级人民政府及其部门应当加强会议管理，控制会议数量、规模和会期，充分利用机关内部场所和电视电话、网络视频等方式召开会议，节省会议开支。

第三十条 政府各部门应当执行有关因公出国（境）的规定，对本部门工作人员因公出国（境）的事由、内容、必要性和日程安排进行审查，控制因公出国（境）团组和人员数量、在国（境）外停留时间，不得安排与本部门业务工作无关的考察和培训。

第五章 法 律 责 任

第三十一条 违反本条例规定，接到对违反机关事务管理制度、标准行为的举报不及时依法调查处理的，由上级机关责令改正；情节严重的，由任免机关或者监察机关对责任人员依法给予处分。

第三十二条 违反本条例规定，有下列情形之一的，由上级机关责令改正，并由任免机关或者监察机关对责任人员给予警告处分；情节较重的，给予记过或者记大过处分；情节严重的，给予降级或者撤职处分：

（一）超预算、超标准开支公务接待费、公务用车购置和运行费、因公出国（境）费，或者挪用其他预算资金用于公务接待、公务用车购置和运行、因公出国（境）的；

（二）采购奢侈品、超标准的服务或者购建豪华办公用房的；

（三）出租、出借办公用房，改变办公用房使用功能，或者擅自租用办公用房的；

（四）超编制、超标准配备公务用车或者超标准租用车辆，或者为公务用车增加高档配置、豪华内饰，或者借用、占用下级单位、其他单位车辆，或者接受企业事业单位、个人捐赠车辆的；

（五）超出规定的项目或者标准提供后勤服务的；

（六）安排与本部门业务工作无关的出国（境）考察或者培训的。

第三十三条 机关事务管理人员在机关事务管理活动中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊或者贪污受贿的，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第六章 附 则

第三十四条 其他国家机关和有关人民团体的机关事务管理活动，参照本条例执行。

第三十五条 本条例自2012年10月1日起施行。

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[1] 除宪法已明确规定的刑事（如刑法）、民事（如民法通则）和国家机构（如国务院组织法）方面的基本法律外，凡属于国家管理方面基本制度的法律，如国防法、教育法、工会法、行政处罚法等，都是由全国人大制定的。全国人大常委会有对刑事的、民事的、国家机构的基本法律以外的法律哪些属于基本法律、哪些不属于基本法律有自主确定权。全国人大的立法权是不受限制的，有权制定基本法律，但不限于基本法律；而全国人大常委会的立法权则是有范围的，即全国人大常委不能修改宪法，不能制定基本法律，在全国人大闭会期间，可以对全国人大制定的法律进行部分补充和修改，但不得同该法律的基本原则相抵触。

[2]《关于加强法律解释工作的决议》规定：（1）凡关于法律、法令条文本身需要进一步明确界限或作补充规定的，由全国人大常委会进行解释或用法令加以规定；（2）凡属于法院审判工作或检察院检察工作中具体应用法律、法令的问题，分别由最高人民法院和最高人民检察院进行解释，两院解释如有原则分歧，报请全国人大常委会解释或决定；（3）不属于审判和检察工作中的其他法律、法令如何具体应用的问题，由国务院及主管部门进行解释（这里的主管部门是指法律执行的主管部门，包括国务院办公厅、各部、各委员会，也包括全国人大常委会工作机构）；（4）凡属于地方性法规条文本身需要进一步明确界限或作出补充规定的，由制定法规的省、自治区、直辖市人大常委会进行解释或作出规定；（5）凡属于地方性法规如何具体应用的问题，由省、自治区、直辖市人民政府主管部门进行解释。

[3] 自治区人大及其常委会制定的地方性法规只需履行备案程序，无须报批；其制定的自治条例和单行条例则需报请全国人大常委会批准。制定自治条例和单行条例的立法主体只有自治区、州、县的人大，不包括其常委会。

[4] 特别重大的事项主要包括：规范人民代表大会及其常务委员会职权的事项；对本行政区域内国民经济和社会发展以及行政管理有重大、长期影响的事项；严重影响公民权利和利益的事项；常务委员会认为应当提请本级人民代表大会制定地方性法规的其他特别重大事项。

[5] 这里所规定的国务院直属机构，既包括列入国务院直属机构序列的行政机构，还理应包括具有行政管理职能的国务院事业单位。

[6] 一般来讲，遇有以下几种情形时，有关部门应当提请国务院制定行政法规：一是需要规定的事项涉及两个以上国务院部门的职权，而该两个以上国务院部门的职责尚未作出明确划分的。二是对涉及两个以上国务院部门职权范围的事项进行规范时，需要采取的措施属于只有国务院才能采取的。三是法律规定由国务院作出规定的事项。四是国务院认为应当制定行政法规的事项。在以下几种情况下，一般可以由国务院有关部门制定联合规章：一是需要规范的事项虽涉及两个以上部门的职权，但是国务院已经就其各自职权作出明确划分的。二是涉及两个以上国务院部门职权的事项，法律规定由国务院有关部门作出规定的。三是其他适宜制定联合规章的情形。

