二、凡事预则立，不预则废

上面说到计划在经济社会发展中的必要性与重要性，这并不意味着计划应该包罗万象，涉及人们生活方方面面的每一个细节；也不意味着计划不会出错，不会有偏差；更不意味着只要有了计划，经济社会发展就会按部就班地自行展开。换句话说，计划的必要性与重要性不在于制定出一份计划，而在于制定计划这件事本身。无论在中文还是西文中，“计划”既可以是动词，也可以是名词。作为名词的“计划”是作为动词的“计划”的结果。作为名词的“计划”是指事先拟订的方案，它固然重要，但真正重要的是作为动词的“计划”，即擘划未来的意图与能力。关于这两者的区别，英国首相温斯顿·丘吉尔（1874—1965）有句话说得很到位：“计划（plan）本身不算什么，谋划（planning）却至为关键。”其实经历过第二次世界大战的他还有一句类似的话：“我们可能会做出一些事后证明不尽如人意的决策，但无论如何，有计划总比没有计划好。”（注：Richard M.Langworth ed., Churchill by Himseld: The Definitive Collection of Quotations，New York，Public Affairs, 2008, p.492.）在丘吉尔看来，作为名词的“计划”并不是用来束缚人的，而是用来指导人行为的。用他的话说，“一流的将军是那些不拘泥于计划，却达到计划效果的人”（注：Ibid.，p.214.）。这里已经预设了制定计划的必要性与重要性。

类似的话，普鲁士和德意志名将、军事家毛奇（Helmuth Karl Bernhard von Moltke, 1800—1891）也曾说过：“计划是无用的，但是拟定计划却是必不可少的。”据说二战期间担任盟军在欧洲的最高指挥官的艾森豪威尔（Dwight David Eisenhower，1890—1969）经常引用毛奇这句话，并告诫身边的人，“靠计划指引，但不要盲从计划”（注：Evan Thomas, Ikes Bluff: President Eisenhowers Secret Battle to Save the World，Back Bay Books, 2013, p.44.）。后来担任美国总统的尼克松对此印象深刻，只不过他已不清楚这句格言本是毛奇说的。（注：参见［美］尼克松：《六次危机》，353页，北京，商务印书馆，1972。）

毛奇、丘吉尔、艾森豪威尔都是杰出的军事家。作为伟大的军事家，毛泽东也清楚知道计划的必要性与重要性。毛泽东年轻时的一个绰号是“毛奇”。（注：参见路浩：《“毛奇”绰号的来历》，见http://book.sina.com.cn/longbook/1071554990_yinglian/17.shtml。）他的名言是：“‘凡事预则立，不预则废’，没有事先的计划和准备，就不能获得战争的胜利”（注：《毛泽东选集》，2版，第2卷，495页，北京，人民出版社，1991。）。其实，计划的重要性并不局限于军事战略领域，在经济社会发展中计划同样重要。美国并不具备进行中长期经济社会发展规划的能力，但这并不妨碍曾担任过美国财政部长的盖特纳（Timothy Franz Geithner）认识到，“有计划胜过无计划”（Plan beats no plan）。在他的新书《压力测试：反思金融危机》中，他将这句话重复了很多遍。（注：Timothy F.Geithner, Stress Test: Reflections on Financial Crises，New York，Crown, 2014.）

计划之所以必要与重要，不是因为拟定的计划可以准确无误地预测迈向未来的每一个步骤。拟定了职业规划的个人很可能经常大失所望，拟定了销售规划的企业很可能经常发现业绩未如人意，拟定了科研规划的研究团队很可能经常碰壁，拟定了城市规划的地方很可能会出现私搭乱建。但这是否说明职业规划、销售规划、科研规划、城市规划毫无必要呢？显然不能！试想，如果没有规划，个人、企业、科研团队、城市的情况会更好吗？

