二 牢记使命，高举旗帜——40年的理论与政策

（一）初级阶段——20世纪50年代末至80年代末

20世纪50年代我国在建立社会主义制度时，基本上是借鉴苏联的经济建设模式，我国综合运输研究的发展也是这一时期的产物。仿效于苏联，我国在20世纪50年代后期也由政府推动开展了综合运输研究工作。其标志性事件有两件：一是1956年国务院颁布《国家科学技术发展十二年规划》，其中交通运输方面第1项（3501）提出开展综合运输研究，主要任务是进行综合运输网发展规划研究；二是1959年成立综合运输研究所，建立了开展综合运输体系研究工作的机构和研究队伍。20世纪50年代我国交通运输十分薄弱，发展落后，这一时期对综合交通运输体系的理论认识可以概括为“一个根据，两个综合，三个比例关系”。一个根据，即根据社会主义有计划按比例发展的经济规律，研究、探索交通运输发展问题。两个综合，即综合发展、综合利用，综合发展侧重于规划方面，研究各种运输方式的发展规划及其协调配套建设，组成综合运输网，综合利用侧重于现代各种运输方式在运营和运行中的合理利用、互相贯通和衔接。三个比例关系，即交通运输业与国民经济的比例关系；各种运输方式间的比例关系，即研究铁路、公路、水路、航空、管道等现代运输方式的技术经济特征，探索各扬所长、适应各自的吸引范围和协调发展，以及分流和投资比重等；运输方式内部的比例关系，促进同一运输方式的不同技术与装备的合理发展等。

改革开放初期，由于交通基础设施建设的滞后，交通运输不适应国民经济发展的要求，成为明显的薄弱环节。这一时期，我国交通运输能力普遍不足，缓解运输紧张、促进经济发展成为交通运输业发展的重点。同时经济体制由计划经济向以计划经济为主、以市场调节为辅的转变也推动了交通运输发展思想的转变。在各种运输方式各自加快发展，弥补以前发展“缺课”的同时，交通运输发展理念逐步由以铁路为主的比较单一的发展模式转向以铁路为骨干、以公路为基础、其他运输方式相协调的发展模式。这一阶段，发展综合运输的理念被党和政府接受，1987年党的十三大采用“综合运输体系”概念，提出把加快发展综合运输体系作为今后相当长时期内交通发展的方向。1988年中央政府工作报告提出“积极发展综合运输”。

（二）快速发展阶段——20世纪90年代

这一阶段各种运输方式基础实力进一步增强，建设综合运输体系逐步得到认同。发展综合运输，推动各种运输方式的加快发展和现代化建设，并在发展中合理配置资源、加强各种运输方式的有机衔接与配合，成为交通运输发展的必然要求，也逐渐成为国家交通运输发展的基本方向。

在改革开放方针的指导和相关政策的支持下，交通部提出从“八五”计划开始，用几个五年计划的时间，实施“三主一支持”交通基础设施建设长远规划。“八五”计划中提出“交通运输的建设要着眼于2000年或者更远一点时间国民经济发展对运力的需要，搞好综合运输体系的建设，以增加铁路运力为重点，同时积极发挥公路、水运、空运、管道等多种运输方式的优势，并使各种运输方式衔接配套”。

1996年《关于国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》明确提出“以增加铁路运输能力为重点，充分发挥公路、水运、空运、管道等多种运输方式的优势，加快综合运输体系的建设，形成若干条通过能力强的东西向、南北向大通道。合理配置运输方式，加快交通干线建设，突出解决交通薄弱环节，提高运输效率”。

经“八五”“九五”时期，各种运输方式均得到较大发展，对国民经济和社会发展都产生了巨大影响，但是，运输网络总体上还不完善，不能满足需求。因此，发展综合交通运输，推动各种运输方式加快发展和现代化建设，并在发展中合理配置资源、加强各种运输方式的有机衔接与配合，逐渐成为国家运输发展的基本方向。1997年时任总理李鹏在《建设统一的交通运输体系》中指出，“我国交通运输业应以铁路为骨干，公路为基础，充分发挥水运，包括内河、沿海和远洋航运的作用，积极发展航空运输，适当发展管道运输，建设全国统一的综合运输体系”。

20世纪90年代是我国交通运输逐步进入快速发展的时期，也是从以往以铁路发展为主、以传统的技术经济特征作为分工主要依据，向各种运输方式共同发展、合理配置，建设综合运输体系转变的发展时期。

