四、“集思广益”决策模式

“理论是灰色的，而生活之树是常青的。”对于中国政策过程的理论认识可谓大大滞后于中国决策制度建设的实践。20世纪80年代以来，西方学者对中国决策过程的研究涌现了大量的成果，形成了讨价还价模型、各自为政模型、竞争性说服模型等理论观点（注：详细的论述参见薛澜、陈玲：《中国公共政策过程的研究:西方学者的视角及其启示》，载《中国行政管理》，2005（7）。），但是始终没有脱离威权主义的窠臼。

最为典型，也最具持久影响的理论，是上世纪80年代末美国学者李侃如（Lieberthal）和奥森伯格（Oksenberg）提出的“碎片化威权主义”（Fragmented Authoritarianism）模型。（注：Lieberthal, K.＆ D.M.Lampton， Bureaucracy, Politics, and Decision.making in Post.Mao China，Berkeley, CA，University of California Press, 1988.）他们通过对中国能源政策制定过程的详细分析，发现中国的决策过程很少有社会力量的参与，表现出威权主义的特征；同时，在最高层决策之下，各部分又各自为政，不相统属，表现出碎片化的特征。

然而，FA模型并没能预见20世纪90年代以来中国决策机制广泛而深刻的变迁。首先，FA模型提出时中国的决策还总体上局限于政府内部，而在这之后，中国的决策环境日益开放，社会力量广泛地参与到决策过程中，政府下属的政策研究机构逐步设立并提供决策咨询（注：Halpern，“Social Scientists as Policy Advisers in Post.Mao China: Explaining the Pattern of Advice，”The Australian Journal of Chinese Affairs,Issue 19/20,1988.），科技精英、思想库的政策专家的影响力日益增加。公众、媒体、非政府组织影响着议程设置（注：参见王绍光：《中国公共政策议程设置的模式》，载《中国社会科学》，2006（5）；郑琦：《从内部自生模式到内外部合作模式——基于怒江事件的实证研究》，载《公共管理评论》，2008（7）。）和决策结果（注：Yang, Guobin，“Environmental NGOs and Institutional Dynamics in China，” The China Quarterly，181，2005.）。其次，FA模型提出时中国正经历大规模的分权，而在1998年之后，在关键政策领域，垂直管理已经逐步取代分块管理，所谓政策制定过程的碎片化已经不适用于中国的政策现实，这已为若干实证研究所证实。对中国气候变化的实证研究表明，中国的气候变化政策是高度协调一致的。（注：Hong yuan Yu，“Knowledge and Climate Change Policy Coordination in China,”East Asia,Volume 21, Number 3，2004.）陈玲对于集成电路产业政策的案例研究揭示了决策过程的共识形成机制。（注：参见陈玲：《官僚体系与协商网络：中国政策过程的理论建构和案例研究》，载《公共管理评论》，2006（6）。）

虽然，许多实证研究并不支持FA模型，但是由于没有替代性模型的出现，时至今日，FA模型依然被广泛地应用于中国政策过程的研究，这不能不说是本土学者学术自觉、学术自信缺失的缘故，是时候抛弃这一陈腐的概念，回到中国的具体政策实践，进行新的理论概括了。

近年来，一些学者已经做了一些有益的尝试，例如：“意见综合过程”（注：参见朱光磊：《中国政府过程》，天津，天津人民出版社， 2002。），“上下来去”模型（注：参见宁骚：《公共政策学》，北京，高等教育出版社，2003。），官僚体系与协商网络（注：参见陈玲：《官僚体系与协商网络：中国政策过程的理论建构和案例研究》，载《公共管理评论》，2006（6）。），“分级制试验”（experimentation under hierarchy）（注：Heilmann Sebastian，“Policy Experimentation in Chinas Economic Rise, ”Studies of Comparative and International Development, 2008, 43:126.）。但是，从政策全过程概括中国决策过程的基本特征，仍然是一个尚需不断探索的问题。

