二 问卷调查的主要发现

（一）地方官员对民主的认识与理解

1.虽然对民主的理解存在差异，但将民主理解为“直接民主”和“为民做主”的官员所占比例超过66%。

课题组设计了六个选项来了解中国地方官员的民主观念。

调查问题和选项是：在您看来，民主是指（ ）？（单选）

A.所有的重大公共事项都应该由人民集体讨论，并按多数人意见办，实现人民当家作主

B.有决策权的官员通过协商、抽签、抓阄等多种方式产生，体现真正的人人平等

C.有决策权的官员由选举产生，但人民有权随时撤换不负责任的官员

D.有决策权的官员由人民定期直接选举产生，且有固定的任期，不能随时撤换

E.政府的公共事务决策都应该由官员以多数票决定，而不是由个别领导说了算

F.政府官员愿意倾听人民的声音，并且通过政策反映人民的意愿，能够为民做主

上述选项对应的是四种类型的民主观：①直接民主（选项A）；②代议民主（选项B、C、D，其中B是不需要选举的民主，C是选举与罢免相结合的民主，D是选举与固定任期相结合的民主）；③民主是集体决策机制（选项E）；④为民做主（选项F）。调查结果如表1所示。

表1 民主观理解的频率分布

结果显示：在所有被调查官员中，认为民主是“直接民主”的占35.4%；将民主理解为“为民做主”的占34.0%；将民主理解为“代议民主”的占22.4%，其中将代议民主理解为“巴黎公社式民主”的占2.2%，将民主理解为“集体决策机制”的占8.2%。

在地方官员的民主观念方面，比例最高的是“直接民主”，其次是“为民做主”，两者的比例非常接近；将民主理解为“代议民主”的仅为22.4%，其中将代议民主视为选举民主（C+D）的仅为20.1%。因此，在我国的地方官员中，对民主的理解存在较大的差异；在差异化的民主观中，将民主理解为“代议民主”的比例不到1/4；“直接民主”和“为民做主”是主流的民主观。

2.在不同的民主形式中，认为“党内民主”的重要性，要高于“选举民主”和“协商民主”。

为了解地方官员对不同民主形式的理解，问卷设计的问题和选项是：您认为我国政治生活中哪些民主形式比较重要：（ ）【限选三项】。

A.党内民主　　　　　　　B.基层民主　　　　　　　C.选举民主

D.协商民主　　　　　　　E.行政民主

这些选项主要反映了我国近年来大力推动改革和发展的若干民主类型，调查结果如表2所示。

表2 不同民主形式的频率分布

在所有参与问卷调查的地方官员中，认为党内民主最重要的比例超过83.5%；其次重要的是选举民主，占68.5%；再次是协商民主，为65.5%；认为基层民主和行政民主重要的官员分别占54.0%和28.5%。由此可以发现，在我国的地方中层官员看来，推进民主发展的重点依然在于党内民主、选举民主和协商民主的协同推进。

（二）地方官员对协商民主的理解

1.协商民主首先是一种民主决策的方式，其次是促进公民参与的机制和程序。

关于什么是协商民主，课题组设计了如下问题和选项：您认为协商民主是（ ）【限选三项】。

A.通过公开平等讨论做决定的制度形式

B.一种民主决策的方式

C.一种化解冲突和矛盾的治理路径

D.各种促进群众参与的具体机制和程序

E.一种尊重理性、鼓励对话的观念文化

F.一种公共部门的日常工作方式

调查结果如表3所示。

表3 协商民主概念的频率分布

结果显示，将协商民主理解为一种民主决策的方式的比例最高，占所有被调查官员的76.9%；认为协商民主是促进群众参与的具体机制和程序的比例次之，为59.9%。其他理解依次为：做决定的制度形式；化解冲突和矛盾的方式；一种尊重对话的观念文化，各选项占比分别为58.7%、52.1%和37.3%。

2.协商民主的作用主要表现在“促进科学决策”“促进公民参与”“促进利益表达”。

关于协商民主在我国社会政治生活中所发挥的作用，课题组设计的问题和选项是：您认为协商民主的作用体现在什么方面？（ ）【限选三项】。

A.促进公民参与B.促进利益表达C.促进科学决策

D.加强民主监督E.化解矛盾和纠纷F.提高公众支持

调查结果如表4。

表4 协商民主作用的频率分布

结果显示，77.1%的官员认为协商民主有利于“促进科学决策”，59.6%的官员认为有利于“促进公民参与”，而认为有利于“促进利益表达”的比例是52.6%，认为有利于“加强民主监督”的比例达到了45.6%。概括之，协商民主有利于强化决策科学化和公众参与。