同样，拟定了经济社会发展规划的国家也许从未不多不少地实现预定目标。如果一个国家为自己设定的计划指标不多，而且每个指标都不高的话，实现预定目标便不是难事。但这样做就使制定计划失去了意义。因此，凡是拟定经济社会发展规划的国家都不会这么做。相反，它们都会把计划指标设定在必须经过相当努力才能完成的高度之上。中国就是这么做的。如图1—3所示，从1953年实行第一个五年计划开始，一直到2010年完成第十一个五年规划，中国从未百分之百地完成所有计划指标。然而，任何人恐怕都不能依据这张图得出结论：假如不制定中长期计划，中国的经济社会发展会同样让世人瞩目，甚至更好。如果有人做出这种反事实的推测（counterfactual inferences），它既无法证实，也无法证伪，充其量不过是情绪与立场的表达而已。过去几十年来，风云变幻，中国从未放弃制定中长期计划，尽管制定出来的计划执行情况不尽如人意，但持之以恒地制定中长期计划确保中国沿着自己预定的方向前行，这正是中国成功的秘密之一。

说明：计划指标完成率，指完成计划（即完成百分数在100%及以上）的指标数与指标总数的比值。

资料来源：鄢一龙：《目标管理：看得见的五年规划之手》，293~295、326~340页，北京，中国人民大学出版社，2013。

在以往有关中国五年计划的研究中（有关苏联五年计划的研究也是如此），注意力往往集中在计划指标的完成情况上。它被当作衡量计划是否成功的标准，成为辩论制定计划有无必要的依据。这种思考方式实际上是基于一个未加言明的假设：作为名词的“计划”比作为动词的“计划”更加重要。如上所述，这个假设带有严重误导性。本项研究把上述思考方式的逻辑翻转过来，我们关注的重点是计划的制定，而不是制定出来的计划。把注意力放在计划的出发点与形成过程上，可以使我们看到计划研究的不同侧面。

首先，关注计划制定有利于彰显计划的战略特性。制定计划必须从战略高度出发，而制定出来的计划引人注目的往往是其操作性细节（如计划指标、计划指标的分解、计划执行的路线图等）。制定中长期计划，必须着眼于全局，包括国内、国外两个大局的现状，国内外局势中已经出现的新情况、新变化、新特点，以及国内外已经出现或可能出现的不确定、不稳定因素。制定中长期计划，还必须着眼于长远，不仅要看到当下，预测以后三五年的走势，还必须展望未来一二十年的发展方向。（注：从制定第一个五年计划开始，中国几乎每次制定五年计划时，都同时准备更长期的规划，如十年规划、二十五年规划等。）而所谓“战略高度”就是从全局与长远的视角紧扣两个主题：走向何方？怎样到那里去？这就需要一方面把握方方面面错综复杂的现象，一方面化繁为简、聚焦关键。只有这样，制定出来的中长期计划才可能“壹引其纲，万目皆张”（《吕氏春秋·用民》），才能指导全国各地区、各部门在今后不同阶段的发展。

其次，关注计划制定有利于彰显计划的动态特性。制定计划一定是个动态过程，不可能一蹴而就，需要诸多当事方的多轮互动才能形成；而制定出来的计划则往往是静态的,一板一眼,似乎按部就班就能实现。当然，不同的计划理念也许会导致不同的计划形成过程，并产生出不同类型的计划。如果假定人是完全理性的，不仅可以充分占有信息，而且可以科学地处理相关信息，制定计划的过程就可能严重依赖专门机构、专家、专业计划工作者，可能充斥着技术性分析、模型建立、数据推算。由于相信有可能制定出完美的计划，这样制定出来的计划也许篇幅很长、内容很杂、指标很多、设想很细、要求很严。反过来，如果假定任何人（包括所谓专家）充其量都只具备有限理性，不仅不可能充分占有信息，而且无法系统、全面地处理相关信息，制定计划的过程就会更加开放，就会允许各当事方进行更多的互动。这样的计划理念不相信“完美的计划”，在其指导下制定出来的计划也许篇幅要短得多、内容要集中得多、指标要少得多、设想要粗得多、要求要宽得多。更重要的是，在后一种理念下，制定计划的过程不是止于制定出计划的那一刻，而是一直延续到计划终结之时。这是因为，不管制定出来的计划多完美，它都会不够周密。军事指挥家都知道，“一旦与敌军交火，计划就得有所变化”（No plan survives first contact with the enemy）。同理，一旦付诸实施，经济社会发展计划也需适时作相应调整。因此，计划制定与计划实施并不是决然不同的两个阶段，朝着计划指定的方向前进比死板地执行计划指标更为重要。