[7] 在适用法律的过程中，对同一问题，法律、行政法规、地方性法规、规章都有规定时，应先适用法律的规定；法律没有规定的，适用行政法规的规定；法律、行政法规都没有规定的，才适用地方性法规与规章的规定。

[8] 适用本条需要明确两点：（1）必须是同位法，才能适用这一规则。如果下位法的特别规定与上位法的一般规定不一致，除非上位法另有规定，就要按上位法效力高于下位法的原则适用上位法的有关规定；（2）一般规定，是指设定一般情况下的法律关系主体权利义务关系的法律规范，与法律的基本原则是不同的。除非法律中已有明确的授权可以适用特别规定，特别规定不得违反法律的基本原则，如合同法规定合同当事人应当遵循公平原则确定各方的权利和义务，这是合同的基本原则，有关海商合同的特别规定也得遵循。对是否为基本原则有疑义时，应由立法机关作出解释。与法律的基本原则规定不一致的特别规定无效。

[9]“更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益的特别规定”主要有以下情形：（1）行为发生时的法律文件认为是违法犯罪行为，而现在的法律文件不认为是违法犯罪行为的，如果案件没有审结、执结，应适用现行法律文件的规定；（2）行为发生时的法律文件规定了较重的处罚、刑罚，而现在的法律文件规定了较轻的处罚、刑罚，如果案件没有审结、执结，应适用现行法律文件的规定；（3）行为发生时的法律文件没有授予权利，而现在的法律文件授予权利，如果没有超过该权利行使的期间、时效，适用现行法律文件的规定。如我国过去制定的一些法律、行政法规没有规定公民、法人或者其他组织对行政处罚以外的具体行政行为的诉讼权利，《行政诉讼法》公布后，其有关当事人诉权的规定可溯及既往。

[10] 地方性法规与国务院部门规章不一致时，国务院认为应当适用地方性法规的，在该地方适用地方性法规，并不等于部门规章失效。

[11] 法规规章的备案程序详见《法规规章备案条例》。

[12] 抵触是指行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例等下位法与宪法和法律的规定冲突或者对立，包括但不限于：（1）对宪法、法律授权的规定作出禁止性规定，或者对禁止性规定作出授权性规定；（2）在宪法、法律规定之外，增加义务性规定或对宪法、法律明确授予的权利，加以限制；（3）在宪法、法律规定之外，增加特别权利或者减免宪法、法律规定的义务；（4）增加新的法律责任。

[13] 这是指在被录用为公务员时，该人应当身体健康，其体质应当能够胜任所担负的工作，这是对公务员身体素质方面的要求。当然这也不是要求每一名公务员身体绝对健康，没有任何身体疾病，这是不现实的，只要所患疾病不影响正常履行职责，就不能取消其作为一名公务员的资格。当然有的职位基于其职业特点，对身体条件要求比较严格。

[14] 这里规定的“法定事由”，是指公务员的行为确实触犯了法律和违反了纪律，构成了被依法免职、降职、辞退或者处分的法律事实。这里规定的“法定程序”，是指法律法规规定的公务员被免职、降职、辞退或者处分所必须经过的全部法律过程。非因法定事由和非经法定程序的处理，其结果不具有法律效力，公务员有权拒绝接受。这是对公务员身份保障权的规定，是为公务员依法行政、公正履行职责提供的法律保证。

[15] 公务员对于国家机关及其工作人员侵犯本人权利的，有权提出控告，以使自己的合法权益得到恢复和补偿，并要求对实施不法侵害的机关或人员追究法律责任。对于给予本人的处分或者处理不服的，有权向原处分、处理机关申请复议，并有权向原处分、处理机关的上级机关提出申诉。

[16] 公务员职位分类，是指在对国家机关的职位进行充分调查的基础上，根据其职能、机构、编制的要求，按照工作种类和业务性质、繁简难易程度、责任的大小、所需要的资格条件等因素，对职位加以科学分类，区分不同的门类和等级，并制定出职位说明书，确定每个职位的职责和任职资格条件，以此作为公务员录用、考核、培训、晋升等制度的依据。

[17] 这里规定的犯罪，既包括故意犯罪，也包括过失犯罪。

[18] 这里的“公职”，是指在国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体中担任职务。

[19] 选任制是以选举的形式产生被任用者的一种公务员选拔机制。它分为直接选任与间接选任两种，且任期都有相应的时间限制。这种方式多适用于综合管理类公务员。委任制，是指任免机关按照管理权限直接委派担任领导职务公务员的一种制度。它是上级向下级授权的行为，是权力的发散和再分配的过程。

