二、当代中国政府改革的成就与问题

政府是中国改革开放的主导者和责任人。中国改革开放的成功，很大程度上得益于有效的政府改革，主要体现在四个方面。

第一，现代化、市场化的改革方向。有效的政府改革，首要原因在于选择并坚持了现代化、市场化的改革方向，使改革红利得以最大限度地、普惠性地释放，进而促进经济社会各领域的发展，而不是满足于小部分群体的利益获取。中国改革开放的方向，就是坚定不移地建立、发展和完善社会主义市场经济体制，推进国家治理体系和治理能力的现代化。1978年，党的十一届三中全会转变了“以阶级斗争为纲”的路线，把党委、政府的工作重点转移到社会主义现代化建设上来，在坚持四项基本原则的基础上，集中力量发展社会生产力。其后开展的一系列政府放权让利改革，有效激发了地方政府、社会和市场的活力。1984年，党的十二届三中全会提出了“有计划的商品经济”这一改革目标，首次将与市场经济相关的“商品经济”概念上升为国家改革的最高指示。围绕这一目标，中国政府进一步向地方、向市场放权，通过政府与国有企业的关系改革、政法体制改革、教育体制改革、科学技术体制改革等，服务于围绕建设商品经济的经济体制改革。1992年，党的十四大明确提出经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，标志着改革进入 “建设社会主义市场经济体制”的历史新阶段。1997年，党的十五大决定，建立以公有制为主体，多种所有制经济共同发展的基本经济制度，为巩固和发展社会主义市场经济奠定了基础。2002年，党的十六大进一步提出了“建成完善的社会主义市场经济体制和更具活力、更加开放的经济体系”这一新目标。2012年，党的十八届三中全会明确提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，为全面深化改革时期的各项制度变革指明了方向。十八大以来的一系列政府改革，都坚持围绕这一目标，取得了显著成效。

第二，理性主义、实用主义的改革逻辑。理性主义、实用主义是当代中国改革的核心逻辑。新中国成立以后，效仿苏联建立了由国家主导的计划经济体制，国家掌握所有政治、经济、文化资源的支配权。在意识形态领域，作为共产党领导的国家政权，中国理所当然地站在了社会主义阵营，但凡与“资本主义”挂钩的任何概念、制度、工具等，都被排除在外。当时的选择与主要领导人对国际形势的判断、对国家建构的认知以及当时的经济社会发展情况密切相关。这种国家全能主义的发展逻辑，尽管为后续的改革开放积累了必要的工业基础，但也严重影响了中国的现代化进程。1978年12 月13日，邓小平在十一届三中全会前夕的中共中央工作会议闭幕会上做了“解放思想，实事求是，团结一致向前看”的重要讲话，为后续的改革开放决策扫除了意识形态壁垒，也首次在中央层面确立了“实践是检验真理的唯一标准”这一原则。这是邓小平提出理性主义、实用主义改革逻辑的第一步。1984年，在邓小平领导下的党中央首次将“商品经济”的概念写入党和国家最高决策文件，提出了“有计划的商品经济”。1992年，党的十四大更是进一步将“市场经济”写入党的报告，确立了“建立社会主义市场经济”的重要目标。此后，“白猫黑猫，只要捉住老鼠就是好猫”“摸着石头过河”“不争论”“发展才是硬道理”等许多类似方法论性质的理性主义、实用主义判断，成为政府改革实际上的指导思想。作为中国改革开放的总设计师，邓小平的改革主张很大程度上影响了各级政府的改革逻辑，而且，秉承理性主义、实用主义改革逻辑所获得的巨大改革红利，也让各级政府甚至政府以外的经济社会各领域，深切体会到了解放思想、转变观念的现实意义，更加坚定了理性主义、实用主义改革逻辑。这种改革逻辑，尽管在指导实践时在一定程度上带来了一些问题，例如地方政府的短期主义行为、政府改革或政府治理的短期结果导向等，但是，它有效缓解甚至规避了改革开放进程中的意识形态争论与推进制度变迁之间的紧张关系，降低了改革的时间成本、机会成本，为提升改革效率提供了重要保障，是中国改革开放40年政府改革的思想认知基础。