（三）完善阶段——2000年以后

从2000年开始，我国逐渐将铁路、公路、水运建设发展规划过渡到综合交通运输体系发展规划上。从“十五”至当前的“十三五”，中国已经编制了4个五年综合交通运输体系发展规划。2000年11月我国发布了第一个综合交通发展规划，即《“十五”综合交通运输体系发展规划》，提出“以市场经济为导向，以可持续发展为前提，建立客运快速化、货运物流化的智能型综合交通运输体系”，这是我国第一次在国家文件中明确综合交通体系发展的长期战略目标。“十五”时期是我国综合交通体系发展投入最多、速度最快、成效最大的五年，交通基础设施规模迅速扩大，技术装备水平显著提升，综合运输能力进一步增强，为“十一五”时期的更好发展奠定了坚实的基础。该阶段我国综合交通体系发展取得较大进步，但是交通运输对国民经济发展的“瓶颈”制约因素还没有得到根本消除。铁路运输能力短缺问题、区域间交通运输发展不平衡问题、各种交通运输方式不协调问题成为制约综合交通运输发展的关键阻碍。

2007年4月，国务院发布了《“十一五”综合交通体系发展规划》，该规划的综合交通发展方针为“以发展为主题，全面提升运输供给能力服务水平；以体制改革为保障，促进运输市场体系的完善；以构建现代综合运输体系为主线，加强综合运输大通道和枢纽建设；以协调发展为基本立足点，进一步改善区域交通和农村交通条件；以科技应用创新为动力，推进交通运输信息化和智能化建设”，提出“通过大力发展与改革，大幅度提高运输能力，基本消除运输对经济增长的制约；公平与效率充分兼顾，推进城乡、区域交通协调发展；运输质量、资源利用效率明显提高，交通安全得到有效保障，管理体制获得创新；初步形成便捷、通畅、高效、安全的综合交通运输体系”的阶段性目标。2007年11月，《综合交通网中长期发展规划》出台，提出“到2020年基本建成各种运输方式布局合理，结构完整，便捷通畅，安全可靠的现代化综合交通网”的目标。

2012年6月，国家发改委印发了《“十二五”综合交通运输体系规划》，全面总结了“十一五”时期交通运输发展取得的成绩和不足。“十二五”时期，综合交通运输发展以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，加快转变交通运输方式，实现各种运输方式从分散、独立发展转向一体化发展，初步形成网络设施配套衔接、技术装备先进适用、运输服务安全高效的综合交通运输体系，总体适应经济社会发展和人民群众出行需要。

2017年2月《“十三五”现代综合交通运输体系发展规划》发布，并提出要打造“三张网”的总体布局：一是构建高品质的快速交通网，也就是以高铁、高速公路、民航等为主体，构建品质高、运行速度快的骨干网络；二是强化高效率的普通干线网，也就是以普通高等级公路、普速铁路、内河航道等为主体，形成普通干线网络；三是拓展广覆盖的基础服务网，也就是以农村公路、支线铁路等为主体的服务网络。同时，指出要着力构建现代综合交通运输体系，首先要以基础网络作为支撑，尤其是中西部地区的交通网络建设。除了完善国内交通网络以外，“一带一路”国际大通道的建设也是重点领域。

我国交通运输发展规划演进历程见图1-14。

图1-14 我国交通运输发展规划演进历程

从“八五”至“十三五”，提取各个五年计划指导思想中的关键词，可以明显看出五年计划对交通运输体系发展方向的引导性，“八五”注重公路运输效率，“九五”转向交通科技创新，“十五”提出扩大运输网络的要求，“十一五”到当前“十三五”则更多关注综合交通运输网络的信息化、智能化，区域协调和运行经济高效，资源节约和环境友好，如图1-15所示。

图1-15 我国综合交通规划的指导思想变化

这一阶段的特点是交通基础设施的日趋完善、运输能力的提高和各种运输方式的竞争等实践推动综合运输体系理论的发展。经过长期的建设和发展，到本阶段单一运输方式均获得大发展，各自形成了较为完善的网络布局和功能组成，交通运输发展由单一方式发展阶段进入多方式竞争合作发展阶段。在各种运输方式由独立发展向综合协调发展模式的转变中，综合运输发展的思想得到广泛认同。

这一阶段，通过对国内综合运输发展的思想和实践的总结归纳，综合运输体系构建发展的主要思想体现在以下方面。一是各组成运输方式的多重性、平等性和包容性，从以往的强调分工转向了组合功能、组合发展。二是各组成运输方式在充分发挥各自比较优势基础上的合理利用、协调和可持续发展。三是各组成运输方式的基础设施、运输装备等硬件设施和管理软件在物理上和逻辑上相互连接和配合的紧密性、融合性和一致性。四是各组成运输方式的结构比例随需求结构变化并逐步趋于一致，其结构的技术水平随技术进步而不断升级。五是综合运输体系通过市场机制和宏观调控来建立和发展。六是与传统运输体系相比，综合运输体系具有更高的经济效益和社会效益，更加适应当代经济多样化、国际化、信息化、网络化和持续稳定发展的要求。