[20] 根据本法第53条的规定，公务员不准在企业或者其他营利性组织兼职。

[21] 实践中，公务员领导职务竞争上岗一般要经过以下程序：（1）公布职位空缺和任职资格条件；（2）公开报名；（3）资格审查；（4）考试；（5）演讲答辩；（6）民主测评；（7）组织考察；（8）决定任命。

[22] 本款规定是参照法官法第12条第1款、检察官法第13条第1款的规定制定的。法官法第12条第1款规定：“初任法官采用严格考核的办法，按照德才兼备的标准，从通过国家统一司法考试取得资格，并且具备法官条件的人员中择优提出人选。”检察官法第13条第1款规定：“初任检察官采用严格考核的办法，按照德才兼备的标准，从通过国家统一司法考试取得资格，并且具备检察官条件的人员中择优提出人选。”

[23] 2000年中央组织部下发《关于推行党政领导公务员任前公示制的意见》，对公示的对象、范围、内容、方式、时间和程序及应注意的问题作了具体的规定。2001年中央组织部下发《党政领导公务员任职试用期暂行规定》，对试用期的适用范围、试用期限及相关问题等作出了规定。

[24] 根据《公务员职务任免与职务升降规定（试行）》第27条的规定，公务员降职的主要程序如下：（1）提出降职建议；（2）对降职事由进行审核并听取拟降职人的意见；（3）按照干部管理权限集体讨论决定；（4）按照规定办理降职手续。

[25] 根据本条的规定，公务员在执行公务中针对上级的决定或者命令提出意见必须符合以下条件：第一，公务员是在执行公务过程中。因只有执行公务，公务员才能有义务服从上级的决定或者命令。当然，也不否认，个别公务员处理个人事务时仍遵从上级的决定或者命令行事，但这已不属于公务范畴，而是公民个人的自愿行为，本法不予调整。第二，公务员认为上级的决定或者命令存在错误。第三，如果公务员提出的建议没有被采纳，上级不改变该决定或者命令，或者要求立即执行的，公务员必须贯彻执行，不得自行停止执行。第四，执行该决定或者命令的后果由上级负责。同时，本法还强调，即使公务员在执行公务时，认为上级的决定或者命令存在错误并提出改正或者撤销的建议而不被采纳时，上级不改变该决定或者命令，或者要求立即执行的，如果该决定明显违法，仍按照上级的命令或者决定执行的，不得免除责任。因在这种情况下，上级的决定或者命令已明显违法，不属于是否适格的问题。公务员如果仍予以执行，已属于主观上的明知，是一种放任行为，也要承担相应的责任。因在这种情况下，公务员有权予以拒绝执行。

[26] 根据1996年9月12日人事部《关于国家公务员纪律惩戒有关问题的通知》（人发〔1996〕82号）的规定，公务员受到开除以外的处分改正错误的，按规定的期限由原批准处分的机关予以解除。为了解决受处分的公务员的处分解除问题，1999年8月23日人事部、监察部颁布了《关于解除国家公务员行政处分有关问题的通知》（人发〔1999〕100号），2005年2月4日人事部办公厅、监察部又颁布了《关于解除国家公务员行政处分有关问题的补充通知》（国人厅发〔2005〕13号）作出相应规定。

[27] 公务员培训分为：初任培训，是指对新录用人员在试用期内进行的培训。任职培训，是指对晋升领导职务的公务员在任职前或者任职后一年内进行的培训。专门业务培训，是指根据专项工作需要而进行的培训。在职培训，又称为更新知识培训、定期培训，是指对公务员进行更新知识、提高工作能力的培训。后备领导人员培训。

[28] 国家公务员的交流，是指国家机关根据工作需要或者公务员个人愿望，通过调任、转任和挂职锻炼等形式变换公务员的工作岗位，从而产生变更或者消灭行政或者非行政职务关系的活动和制度。

[29] 调任是国有企业事业单位、人民团体和群众团体中从事公务的人员与公务员队伍之间的一种交流形式，根据本条的规定，国有企业事业单位、人民团体和群众团体中从事公务的人员可以调入机关担任领导职务或者副调研员以上及其他相当职务层次的非领导职务。

[30] 转任是指国家公务员因各种原因在公务员队伍内部不同职位之间调动的一种公务员交流形式。转任是公务员在公务员系统内部的交流方式，它可以跨地区、跨部门，也可以在同一部门内的不同职位之间进行。

[31] 目前为止，涉及回避规定的法律有二十余部，除了公务员法外，还包括关于行政监察法、行政处罚法、仲裁法、审计法、刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法、法院组织法、人民警察法、道路交通安全法、行政许可法、检察官法、法官法、税收征收管理法、海关法等。