3.地方官员对协商民主渠道重要性的认识，依次为“执政党与民主党派协商”“执政党党内协商”“党政机关与群众协商”。

党的十八大、十八届三中全会，以及《关于加强社会主义协商民主建设的意见》等重要文献中都从不同角度阐释了协商民主的制度渠道。因此，课题组设计的问题和选项是：在您看来，最重要的两项协商形式是哪些？（ ）【限选两项】。

A.执政党党内协商B.执政党与民主党派协商

C.党政机关与群众协商D.群众内部协商

E.国家机关内部协商F.社会组织参与协商

调查结果如表5。

表5 协商民主渠道的频率分布

结果显示，地方官员认为最重要的协商民主渠道是“执政党与民主党派协商”，占比是61.5%；“党政机关与群众协商”次之，占比是61.2%；“执政党党内协商”再次之，占比为29.8%。其他如“社会组织参与协商”占比是29.4%。而如果根据中央下发的意见，将执政党与民主党派协商、执政党党内协商都纳入“政党协商”渠道中加以理解的话，那么“政党协商”的占比就超过了90%。因此，政党协商、党政机关与群众之间的协商是目前我国协商民主最为重要的两种渠道。

4.我国协商民主的适用环节主要体现在决策和管理环节。

课题组设计的问题和选项是：您认为协商民主最适合在哪个环节展开？请按照适合程度排序。最适合_______________；第二适合_______________；第三适合_______________。选项是：

A.选举环节　　　　　　　B.决策环节

C.管理环节　　　　　　　D.监督环节

调查结果如表6。

表6 协商民主适用环节的频率分布

在“最适合”的选项中，决策环节的被选占比是53.6%，其次是选举环节，占比是24.5%，随后是管理环节，占比是15.9%。地方官员最倾向于选择决策环节。

在“第二适合”的选项中，管理环节的被选占比是39.1%，决策环节被选占比是26.9%，随后是选举环节，占比是20.3%。在管理环节实施协商民主也得到地方官员的认同。

在“第三适合”的选项中，监督环节的被选占比是36.7%，管理环节被选占比是29.6%，选举环节是21.5%。

总结来看，我国的地方官员认为，政治过程中的协商民主最适合于决策环节，其次是管理和监督环节，仅有部分官员认可协商民主适用于选举环节。从地方官员的角度看，协商民主更多是一种应用于决策、管理和监督过程的民主实践。

5.我国协商民主最适用的政府层级是村、乡镇和县级。

围绕协商民主的实施，课题组设计的问题和选项是：您认为协商民主最适合在哪个层级开展？请按照适合程度排序。最适合_______________；第二适合_______________；第三适合_______________。

选项是：

A.村（居）级　　　　　B.乡（镇）级　　　　　C.县级

D.地市级　　　　　E.省级

调查结果如表7。

表7 协商民主适用层级的频率分布

在“最适合”的选项中，有34.8%的官员选择了村（居）级；其次是省级，占比为23.2%，超过县乡两级16%左右的比例。

在“第二适合”的选项中，乡（镇）级的选项占比是38.2%，地市级是29.8%，县级是24.6%。

在“第三适合”的选项中，县级占比是52.2%，其次为地市级、省级，大约15%。

从总体上看，地方官员认为，我国最适合推进协商民主实践的是村（居）层级；其次是乡镇和县级。同时，也有23%的人认为协商民主适用于省级。

6.地方官员对我国协商民主与政治协商、立法机构和司法机构之间的关系，有相对清晰的认识。

为了解地方官员对协商民主与相关政治领域的关系的理解，课题组设计的问题包括三个方面。

第一个问题是：您觉得协商民主与政治协商是一回事吗？（ ）。

A.是　　　　　B.不是

第二个问题是：“人大是立法机构，不能搞协商。”您是否同意这样的观点？（ ）。

A.同意　　　　　B.不同意

第三个问题是：您认为“人民陪审员制度和人民调解”是协商民主的一种形式吗？（ ）。

A.是　　　　　B.不是

调查结果如表8-1、表8-2和表8-3。

表8-1 对协商民主与政治协商的关系所作判断的频率分布

表8-2 对“人大是立法机构，不能搞协商”这一观点所作判断的频率分布

表8-3 对“人民陪审员制度和人民调解”是不是协商民主这一问题所作判断的频率分布

结果显示，87.8%的地方官员认为，协商民主与政治协商不是一回事，二者之间存在差异；81.9%的地方官员认为，“人大是立法机构，不能搞协商”的观点不成立，他们支持作为立法机构的人大一样是协商民主的重要场所；而52.6%的地方官员认为，“人民陪审员制度和人民调解”也是一种协商民主形式，这也是对“司法领域不能搞协商”这种观点的一种反证。