第三，事权下放、人事集中的制度安排。在制度安排层面，当代中国的政府改革主要开展了两方面工作。一方面是分权，既包括中央向地方分权，也包括政府向市场、社会分权。如前所述，改革开放以后，中央政府为了充分调动地方政府、企业以及基层社会的积极性，开展了大量的放权让利改革，从改革之初的“收支挂钩、全额分成、比例包干、三年不变”的财政包干制度、扩大国营工业企业经营管理自主权、社队企业免税政策等，到之后实行的“划分税种、核定收支、分级包干”体制、国有企业承包经营责任制改革，20世纪90年代中期开始实施的“分税制”改革（尽管这一改革在一定程度上表现出财政集权的特征，但分权化改革的基本基调并未因此改变）、工商行政管理体制改革、粮食产业和流通体制改革，再到进入新世纪以来在公共服务、社会治理领域一系列的合同外包、合作治理、政府购买服务改革等。总体而言，中国的改革开放历程在纵向政府间关系、政府与市场、社会关系层面，主要表现为中央向地方放权，政府向市场、社会放权。当下的中国已经成为世界各国中分权程度最高的国家之一。^[1]仅从财政上看，中国地方政府的财政支出占全部政府财政支出的85%左右；财政收入上，中央与地方大致呈现对半分的局面，中央收入的80%左右通过转移支付的手段重新转移给了地方。^[2]制度安排的另一方面是相对集中的干部人事制度，即党委掌握着重要岗位领导干部的任免权。当然，这首先得益于计划体制时期，公共部门掌握着中国几乎所有的人力资源，大量优秀人才都集聚在党委、政府或国有企事业单位。其次，改革开放后，党的十二大进一步把“四化”方针写入党章，大力鼓励革命化、年轻化、知识化和专业化的人才进入党委、政府工作。仅1982—1984年，就有200多万符合“四化”标准的年轻干部走上各级党委、政府的重要岗位。基于这样的人才资源储备和正向的人才吸纳，加之相对集中的干部人事制度，中国的党委、政府，尤其是党中央、国务院，紧紧地把握住“治官权”，进而通过与业绩挂钩的选拔晋升与奖惩激励制度，逐渐形成了“中央治官、地方治民”的治理格局，较好地平衡了发展与稳定、控制与放任之间的关系，实现了中央政府对地方政府行为的有效调控^[3]，并通过地方政府或重要企业和社会组织主要领导人，进一步传导至市场与社会领域。