[32] 公务员在法定工作日之外加班的，应当给予相应的补休。这一点与劳动法的规定有所不同。我国劳动法第44条规定：“有下列情形之一的，用人单位应当按照下列标准支付高于劳动者正常工作时间工资的工资报酬：（一）安排劳动者延长工作时间的，支付不低于工资的百分之一百五十的工资报酬；（二）休息日安排劳动者工作又不能安排补休的，支付不低于工资的百分之二百的工资报酬；（三）法定休假日安排劳动者工作的，支付不低于工资的百分之三百的工资报酬。”对于公务员来说，在法定工作日之外加班的，有权要求给予相应的补休。

[33] 依据本条规定，公务员辞职须经过以下程序：（1）提出书面申请。（2）任免机关审批。（3）办理工作交接手续，必要时接受财务审计。

[34] 本条涵盖了三个方面：一是因工作变动依照法律规定需要辞去现任职务的；二是引咎辞职，即领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响的，或者对重大事故负有领导责任的，应当引咎辞去领导职务。另依据《党政领导干部选拔任用工作条例》第59条的规定：“引咎辞职，是指党政领导干部因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣影响，或者对重大事故负有重要领导责任，不宜再担任现职，由本人主动提出辞去现任领导职务。”三是责令辞职。对此，本条规定为“应当”情节，属于强制性的规定，意味着在这几种情况下，担任领导职务的公务员必须辞去其所担任的现任领导职务，即在第一款、第三款、第四款中分别规定的“应当履行辞职手续”，“应当引咎辞去领导职务”，“应当责令其辞去领导职务”。

[35] 撤职和辞退的区别：（1）性质不同。辞退不是行政处分，不具有惩戒性；撤职则是一种惩戒性处分。（2）产生原因不同。辞退的原因是公务员具有公务员法规定的法定事由；撤职的原因是公务员违反行政纪律，情节严重，使国家、集体或他人利益遭受重大损失。（3）结果不同。辞退的法律后果直接导致公务员与行政机关职务关系的消失；撤职后公务员与行政机关仍保留职务关系。就辞退与开除公职而言，二者从形式上看有些相似，都使公务员非自愿地离开行政机关并失去公务员身份，但两者的性质和对象有很大的差异。开除公职，是一种严厉的纪律处分，其主要对象是那些严重失职、严重侵犯人民群众利益、行为恶劣、后果严重、影响极坏的人。辞退属于人员的一种流动方式，是行政机关对就职人员选择的结果，其主要对象是那些不胜任或不适合担任公务员职务的人。辞退和开除公职在组织处理和经济待遇等方面都有不同。因此，实践中应认真区别对待，该辞退的不应开除，该开除的也不应作辞退处理。

[36] 依据本条以及《公务员辞退规定（试行）》第6条的规定，公务员辞退须经下列程序：（1）所在单位在核准事实的基础上，提出建议并填写《辞退公务员审批表》报任免机关。（2）任免机关组织人事部门审核。（3）任免机关审批。作出辞退决定的，以书面形式通知呈报单位和被辞退的公务员，同时抄送同级公务员主管部门备案。县级以下机关辞退公务员，由县级公务员主管部门审核并报县级党委或者人民政府批准后作出决定。（4）《辞退公务员审批表》和辞退决定等存入本人档案。任免机关根据有关规定可以直接作出辞退决定。

[37] 宪法第44条规定：“国家依照法律规定实行企业事业组织的职工和国家机关工作人员的退休制度。退休人员的生活受到国家和社会的保障。”

[38] 根据本条的规定及退休公务员管理的实践，我国退休公务员的待遇主要分为以下几方面：（1）政治待遇，是指离、退休人员的社会、政治地位和应享有的各种政治权利。（2）生活待遇，即养老保险金。这里的“养老保险金”，从目前情况看，对于退休的公务员来说，指退休金。（3）其他待遇，主要是指按照规定退休公务员所享受的政治待遇和养老保险金外，国家为保障其晚年生活所提供的其他待遇，如公费医疗、住房补贴、取暖费、物业管理费的支出，以及交通费等项物质待遇。

[39] 按照行政许可法第2、3、12条的规定，判断一个行为是否属于行政许可，要注意把握以下几点：一是，行政许可是行政机关对经济和社会事务的管理行为，不包括对民事权利、民事关系的确认。因此，植物新品种权的授予，组织机构代码、商品条码的注册，产权登记，机动车登记，婚姻登记，户籍登记，抵押登记等，不是行政许可；而城市规划管理中选址意见书的批准，土地管理中对国有土地使用权出让的批准，是行政许可。二是，行政许可是行政机关的外部行政管理行为。外交部门对地方政府外事办公室、有外事审批权的国务院部门颁发因公护照权、护照签证自办权等的审批，不是外部行政管理行为，不是行政许可；而公安机关对公民申请因私出国护照的审批，是外部行政管理行为，是行政许可。三是，行政许可是行政机关对公民、法人或者其他组织的申请经审查后决定其可以从事有关活动的行为。因此，行政机关采用检验、检测等手段对市场产品的日常监管不是行政许可。

