第一章 导论
第一节 研究缘起
无论是从建设的角度看还是从管理的角度看，在中国，“社会”领域一直都是薄弱环节。过去，政界、学界的许多精英也不知“社会”为何物[1]。新中国成立以来，长期开展政治建设、经济建设和文化建设。在城市，建立了机关、企业和事业等三种单位；在农村，由于社会分工不明确，成立了五业俱全的人民公社。改革开放后仍然坚持这三大建设，只不过对调了政治建设和经济建设的排序，由“政治挂帅”“以阶级斗争为纲”转变为“以经济建设为中心”“发展才是硬道理”，并先后提出了（经济）富强、（政治）民主、（文化）文明的社会主义现代化国家的建设目标（1987年），提出了社会主义初级阶段的政治建设纲领、经济建设纲领、文化建设纲领（1997年），甚至后来提出的“三个代表”重要思想（2000年），也都与政治、经济、文化三大建设一一对应。
直到21世纪，中国才将经济建设、政治建设、文化建设和社会建设等四大建设并列，明确社会建设的重点在于保障和改善民生，承诺到2020年实现幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居。与此相适应，将现代化建设目标修改为“富强、民主、文明、和谐”，此后又将其作为国家层面的社会主义核心价值观的内容。党的十八大以后，又增加了生态文明建设，完善了“五位一体”的“中国特色社会主义事业总体布局”[2]。
2011年初，中共中央正式提出“创新社会管理”，召开中央政治局会议进行专题研究，将社会管理的主导权交给了中央政法委，并提出“建立健全中国特色社会主义社会管理体系”的目标。到2013年，党的十八届三中全会审议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，将“社会管理”更名为“社会治理”，并将其置于“推进国家治理体系和治理能力现代化”的广阔视野下，强调“创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度地增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，全面推进平安中国建设，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序”。
之所以将“社会管理”更名为“社会治理”，是因为从管理到治理，体现的是发展，顺应的是国际潮流。
英语中的“治理”（governance）源于拉丁文和古希腊语，原意是掌舵、引导和操纵。长期以来它与“统治”（government）一词交叉使用，并且主要运用于对各类公共事务的管理活动和政治活动的描述。但是，自20世纪90年代以来，西方政治学家和经济学家赋予“governance” 新的含义，试图将其与传统的“统治”概念进行区分。诚如戈丹（Gaudin）所言，“治理从根源上便须区别于传统的政府统治概念”[3]。罗西瑙（J.N.Rosenau）等人在《没有政府的治理》一书中明确指出：治理与政府统治不是同义语，与统治不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必都是政府，也无须依靠国家的强制力来实现[4]。林恩（Lynn）等人把治理看作协调不同行动者趋向共同目标的手段的集合，他认为治理包括了社会制度、法律、规则、司法裁决、行政等一系列活动，这些都能够约束、规定并保证公共目标与服务的提供[5]。当然，有部分研究者并没有完全抛开国家和政府谈治理。比如萨拉蒙（Salamon）就把治理的兴起看作一场革命，而这场革命不仅意味着政府活动范围和规模的变化，更意味着政府行为的基本形式的根本转变[6]。治理理论的另一位领军人物罗茨（Rhodes）同样认为：治理是那些脱离政府的自组织相互依赖、持续互动并致力于达成一致规则的管理活动，它意味着“统治的含义发生变化，意味着一种新的统治过程，意味着以新的方法来统治社会”[7]。皮埃尔（Pierre）总结道：“治理的兴起不应被看作国家衰败的表现，而应该被当作国家适应外部环境变化的一种能力的体现。”[8]也有研究者从主体互动的角度界定治理，认为治理是一种结构或一种秩序的产生，这种结构或秩序不是由外部强加的，而是多种进行统治的以及互相发生影响的参与者互动的结果[9]。
在关于“治理”的各种定义中，联合国下属的全球治理委员会（The Commission on Global Governance）的定义颇具代表性和权威性。该委员会在名为《我们的全球伙伴》（Our Global Neighborhood）的研究报告中对治理做出如下界定：治理是个人与各种公共的或私人的共同管理社会事务的多种方式的总和。它是使不同的甚至是相互冲突的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。全球治理委员会认为治理有四个特征：（1）治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；（2）治理过程的基础不是控制，而是协调；（3）治理涉及公共部门，也包括私人部门；（4）治理不是一种正式的制度，而是持续的互动[10]。