第四，试点、创新和五年规划（计划）的政策工具。在政策工具选择上，当代中国的政府改革主要做对了三件事：广泛运用试点、大力鼓励地方创新、制度化地开展五年规划（计划）^[4]。试点被广泛认为是中国改革开放进程中的一种重要机制^[5]，在全面深化改革的新时代，其重要程度更加显著。2015年 6月5日，习近平在中央深改组第十三次会议上强调，试点是改革的重要任务，更是改革的重要方法。试点能否迈开步子、趟出路子，直接关系改革成效。要牢固树立改革全局观，顶层设计要立足全局，基层探索要观照全局，大胆探索，积极作为，发挥好试点对全局性改革的示范、突破、带动作用。2017年5月23日，习近平在中央深改组第三十五次会议上再次强调，抓好试点对改革全局意义重大。要认真谋划深入抓好各项改革试点，坚持解放思想、实事求是，鼓励探索、大胆实践，敢想敢干、敢闯敢试，多出可复制、可推广的经验做法，带动面上改革。《人民日报（海外版）》曾对36次中央深改组会议的通稿进行词频分析，发现“试点”一共被提及191次，出现频率位居第八。^[6]试点即在正式出台新政策之前，选择有限的地方或部门先行试验新政策或新制度，观察新政策或新制度在实践中的效果和问题，基于部分地区的实践产出，考虑修改完善制度设计，进而向更大范围推广扩散。试点机制的优点在于它有效控制了推行一项新政策或新制度所耗费的改革成本和改革风险，因为选择部分地区或部门先行试验，能够最大限度地降低新的制度设计在意识形态、改革适用性方面的阻力和争论，即便新的制度设计存在重大疏漏，也可以控制在小范围的地区或部门之内，不至于在全国范围内出现普遍的制度偏差，进而消耗大量的改革成本，甚至影响国家的安全稳定，起到了为改革“投石问路”的作用。中国改革开放以来的几乎所有重大制度安排与制度变迁，都广泛运用了试点的方式。第二个重要机制是地方创新。地方创新是中国政府改革活力与智慧的重要来源。试点与地方创新是中国体制适应性的两个重要面向。试点主要代表高层级政府自上而下的改革逻辑^[7]，更多地属于“顶层设计”。地方创新主要是指地方政府或市场、社会组织根据地方公共事务治理的特征探索出的新的政策设计与制度安排，可以理解为广泛的“地方探索”。地方创新的兴起与改革开放以来政府开展的一系列分权化改革有着密切关系，尤其是2002年以来，自党的十六大将“创新”一词写入政治报告以后，高层级政府出台了一系列鼓励地方探索创新的政策文件，地方创新在过去近20年中逐渐成为中国国家治理不可或缺的重要组成部分，成为平衡治理普遍性和特殊性的重要机制。这一时期涌现出许多优秀的地方创新实践，例如中国基层对协商民主形式的探索、公共服务供给的多样化机制、基层社会治理模式的创新等，在地方治理中发挥了重要作用。而且，相当一部分地方创新通过制度化的渠道逐渐上升为国家制度，在全国层面得到了推广和扩散。本书研究对象“最多跑一次”改革即近年来地方探索上升为顶层设计并进而在全国范围内“全面开花”的典型案例。可以说，试点和地方创新，构成了中国改革开放以来制度建设与政策变革的两种最为核心的机制，为中国建立现代化的国家治理体系，提升中国国家治理能力，提供了重要的实践探索和经验支持。第三个重要机制是制度化的五年规划（计划）。这是改革开放以来中国政府明确保留且一直实际执行的为数不多的具有显著计划特征的工作机制。这种国家主导的周期性规划体制，大致框定了国家和各个地方经济社会发展的预期目标，从预期性、长期性、综合性的角度确定了各级党委、政府在较长时间内的政策议程或者说政策的优先次序，并对实现这些目标和政策变革所需的资源及其配置进行了事先考虑和规划，倒逼各级党委、政府周期性地系统、详细了解国家和地方的发展状况，提前思考分析未来较长一段时间的发展形势、发展目标以及实现目标所需的资源，保证了在主要领导干部更迭后，各级党委、政府在经济社会发展战略上的相对一致性和连续性，在一定程度上规避了（尤其是在经济建设领域）理性主义、实用主义改革逻辑引致的地方政府短期行为模式的影响；同时，规划的非完全刚性，即规划内容的模糊性和规划实施、修改的灵活性，反过来给予各级党委、政府一定的发展自主性，能够较为迅速地通过规划的修改完善，对外界环境变化做出适应性反应，降低了机械执行规划而走错方向、用错工具的可能性。

可以看到，过去40年，中国的政府改革坚持了现代化、市场化的改革方向，基于理性主义、实用主义的改革逻辑，设计了集权与分权并行的制度安排，并运用试点、地方创新和五年规划机制，较好地在实践中最大限度地利用了不确定性的优势，造就了中国体制异乎寻常的弹性与韧性，成就了中国改革开放的发展奇迹。

当然，当下中国改革的困难与问题也在一定程度上源自政府，其核心就是不断增加的体制成本，即政府的组织架构及其运行所发生的成本不断增加。这似乎又回到了改革开放的起点，即运转不灵的超级国家公司。显然，中国的政府已不再是当年的超级国家公司，政府改革的问题也不只是运转不灵这么简单。当下中国体制成本的来源与内容已经发生了深刻变化。中国目前较高的体制成本，一部分的确来源于对计划体制的路径依赖，例如中国大多数公共部门的人力资源管理工作仍保留着传统计划经济时代高耗低效的人事管理模式，但更多的，则是在建立完善社会主义市场经济体制的过程中逐渐形成的，主要包括政府权力的额外扩张、政府权力的不当配置以及政府对部分权力的过度行使或对部分职责的放任不管，即通常所说的政府职能越位、错位、缺位。经济学家往往从政府与市场关系的维度讨论体制成本，更多关注政府对市场的不当干预，这些体制成本主要体现在过度设置的行政审批，这些审批就像“细铁丝”，捆住了中国市场的手脚。但是，经济学家们较为忽视的政府自身权力配置不当、运行不畅以及政府对社会的过度管理和对公共服务的相对放任，也是增加体制成本的重要因素。

政府自身权力配置不当、运行不畅，主要表现为机构设置不合理以及由此带来的部门间协调难问题。中国改革开放以后仿照现代政府科层体制建立完善了以专业化、分工化为基本取向的分部制组织结构。这一做法隐含了一个假设，即分部制后效率提高所带来的收益应大于跨部门合作所需的协调成本。改革开放至今，中国政府开展了多轮机构改革，旨在调整政府机构设置，使之更好地匹配现实的治理需要。每一次机构改革当然带来了组织成本的降低，但组织机构的变革始终无法追赶外部世界日益增长与变化的复杂性，而政府部门之间的协调成本则随着公共事务治理的复杂化而不断提高。^[8]所以，近两轮机构改革都被称为“大部制”改革，这本身便是对过去分部制改革的纠偏，目的之一在于通过部门合并，将原本过度切割的行政权力重新统合起来，降低协调成本，但收效并不明显。^[9]