[40] 实施行政许可公开包括：（1）实施行政许可的主体以及统一受理行政许可申请、统一送达行政许可决定的机构名称要公开；（2）有关行政许可事项、依据、条件、数量、程序、期限的规定以及需要申请人提交的全部材料的目录和申请书示范文本要公开；（3）行政机关在审查行政许可申请过程中听取利害关系人意见以及举行听证、招标、拍卖、考试、考核、检验、检测、检疫，要公开进行；（4）行政机关作出的准予行政许可的决定要予以公开，公众有权查阅。

[41] 信赖保护原则的基本内涵是：（1）公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可应当受到法律保护，除法律、法规有明确规定外，行政机关不得撤销或者变更已生效的行政许可。（2）行政机关和申请人、被许可人都没有过错，而是因客观原因，行政机关为了公共利益的需要，可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。（3）行政机关依法变更或者撤回已经生效的行政许可造成公民、法人或者其他组织财产损失的，应当依法予以补偿。

[42] 行政许可能否转让，涉及对不同行政许可性质和功能的分析和判断。行政许可可以分为五类：（1）普通许可。这种行政许可是准予符合法定条件的相对人行使某种权利，如集会游行示威许可、爆炸品生产运输许可、商业银行设立许可等。（2）特许。这种行政许可是行政机关依法向相对人转让某种特定权力或者配置有限资源。如海域使用许可、排污许可等。（3）认可。这种行政许可是对相对人是否具备某种资格资质的认定。如律师资格、建筑企业的资质等。（4）核准。这种行政许可是对某些事项或者活动是否达到法定技术标准的核实准许。如消防验收、生猪屠宰检疫等。（5）登记。这种行政许可是对特定法律关系的确认。如企业登记、事业单位登记等。上述五种行政许可，除了特许外，其余四种行政许可的性质都是准予特定的人从事符合法定条件的活动，主体和对象不可分离。所以，除特许外，多数行政许可是不能转让的。

[43] 第一项为普通许可，主要适用于污染和其他公害的防治、生态环境的保护；金融、保险、证券等涉及高度社会信用的行业的市场准入和经营活动；爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蚀性等危险品的生产、储存、运输、使用、销售以及其他涉及公民人身健康、生命财产安全的产品的生产、销售活动；新闻出版、广播电影电视机构的设立和活动；涉及公民人身健康、生命财产安全、公共安全和国家安全的其他事项。主要特征：一是对相对人行使法定权利或者从事法律没有禁止但附有条件的活动的准许，也就是通常所说的禁止的解除；二是一般没有数量限制；三是行政机关实施这些行政许可一般没有自由裁量权，符合条件即应当予以许可。第二项为特许，包括国有土地使用权出让许可、无线电频率配置、海滩使用权出让许可、出租车经营许可、排污许可、公用事业经营许可等。主要特征：一是相对人取得特许权一般要支付一定费用；二是一般有数量限制；三是行政机关实施这类许可一般都有自由裁量权；四是申请人获得这类许可要承担很大的公益义务，如提供普遍服务的义务，不得擅自停止从事活动等。第三项为认可，如律师资格、注册会计师资格、建筑企业资质等，主要特征有四个：一是一般都需要通过考试方式并根据考试结果决定是否认可；二是这类许可往往与人的身份、能力有关系；三是没有数量限制，符合标准（包括考试成绩）的都要予以认可；四是行政机关实施这类许可一般没有自由裁量权。第四项为核准，包括消防验收、生猪屠宰检疫、电梯安装运行标准、水库大坝竣工验收等。主要特征：一是依据的主要是技术标准、技术规范，具有很强的专业性、技术性、客观性；二是一般需要根据实地检测、检验、检疫作出规定；三是没有数量限制，凡是符合技术标准、技术规范的，都要予以核准；四是行政机关实施这类许可没有自由裁量权。第五项为登记，包括工商企业登记、社团登记、民办非企业单位登记、合伙企业登记等。主要特征：一是未经合法登记取得特定主体资格或者身份，从事涉及公众关系的经济、社会活动是非法的；二是没有数量限制，凡是符合条件、标准的许可申请都要准予登记；三是对申请材料一般只作形式审查，通常可以当场作出是否准予登记的决定；四是行政机关实施登记没有自由裁量权。第六项的主要有三个目的，一是现行法律、行政法规对其他行政许可事项的规定仍然保留、有效；二是以后的法律、行政法规还可以根据实际情况在行政许可法明确规定的上述五类行政许可事项外设定其他行政许可事项；三是地方性法规、地方性规章、国务院决定都不得设定上述五类许可事项以外的行政许可，已经设定的，要予以清理。