在全球化与人类政治、经济、社会生活发生大变革的背景下，治理的概念日趋流行，其在政治学、经济学、管理学和社会学等多个领域被广泛使用，以至于杰索普（Jessop）坦言，“治理一词在许多语境中大行其道，已经成为一个可以关涉任何事物的‘时尚词语’”[11]。罗茨归纳出关于治理概念的六个层面：(1)作为最小国家（the minimal state）的管理活动的治理，旨在实现国家削减公共开支、以最小成本取得最大效益的目标。（2）作为公司的治理（corporate governance），是指那些指导、控制和监督企业运行的组织体制。（3）作为新公共管理（the new public management）的治理，指的是在政府的公共服务中将市场的激励机制和私人部门的管理手段引入其中，以改善政府的职能。（4）作为善治（good governance）的治理，它强调构建高效、法治、负责任的公共服务体系。（5）作为社会—控制体系（socio-cybernetic system）的治理，它指的是政府与民间、公共部门与私人部门等多元主体之间的合作与互动。（6）作为自组织网络（self-organizing networks）的治理，它指的是建立在信任与互利基础上的社会协调网络[12]。
虽说治理的含义及其使用范围有着这样那样的差异，但是学者们还是对治理的解释有着一些共识。斯托克（Stoker）认为，“治理的实质在于，它所偏重的统治机制并不依靠政府的权威或制裁”。他总结出目前有关治理概念的五个基本结论：（1）治理意味着一系列来自政府，但又不限于政府的公共机构和社会行为者。各种公共的或者私人的机构只要其行使的权力得到了公众的认可，就都可能成为权力的中心。（2）治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中，存在着界限和责任方面的模糊性。在现代社会中，私人部门和公民自愿性团体正在承担越来越多的原先由国家承担的责任，这导致了政府界限与责任的模糊不清。（3）治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖。想要获取一致行动能力的组织之间必须交换资源，谈判共同的目标；交换的结果不仅取决于各参与者的资源，而且也取决于游戏规则以及进行交换的环境。（4）治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络。这一自主网络在某个特定的领域中拥有发号施令的权威，它与政府在特定的领域中进行合作，分担政府的管理责任。（5）治理意味着在公共事务的管理中，除了政府权力的运作外还存在着其他的管理方法和技术，政府有责任使用这些新的方法和技术来更好地对公共事务进行控制和引导[13]。
可见治理的概念源于统治和管理，但它一经产生，就又同统治和管理有着许多显著的差别，其中最重要的就是统治中有统治者与被统治者之分，管理中也有管理者与被管理者之分，而在治理中所有的利益相关者（包括个人和各种公立或私立机构）都是治理主体，治理的对象则是其共同事务；统治依靠的是国家政权的强制力，管理强调的是规章制度的约束力，而治理则更多地体现柔性化，更像综合运用“法”“理”“情”的一种“三明治”，依靠的是参与者的“同意”与“联合行动”。当然，治理与统治和管理之间也有紧密的联系，可以说治理是一种更文明的统治、更有效的管理。此外，在多元主体参与的社会治理中，政府的作为也可以被称为“社会管理”，但非政府组织性质的参与者的作为就只是社会治理，而非社会管理。
然而，在汉语里，“管理”和“治理”两词之间并没有什么本质的差别。据《汉语大词典》，“管理”的释义为“负责某项工作使顺利进行”“保管和料理”“照管并约束”等，“治理”的释义则为“统治”“管理”“处理”“整修”等，可见两者是相互界定、语义一致的。从词源学角度来看，与在英文中出现的先后次序相反，在汉语里“治理”的出现远远早于“管理”，“管理”作为外来语，是到近代以后才出现的，而“治理”早就见诸许多古籍。例如：《荀子·君道》中有“明分职，序事业，材技官能，莫不治理，则公道达而私门塞矣，公义明而私事息矣”；《汉书·赵广汉传》中有“一切治理，威名流闻”；《孔子家语·贤君》中有“吾欲使官府治理，为之奈何”；清代王士禛《池北偶谈·谈异六·风异》中有“帝王克勤天戒，凡有垂象，皆关治理”。显然在古汉语中，“治理”乃“治国理政”之谓也！
有鉴于此，我们当然可以从中国政治文化传统中汲取国家治理和社会治理的有益经验。但是毕竟还得遵照学界的发展主流来理解“管理”与“治理”的蕴含及区别，即由行政学与政治学二者的分离产生出“行政管理”，再经“公共行政”发展为“公共管理”，最后由“新公共管理运动”进入“合作治理”。其间，核心概念则由“统治”经“管理”发展为“治理”。在这个发展过程中，主体由单一逐步走向多元，手段由强制逐步走向柔性，本质由控制逐步走向协调。管理和治理也有相通之处，这既表现为治理过程中含有管理的成分，如在多元社会治理中政府的作为就是社会管理，也表现为在治理效果上，治理是一种更有效的管理。伴随着这一发展过程，政府也从管制型（对应于统治）到建设型（对应于管理）最终走向服务型（对应于治理）。
《中国社会治理》这本专著，是笔者作为首席专家主持的国家社会科学基金重大招标课题（项目批准号11＆ZD028）“社会管理创新与社会体制改革研究”的结项成果，以下做三点说明：