7.参加协商过程的代表的选取范围、选取方式以及协商过程的发言等，应当遵守一定的规则。

协商民主在实践中产生效果，与民主程序和技术是一种什么样的关系呢？课题组设计的问题和选项如下。

（1）如果通过广泛征求意见和讨论再出台政策，您认为政策相关人员都应该参与吗？ （ ）。

A.应该全部参加B.没必要C.应该，但要因地制宜

（2）在无法保证所有相关人员参与协商的情况下，您认为应如何选取代表？（ ）【多选】。

A.随机抽样选取B.投票选举产生

C.推荐与协商主题相关的人或组织

D.按比例推选不同行业和领域的代表

E.其他方式（ ）。

（3）您认为参与协商座谈会的代表应如何发言？（ ）【多选】。

A.按规定程序和要求发言

B.应该围绕主题，不相关的不说

C.可以争论，但不能吵架

D.要表明自己或自己所在群体的利益

E.其他（ ）

调查结果如表9-1、表9-2和表9-3。

表9-1 政策相关人是否都应该参与政策讨论的频率分布

表9-2 代表选取方式的频率分布

表9-3 协商座谈会发言方式的频率分布

结果显示，58.7%的地方官员认为，政策相关者都应该参与协商过程，同时要因地制宜。而对于协商代表的产生方式，71.2%的官员认为应该按比例推选不同行业或者领域的代表，56.1%的人认为应该推荐与协商主题相关的人或者组织。其他方式，如投票选取代表和随机选取代表，所占比例分别是36.4%和28.6%。关于在协商过程中，代表的发言应遵循什么样的规则，50%以上的地方官员同意该问题给出的全部选项，但认为应代表自己或所在群体利益发言的官员占比高达71.2%。

（三）对于我国的民主建设来说，协商民主与选举民主一样重要

调查问题和选项是：对于我国的民主政治建设来说，您认为协商民主与选举民主哪个更重要？（ ）。

A.协商民主　　　　B.选举民主　　　　C.都重要

D.都不重要　　　　E.说不清楚

调查结果如表10。

表10 协商民主与选举民主重要性比较的频率分布

结果显示，超过50%的地方官员认为，选举民主和协商民主一样重要。此外，25%的地方官员认为协商民主更重要，17.5%的地方官员认为选举民主重要。

（四）地方官员对于各地推动的协商民主实践的评价有两个特点：一是存在两极化趋势，二是不了解或者持中立态度

为考察地方官员对本地协商民主发展的满意度，课题组设计的问题和选项是：总体来说，您对本地贯彻实施协商民主的满意度如何？ （ ）。

A.非常满意　　　　B.比较满意　　　　C.一般

D.不太满意　　　　E.很不满意

调查结果如表11。

表11 对协商民主实施情况的满意度频率分布

结果显示，对于协商民主实施情况的满意度，53.2%的人认为“一般”；表示“非常满意”和“比较满意”的占比合计为25.5%；表示“不太满意”和“很不满意”的占21.2%。协商民主作为一种新的民主形式，在各地实践不均衡的情况下，其效果还未充分显现出来。因此，在实施了协商民主的地方，地方官员的评价是积极的、正向的；在未实施协商民主的地方，地方官员的评价则是负面的。而持中立态度的官员所占比重大，这从一个侧面反映，在很多地方或者领域，协商民主实践的推进比较缓慢，或者官员对于协商民主的了解存在差异。

（五）地方官员认为，完善和发展协商民主需要从多个方面着手

对于如何完善和推进协商民主的实践，课题组设计的问题和选项是：如果现有协商形式存在不足，您认为应如何完善？（ ）【多选】。

A.协商程序要更规范

B.参与者要更多地了解协商的内容

C.确保参与者地位平等

D.更多关注解决实际问题

E.要对协商的结果进行反馈和评估

F.各方面的利益都要表达出来

G.要创造说真话、讲实情的氛围

H.其他

结果如表12。

表12 完善协商形式的举措频率分布

结果显示，60.9%的官员认为，协商民主的完善要从规范程序入手。同时，57%的人认为，要对协商的结果进行反馈和评估。再则，要重视协商参与者的平等地位、了解协商内容和利益表达。45.4%的官员选择了问题导向的完善方式，即“更多关注解决实际问题”。