[44] 国务院决定的行政许可设定权表现在：（1）临时性、紧急的且尚未制定法律、行政法规的事项，国务院还有必要以行政许可方式进行管理；（2）根据WTO规则，国外采取临时性许可措施时，我国可以采取相应措施，如临时配额、临时许可证管理等；（3）有些比较敏感的问题，制定法律、行政法规条件还不成熟，需要国务院决定设定行政许可进行管理；（4）国务院决定已经设定的行政许可，在国务院行政审批制度改革中认为需要保留的；（5）在国有企业改革、促进就业与再就业、社会保险等方面，有一些试点、试验的事项，先是用政策作指导，在局部地区、特定领域实施，积累经验，在制定法律、行政法规前，也需要采取行政许可的方式实施管理。

[45] 除省、自治区、直辖市人民政府规章以外的其他地方政府规章以及国务院部门规章都无权设定行政许可。省级人民政府规章设定的临时性行政许可，实施满一年后需要继续实施的，应当提请本级人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规。省级人民代表大会及其常务委员会认为不需要制定地方性法规，或者制定了地方性法规但未设定行政许可的，省级人民政府规章设定的行政许可停止实施。

[46] 法律、行政法规只授权部门制定有关管理办法、制度的，不能视为法律、行政法规授权部门规章设定行政许可。规范性文件可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。但是，规范性文件对实施上位法作出的具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。法律、行政法规设定行政许可所依据的客观情况发生变化，确需增设行政许可的，应当依照法定程序修改法律、行政法规。

[47] 本条所指的其他规范性文件主要包括：全国人大及其常委会、省级人大及其常委会以外的国家权力机关制定的规范性文件，国务院、省级地方人民政府以外的行政机关制定的具有普遍约束力的决定、命令，军事机关、审判机关、检察机关制定的规范性文件，社会团体、行业组织章程等。

[48] 只有省、自治区、直辖市人民政府可以提出在本行政区域内停止实施行政法规设定的行政许可的建议，并且有严格的限制性条件：一是有关行政许可事项，可以通过行政许可以外的其他方式解决实际问题，在该行政区域内不再具备实施的必要性。地方人民政府必须结合地方经济和社会发展状况，向国务院说明有关行政许可事项确无继续实施的必要。二是有关行政许可事项，限于行政法规设定的经济事务的行政许可。“有关经济事务的行政许可”主要指企业、其他组织从事生产经营活动、提供服务以及相关活动的行政许可。对是否属于经济事务的许可有争议的，应报国务院；三是必须报国务院批准。

[49]《关于对〈关于请解释行政许可有关问题的函〉的复函》（国法秘函【2004】171号）明确：法律、行政法规规定由行政机关实施行政许可，规章可以根据行政许可法的规定，规定由该行政机关内设机构或者所属事业单位以该行政机关名义受理许可申请。

[50] 委托实施行政许可的规则：一是，委托主体即委托实施行政许可的行政机关，委托其他行政机关实施行政许可应当遵循职权法定的原则，在其法定权限范围内依法委托，其既不能将其无权行使的行政许可实施权委托给其他行政机关，也不能超越其享有的行政许可实施权范围委托其他行政机关实施行政许可。二是，委托实施行政许可的依据是法律、法规和规章，非依法律、法规、规章的规定，行政机关无权委托其他行政机关实施行政许可。三是，委托行政机关对受委托行政机关实施行政许可的行为应当负责监督，并对实施该行政许可行为的后果承担法律责任。四是，受委托实施行政许可的行政机关不得将行政许可实施权再转委托给其他组织或者个人。五是，委托行政机关应当将受委托行政机关和受委托实施行政许可的内容予以公告。

[51] 凡法律、法规、规章没有明确规定必须到办公场所提出行政许可申请的，行政机关均不得拒绝接受申请人、委托代理人或者通过邮寄、数据电文等方式提出行政许可。此外如果申请人以口头方式提出行政许可申请的，行政机关工作人员应当要求申请人以书面方式提出或将其口头申请记录后请其确认。

[52] 行政许可利害关系人可“客观化”为以下几种情形：（1）相邻权关系中的利害关系人。如：经许可设立的加工型生产企业、资源开发型企业或个体工商户，在经营活动中可能产生噪音、污水、废气、粉尘，对邻人的生产、生活环境带来直接影响。（2）竞争关系中的利害关系人。（3）知识产权关系中的利害关系人。行政许可事项可能对他人知识产权完整性、独占性产生侵害的，如企业名称核准中，与他人商标、专利上使用的名称重复，易让公众产生误认误导的，构成重大利害关系。（4）契约关系中的利害关系人。契约一方当事人为行政许可申请人，行政许可将改变其契约关系，则他方当事人为利害关系人。如村民公约有明确的规定，在本村范围内不得兴办某类企业，某村民欲取得该类企业的营业许可，则其他村民为利害关系人。（5）人格权、身份权关系中的利害关系人。如工商广告登记审查中，对可能涉及侵害他人隐私权、肖像权、名誉权和影响企业商誉的许可事项，可能受侵害者应视为利害关系人。