第一，原课题中的核心关键词是“社会管理”，鉴于政界提法的变更和学界研究的深入，我们在结项成果中将其改为“社会治理”，这是很好理解的。
第二，原课题名称是“社会管理创新与社会体制改革研究”。从空间上看，创新是自下而上的，改革是自上而下的，创新从基层突破，改革要中央规范。从时间上看，创新在前，改革在后；各项创新不仅有待于经实践检验证明其正确性，而且要确认其具有关联性、可持续性和可推广性，这就需要一定的时间。从实质上看，改革就是将一事的创新连锁化、一时的创新持久化、一地的创新普遍化，目前进行顶层设计研究的条件尚有欠缺。有鉴于此，本结项成果重点聚焦社会治理创新，当然也涉及社会体制改革，但没有专门系统深入地讨论之，这就留待以后完成。
第三，讲管理和治理，当然离不开“服务”。管理、治理不仅寓于服务，甚至在一定意义上就是服务。党的十八大报告将广义的社会建设分为公共服务（民生保障）和社会管理两个部分。这说明社会管理（治理）与公共服务二者既密切联系又各有侧重。有鉴于此，在这本研究中国社会治理的著作中，尽管不可避免地会涉及公共服务，但并没有将公共服务作为社会治理不可或缺的重要组成部分加以详细阐述。
注释
[1]著名学者严复在翻译英国社会学家斯宾塞（Herbert Spencer）名著《社会学研究》（The Study of Sociology）时，就用了颇具中国传统文化特征的译名《群学肄言》。
[2]习近平在十八届中共中央政治局第一次集体学习时的讲话.党建研究，2012（12）.
[3]Jean-Pierre Gaudin, “Modern Governance, Yesterday and Today: Some Clarifications To Be Gained from French Government Policies”, International Social Science Journal, 1998, 50(155)：47-56.
[4]James N.Rosenau, Ernst Otto Czempiel, Governance without Government: Order and Change in World Politics, Cambridge:Cambridge University Press, 1995：5.
[5]L.Lynn，C.Hcinrich，C.Hill，Improving Governance: A New Logic for Empirical Research, Washington DC: Georgetown University Press, 2001：7.
[6]Lester M. Salamon, “The New Governance and the Tools of Public Action: An Introduction”, Fordham Urban Law Journal, 2001,28(5): 1611.
[7]R.A.W. Rhodes,“The New Governance: Governing without Government”, Political Studies，1996(6)：652-653.
[8]Jon Pierre, Debating Governance: Authority, Steering and Democracy,London:Oxford University Press, 2000：3.
[9]Jan Kooiman, M.VanVliet,“Governance and Public Management”, in K. A. Eliassen, Jan Kooiman,Managing Public Organization:Lessons from Contemporary European Experience, London:Sage Publication,1993：64.
[10]The Commission on Global Governance,Our Global Neighborhood:The Report of the Commission on Global Governance,London:Oxford University Press, 1995：2-3.
[11]Bob Jessop, “The Rise of Governance and the Risks of Failure: The Case of Economic Development”, International Social Science Journal, 1998, 50(155)：29-45.
[12]R.A.W. Rhodes，“The New Governance: Governing without Government”,Political Studies，1996（XLIV）：653.
[13]Gerry Stoker, “Governance As Theory: Five Propositions”,Social Science Journal, 1998, 50(155)：17-28.