再次，关注计划制定有利于彰显计划的学习特性。上面提到，计划在执行过程中往往会进行必要的调整，这本身就是边干边学。而计划制定是连续的，完成一个计划期后，会进入下一个计划期。每一个计划期恐怕都会有成功的经验与失误的教训，别国的经验教训也会对本国有借鉴意义。从自己与别国的经验教训中学习，有助于不断调整计划理念、计划制定方式、计划内容、计划实施途径等。如图1—3所示，在“一五”至“五五”期间，中国的计划指标完成率起伏剧烈；而“六五”以后，计划完成率普遍提高，并将起伏波动收窄到一个不大的空间。这便是计划制定的学习特性在起作用。

把注意力放在计划制定上，看各国愿否制定计划、能否制定计划，还有助于我们深入了解不同政治经济制度。

愿否制定计划？在个人生活中，有些人喜欢在做某件事情之前制定计划，而另一些人喜欢随波逐流。这反映出不同的人生态度。在经济社会发展方面，有些国家有意识地制定全方位的中长期计划，认为这是在资源有限的条件下，快速实现国富民强的最佳途径；而另一些国家相信，政府出面进行协调与规划是完全没有必要的，因为理性个人基于自我短期利益最大化的互动便可以带来社会长期效益最大化；还有些国家既不用市场在资源配置中的决定性作用取代甚至否定政府规划的作用，也不用更好发挥政府作用取代甚至否定使市场在资源配置中起决定性作用，而是同时运用“看不见”和“看得见”两只手。这些不同可以揭示不同政治经济制度的意识形态特征，而这些特征并不是简单的社会主义/资本主义二分法可以揭示的。

能否制定计划？在某些政治经济制度下，即使很多人希望本国制定中长期计划，他们也未必能如愿以偿。这里的关键是，在决策体制中，不同决策主体的交汇处是否决点，还是协商点、协调点、协议点。有些制度强调个体本位，强调竞争，强调制衡，在决策过程中设置多个否决点（veto point），或允许存在多个拥有否决权的玩家（veto player）。在这种制度下，不同参与方倾向于各自追求自身利益最大化，并为此而纵横捭阖、相互掣肘，想方设法否决其他参与方提出的方案。特殊利益集团在这种机制下如鱼得水，它们可以通过影响拥有否决权的玩家绑架决策过程，阻止有可能损害其利益的政策出台，哪怕这些政策有利于绝大多数人。例如，美国制度的特别之处就在于，其中遍布否决的权力。很显然，在政策形成过程中，否决的权力越多，政策变化的可能性越小，哪怕在一个节点上有人行使否决权，政策变化也会胎死腹中。这种否决权力遍布的制度安排使一般政策的渐进调适很难出现，重大政策变局更是难上加难，更不用提涉及面很广的经济社会发展中长期计划了。（注：Charles E.Lindblom, “Still Muddling, Not Yet Through,” Public Administration Review, Vol.39, No.6, 1979, pp.520-521.）据此，曾一度主张“历史终结论”的美国日裔学者弗朗西斯·福山（Francis Fukuyama）痛心地把美国的政治制度称为“否决政体”（vetocracy）。（注：Francis Fukuyama, “Oh for a Democratic Dictatorship and not a Vetocracy,” Financial Times, November 22, 2011, http://www.ft.com/intl/cms/s/0/d82776c6.14fd.11e1.a2a6.00144feabdc0.html#axzz28PC8kNpJ.）而另外一些制度则不同，它们强调总体本位，强调合作，强调共识，努力把决策过程中各方的交汇点设置为接触点、输入点、商议点，而不是否决点。在这种机制下，不同参与方只能通过充分表述、反复协商、高层协调，求大同存小异，最终达成糅入各方意见的政策共识。特殊利益集团在这种机制下用武之地不多，它们可以参与决策，但却很难按照自己的意愿左右或阻碍决策进程，这有利于经济社会发展的中长期计划的形成。中国便是这方面的例子。（注：参见王绍光、樊鹏：《中国式共识型决策：“开门”与“磨合”》，北京，中国人民大学出版社，2013。）连福山也不得不承认：“中国政治制度的最大优势在于，她有能力迅速地做出重大、复杂的决策，而且这些决策的质量还相当不错，至少在经济政策领域是如此”（注：Francis Fukuyama, “US Democracy Has Little to Teach China,”Financial Time, January 17, 2011, http://www.ft.com/intl/cms/s/0/cb6af6e8.2272.11e0.b6a2.00144feab49a.html#axzz33fKEP4uL.）。