[53] 法律、行政法规规定的取得有关行政许可的条件、标准应当是全国统一的。只要申请人取得的行政许可的适用范围依法没有地域限制，被许可人在一个地方取得了行政许可，就可以在全国范围内从事被许可的活动，无需在其他地方再次申请同一行政许可或者目的相同的行政许可。

[54] 依法未经初审部门同意，申请人的申请就不能向上级行政机关报送的，初审构成一项独立的行政许可，初审时间适用行政许可法第42条有关期限的规定。无论初审部门是否同意，初审部门依法都有义务将初步审查意见和申请人的全部申请材料报送上级行政机关，申请人无需重新提出申请，初审时间适用行政许可法第43条有关期限的规定。

在实施行政许可过程中，会签其他部门属于行政机关之间的内部工作程序。对申请人来说，行政许可的期限仍然适用行政许可法有关期限的规定。按照《国务院关于克服官僚主义进一步转变工作作风提高办事效率有关问题的通报》（国发［1999］9号）的要求，各部门之间征求意见或者会签文件时，协办部门必须在7个工作日内予以答复，否则视为失职。

[55] 下列行政事项应看作是直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的行政许可：多人同时竞争的有数量限制的行政许可，给予申请人行政许可将直接影响其相邻权人、竞争对手甚至消费者重大经济利益、重大环境利益的规划许可、建设用地许可等无数量限制的行政许可。

[56] 行政机关需要慎重行使撤销权，必须权衡各种利益后作出合理的决定：撤销行政许可可能对公共利益造成重大危害的，不予撤销；撤销行政许可维护的公共利益明显小于维持行政许可决定保护的被许可人的利益及维护社会关系稳定所体现的利益的，不予撤销；只有当撤销行政许可保护的公共利益明显大于维持行政许可体现的利益时，行政机关才可以撤销行政许可。

[57] 注销的前提是出现了使行政许可失去效力的特定事实。行政机关注销行政许可，应当作出书面决定，告知申请人注销的理由、依据。根据法不溯及既往的原则，行政许可法有关撤回行政许可的规定，不适用于行政许可法实施前作出的具体行政行为。根据行政许可法的规定，撤回行政许可的适用前提是相对人已经取得的行政许可合法，而且撤回许可必须是为了公共利益的需要。适用情形包括：（1）行政许可依据的法律、法规、规章修改或者废止；（2）行政许可依据的客观情况发生重大变化。撤回行政许可对公民、法人或者其他组织造成财产损失的，作出撤回行政许可决定的行政机关应当依法予以补偿。

[58] 行政机关工作人员在办理行政许可、实施监督检查时，索取或者收受他人财物或者其他利益，符合受贿罪的构成要件，只要索贿、受贿所得数额在5000元以上，或者索贿、受贿所得数额不到5000元但情节严重的，就应当以受贿罪论处。数额不满5000元，情节较轻，不构成犯罪的，由所在单位或者上级主管机关依法给予行政处分。

[59] 合法性审查的对象是具体行政行为，不包括抽象行政行为。公民、法人或其他组织只有在认为自己的合法权益受到具体行政行为侵害时，才能提起行政诉讼，而针对行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令提起的诉讼，不属于人民法院的受案范围。合法性审查的深度仅限于具体行政行为的合法性，而不能及于其合理性。行政机关裁量权的运用是否恰当等具体行政行为的合理性问题，人民法院不能审查。

[60] 不属于人民法院行政诉讼的受案范围的事项还包括：（1）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；（2）调解行为以及法律规定的仲裁行为；（3）不具有强制力的行政指导行为；（4）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；（5）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。

本条第（四）项规定的“法律”，是指全国人民代表大会及其常务委员会制定、通过的规范性文件。

[61] 复议机关的决定改变原具体行政行为的，原告可以选择到最初作出具体行政行为的行政机关所在地人民法院起诉，或者到复议机关所在地人民法院起诉。

[62] 移送管辖必须满足三个条件：（1）移送案件的人民法院已经受理了案件；（2）移送案件的人民法院对该案件确实没有管辖权；（3）受理移送的人民法院对该案件有管辖权。移送管辖依法成立，受移送的人民法院必须接受移送，且不得再自行移送。如果受理移送的人民法院认为自己确实对该行政案件没有管辖权时，它可以报请共同的上级人民法院指定管辖。

[63] 双方为跨省、自治区、直辖市的人民法院，高级人民法院协商不成的，由最高人民法院及时指定管辖。报请上级人民法院指定管辖时，应当逐级进行。

[64] 近亲属包括配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女和其他具有扶养、赡养关系的亲属。近亲属提起行政诉讼没有先后排列顺序。