政府对社会的过度管理和对公共服务的相对放任，主要表现为政府对社会稳定的绝对追求，以及公共服务领域的过度地方化。在社会领域，20世纪90年代以来，伴随着城市化、国有企业改革的持续推进，社会稳定成为中国政府社会治理的核心任务，随之建立的“一票否决”“稳定压倒一切”的管理逻辑，使得政府在社会管理领域的支出大大增加，尤其是一些地方政府为了实现刚性的维稳目标，不计成本地运用各种手段“摆平”社会问题。^[10]在公共服务领域，中央政府为了降低公共服务支出，将公共服务职能大量下放给地方政府，而地方政府因为发展阶段、经济基础、人口结构等不同，在公共服务供给意愿、供给能力、供给范围、偏好方式等方面，均存在诸多差异，从而形成了高度碎片化的公共服务供给状况，给民众的自由迁移和流动增添了非常多的制度性壁垒，也给公共服务供给的系统化改革造成了诸多障碍，显著提高了体制成本。

总的来看，中国改革的成功主要归因于政府改革，不足之处在很大程度上也来源于政府。尽管过去十余年的诸多改革和变化已经证明，中国的发展模式正在超越发展型国家模式^[11]，影响中国改革发展的变量除了政府，还有多种显著因素，如市场经济的完善、社会力量的兴起、国际环境等，但毋庸置疑，政府改革仍然是影响改革开放的重要因素，甚至是诸多其他影响因素的前置性条件。所以，当下中国的改革发展，政府改革肯定不是全部，但政府改革是突破口。通过政府自我革命，进而撬动经济社会各领域的改革，是全面深化改革的主要内容和方式。

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注释

[1]See Christine P. W. Wong，“Budget Reform in China： Progress and Prospects in the Xi Jinping Era，” OECD Journal on Budgeting，vol. 15，no. 3，2016，pp. 27-36； Pierre F. Land ry，Decentralized Authoritarianism in China：The Communist Party’s Control of Local Elites in the Post-Mao Era，Cambridge： Cambridge University Press，2008，pp. 1-36.

[2]参见姚洋：《中国经济增长的三个具体原因》，http：//finance.sina.com.cn/zl/china/2018-04-10/ zl-ifyvtmxe8434292.shtml?cre=zl& r=user& pos= 5_2。

[3]参见曹正汉：《中国上下分治的治理体制及其稳定机制》，《社会学研究》2011年第1期。

[4]自2006年起，“五年计划”更名为“五年规划”。

[5]See Sebastian Heilmann, “Po licy Experimentation in China’s Economic Rise,” Studies in Comparative International Development，vol. 43，no. 1，2008，pp. 1-26; Ciqi Mei and Zhilin Liu, “Experiment-Based Policy Making or Conscious Policy Design? The Case of Urban Housing Reform in China,” Policy Sciences, vol. 47, no. 3, 2014, pp. 321-337.

[6]参见陈振凯：《热词透析36次中央深改组会议（砥砺奋进的5年）》，人民网，http://politics. people.com.cn/n1/2017/0705/c1001-29383164.html。

[7]也有一些试点由地方先行提出，并谋求高层级政府的许可与同意（参见郁建兴、黄飚：《当代中国地方政府创新的新进展——兼论纵向政府间关系的重构》，《政治学研究》2017年第5期）。

[8]参见朱光磊、李利平：《回顾与建议：政府机构改革三十年》，《北京行政学院学报》2009年第1期。

[9]参见石亚军、于江：《大部制改革：期待、沉思与展望——基于对五大部委改革的调研》，《中国行政管理》2012年第7期。

[10]参见郁建兴、黄飚：《地方政府在社会抗争事件中的“摆平”策略》，《政治学研究》2016年第2期。

[11]参见郁建兴、徐越倩：《从发展型政府到公共服务型政府——以浙江省为个案》，《马克思主义与现实》2004年第5期；郁建兴、石德金：《超越发展型国家与中国的国家转型》，《学术月刊》2008年第4期。