2011年4月，温家宝总理在同国务院参事和中央文史研究馆馆员座谈时，谈到政府决策要集思广益，并引用钱氏家训“大智兴邦，不过集众思”。理解中国的政策过程，重要的是要从政策学习的角度，而不是权力的角度，也就是说，更为核心的问题是“通过何种机制来集中决策参与者的智慧，以制定出好的政策”，而不是“通过何种机制，参与者实现自身影响或达成妥协”。

随着决策机制的制度化，中国决策成功的原因不再取决于决策者个人或少数人，而是取决于一套行之有效的制度和机制安排，它能够有效地将众人的智慧集中起来。正如规划的起草者所言，只要把每个程序都踏踏实实走好，就用不着担心规划编制质量不高，因为会有无数的政策参与者替你把关。这也是中国独特的政策民主模式，通过决策过程充分体现全党意见、全民意见，集中全党智慧、全民智慧，并通过广泛地吸收各方意见，达成广泛的政治共识。

我们依据中国决策过程，尝试将其概括为 “集思广益”决策。 “集思广益”决策是指通过一定的程序和机制安排以集中代表不同方面观点参与者的智慧，不断优化政策文本的决策过程。“集思广益”过程实际上就是分散的信息不断被集成的过程，这也是将群众的“分散的无系统的”意见转化为“集中的系统的意见”（注：《毛泽东选集》，2版，第3卷，889页，北京，人民出版社，1991。）的过程，这里的群众是指参与规划编制的广泛的群体。

“集思广益”决策过程分为屈群策、集众思、广纳言、合议决、告四方五个环节（见图2—1）。

（1）屈群策（发散思维）：是指在政策起草的前期，通过一些机制动员与鼓励方方面面为决策提供意见与建议。包括：开展调查研究；听取各方（地方、部门）思路；委托课题研究；广泛征集意见；开展研讨；鼓励建言献策等。特别是十分重视基层和实地调研，以了解实际情况，除了起草小组、全国人大、全国政协以外，最高决策者（包括中共中央政治局常委）均分赴全国各地亲身调研。通过屈群策可以收集分散的信息与观点，对于决策者来说是一种“头脑风暴”，以形成更为全面、深入的认识，获得思路启发。

（2）集众思（集中智慧）：起草人员对征集来的信息进行分析、比较、鉴别，“去粗取精、去伪存真”，集中智慧、集成创新，起草阶段性政策文本。包括：对各方意见进行汇编和梳理，集体学习、集体讨论，理清思路、分头起草、再汇总统稿；边讨论、边起草、边修改。通过这一环节将各方面的智慧集中起来，并转化为政策文本。

（3）广纳言（征求意见）：阶段性政策草案形成后，要发给相关方面，征求其意见，起草者则需根据意见反馈来修改草案。征求意见的范围很广泛，包括全国人大、全国政协、各民主党派、工商界、企业界、各部门、各地方、专家学者等。规划编制者总是力图使各方面的意见都能得到反映，以克服思维上的片面性、主观性，并达成广泛的政治共识。

（4）合议决（集体商定）：是指在不同的决策层面，领导人或领导机构经过集体商议确定本层面的政策草案，直至最高决策层面确认最终政策文件，使之获得法律效力。

（5）告四方（传达贯彻）：是指将已经形成的政策文件，向各方面进行传达，并进行宣传和动员，其目的要么是为下一层面的决策做出指导，要么是为最终政策的执行打下共识基础。

“集思广益”决策相当于“自下而上”驱动与“自上而下”驱动政策模型的结合。（注：对于“自下而上”驱动与“自上而下”驱动政策模型的解释，参见［美］托马斯·戴伊：《理解公共政策（第十一版）》，33页，北京，北京大学出版社，2008。）从“屈群策”到“集众思”，从“广纳言”到“合议决”，是“自下而上”驱动；而从“集众思”到“广纳言”，从“合议决”到“告四方”，是“自上而下”驱动。 “集思广益”决策体现了中国民主集中制的政治原则。从决策过程看，是反复的“民主、集中，再民主、再集中”的过程；从制度形式看，是一个“参与、集成，再参与、再集成”的过程；从各方表达意见看，是一个“屈群策、集众思，再屈群策、再集众思”的过程；从形成纲要文本看，是一个“讨论、修改，再讨论、再修改”的过程。