[65] 被告，是指原告起诉其具体行政行为侵犯自己的合法权益，并由人民法院通知应诉的行政机关或者法律、法规授权的组织。被告资格的构成要件包括：（1）被告只能是行政机关或者法律、法规授权的组织，既不是国家，也不是行政机关的工作人员；（2）被告只能是行政主体；（3）被告必须是由人民法院通知应诉的行政主体。反倾销、反补贴行政案件的被告，应当是作出相应被诉反倾销、反补贴行政行为的国务院主管部门。

[66] 第三人的种类包括：（1）行政处罚案件中的被处罚人或者受害人；（2）在确认自然资源归属案件中的权利主张人；（3）行政许可案件中的被许可人或者许可争议人；（4）行政裁决案件中的当事人；（5）与具体行政行为有法律上的利害关系而未起诉的人；（6）应当追加被告而原告不同意追加的。

[67] 行政诉讼中被告对具体行政行为承担举证责任，但并不排除在某些情况下原告亦应承担举证责任。但原告承担举证责任的事项仅限于法律的特别规定，是对被告对具体行政行为承担举证责任这一基本原则的补充，因此不能将原告承担的举证责任与被告承担的举证责任置于同等地位。原告在以下情况下应当承担举证责任：（1）证明起诉符合法定条件，但被告认为原告起诉超过起诉期限的除外；（2）在起诉被告不作为的案件中，证明其提出申请的事实；（3）在一并提起的行政赔偿诉讼中，证明因受被诉行为侵害而造成损失的事实；（4）其他应当由原告承担举证责任的事项。

[68] 被告应在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据；被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据。

[69] 对复议前置和选择复议的情形，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第33条规定：法律、法规规定应当先申请复议，公民、法人或者其他组织未申请复议直接提起诉讼的，人民法院不予受理。复议机关不受理复议申请或者在法定期限内不作出复议决定，公民、法人或者其他组织不服，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当依法受理。第34条：法律、法规未规定行政复议为提起行政诉讼必经程序，公民、法人或者其他组织既提起诉讼又申请行政复议的，由先受理的机关管辖；同时受理的，由公民、法人或者其他组织选择。公民、法人或者其他组织已经申请行政复议，在法定复议期间内又向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理。第35条：法律、法规未规定行政复议为提起行政诉讼必经程序，公民、法人或者其他组织向复议机关申请行政复议后，又经复议机关同意撤回复议申请，在法定起诉期限内对原具体行政行为提起诉讼的，人民法院应当依法受理。

[70] 原告或者上诉人经合法传唤，无正当理由拒不到庭或者未经法庭许可中途退庭的，可以按撤诉处理。原告或者上诉人申请撤诉，人民法院裁定不予准许的，原告或者上诉人经合法传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可而中途退庭的，人民法院可以缺席判决。第三人经合法传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，不影响案件的审理。

[71] 不适用调解原则的例外：行政赔偿诉讼可以适用调解。

[72] 对于被告改变具体行政行为，原告申请撤诉未获法院允许，或者原告没有提出撤诉申请的，人民法院应当继续审理原具体行政行为。

[73] 人民法院审理行政案件，以法律、法规为审判依据，参照规章，对于合法有效的规章及其他规范性文件可以在裁判文书中引用。详细言之，行政诉讼的审判依据包括法律、行政法规和地方性法规、自治条例和单行条例，不包括规章和其他规范性文件。地方性法规只能适用于本行政区域内发生的行政案件。自治区的自治条例和单行条例只能用于该自治区内发生的行政案件。

[74] 人民法院审理行政案件，对规章进行斟酌和鉴定后，对符合法律、行政法规规定的规章予以适用，作为审查具体行政行为合法性的依据；对不符合或不完全符合法律、法规规定的规章可以不予适用。

[75] 撤销判决分为三种情形：（1）全部撤销。适用于具体行政行为全部违法或具体行政行为部分违法但具体行政行为不可分的情形；（2）部分撤销。适用于具体行政行为部分违法且具体行政行为可分的情形；（3）判决撤销并责令被告重新作出具体行政行为，适用于违法具体行政行为被撤销后，行政法律关系中的具体法律问题并未解决，尚需被告对具体行政行为所涉及的事项作出处理的情形。

[76] 履行判决应满足两个条件：（1）被告负有法定职责，应当履行一定的义务；（2）行政机关不履行或拖延履行法定职责。

[77] 变更判决适用的条件包括：（1）变更判决只适用于行政处罚行为，人民法院只对行政处罚享有变更权，对于其他具体行政行为则无权变更；（2）变更判决只适用于显失公正的行政处罚行为。显失公正是指行政处罚虽然在形式上不违法，但处罚结果明显不公正，损害了公民、法人或者其他组织的合法权益。

[78] 依据不同的主要事实和理由而作出相同的行政行为的，不属于本条所指的情况。

[79] 一审审限，是指从立案之日起至裁判宣告之日止的期间。鉴定、处理管辖争议或者异议以及中止诉讼的时间不计算在内。基层人民法院申请延长审理期限，应当直接报请高级人民法院批准，同时报中级人民法院备案。