中国无疑具有制定中长期计划的意愿与能力，这已被过去几十年的历史所证明。这是中国体制的巨大优势之一。更难能可贵的是，中国在推进中长期计划的过程中，不断从自己和别国的经验教训中汲取养分，不断转换计划的战略方向，不断调整计划的战略定位，不断改变计划的制定方式。

在“一五”至“五五”期间，中国计划工作的重点放在确定与转换计划的战略方向上。如“一五”突出计划的产业排序（优先发展重工业）；“二五”突出计划的增长指标（将计划指标设为三本账：第一本账为全国必成计划指标；第二本账为全国期成计划指标，即地方必成计划指标；第三本账为地方期成计划指标）；“三五”突出计划的空间布局（对第一、二、三线进行全面部署，加快三线建设）。计划战略方向的每一次转换都意味着在一定程度上汲取了前期教训，如“一五”以后，毛泽东提出“要适当地调整重工业和农业、轻工业的投资比例，更多地发展农业、轻工业”；又如在“二五”后期直至其晚年，毛泽东反复强调，在制定计划时“要留有余地”；再如“五五”调低三线建设投资的比重、调整三线建设的具体内容。

从“六五”到“九五”，中国计划工作的重点转至调整计划本身的战略定位（即计划在社会主义经济体制中的位置）。如果说此前计划具有全局性、指令性的话，此后，全方位、指令性计划逐步收缩空间，一步步为指导性计划与市场调节让位：先是承认市场有正面作用（1978年），继而提出“计划经济为主、市场调节为辅的原则”（1982年），再而提出“计划调节与市场调节的有机结合”（1984年），最后赋予市场在资源配置方面的“基础性作用”（1992年）和“决定性作用”（2013年）。这样，中国从“实行计划经济”改为“实行社会主义市场经济”,市场作用的范围和内容从小到大持续扩展，“国民经济计划”被“国民经济与社会发展计划”所替代，“国民经济与社会发展计划”又被“国民经济与社会发展规划”所替代。

在西文中，“规划”与“计划”没有差别，都是plan。在中文中，两个词含义相近，只不过前者更多用于比较全面的长远的发展计划。在这个意义上，“五年计划”与“五年规划”在字面上没有多大差别。（注：其实“规划”一词早已被使用，如20世纪50年代中期制定的《1956—1967年科学技术发展远景规划》；60年代初期着手准备的《十五年远景规划》、《1963年至1972年科学技术发展规划》、《农业长期规划》、《中小学教育和职业教育七年规划要点初步草案》、《工交长期规划》；70年代初拟定的《全国农业机械化发展规划（草案）》；70年代中期拟定的《1976—1985年发展国民经济十年规划纲要》；80年代初制定的《1981—1990年发展国民经济的十年规划》；制定“八五”计划时，同时制定的十年规划等。不过50年代初准备的十五年远景计划并没有使用“规划”一词。）不过，究其实质，今天的五年规划与改革开放前的五年计划已大不相同。一方面，从覆盖广度看，规划比以往更具综合性、全面性，不仅涉及经济发展，而且涉及社会发展；不仅着眼于公有制单位，也着眼于非公单位。另一方面，从覆盖深度看，规划更具宏观性、战略性，主要关注产业、区域、城乡、土地使用、社会服务、生态环境保护等结构问题，着重提出经济、社会发展的方向、任务以及相应的发展战略和措施，不再试图左右企业的微观活动。规划依然发挥着资源配置的作用，在土地、能源、网络型产业（交通、运输、电力、电信、金融、互联网）等战略性领域尤为如此，但在绝大多数领域，市场在资源配置方面的作用是基础性、决定性的。规划依然有指标，但指标的性质发生了重大变化：“九五”以后，指令性指标几乎销声匿迹,取而代之的是预测性、指导性指标。虽然从“十一五”开始又引入了约束性指标，但约束的对象不再是企业，而是各级政府。用“十一五”和“十二五”规划纲要的话说，现在中国之所以坚持制定五年规划，主要是为了“阐明国家战略意图，明确政府工作重点，引导市场主体行为”；这种规划是“未来五年我国经济社会发展的宏伟蓝图，是全国各族人民共同的行动纲领，是政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责的重要依据”（注：《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》（2006年3月14日第十届全国人民代表大会第四次会议批准）；《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》（2011年3月14日第十一届全国人民代表大会第四次会议批准）。）。