破解终本案件“休眠”困境的路径选择

——定期网络查询相关制度改革探索

张永红[12] 崔 宁[13]

【内容摘要】终本案件陷入“休眠”成为设立定期网络查询制度的“引信”。目前，我国终本案件定期网络查询制度已初步建立，并发挥出强大威力。但定期网络查询制度仍存在诸多不足，如定期网络查询依据、网络控制衔接、恢复执行方式、五年查询时效、考核机制等有待进一步明确。本文阐述了定期网络查询制度的理论与现实依据。终本案件的实然执行边界与应然执行边界存在间隙为定期网络查询的合法性依据；执行转破产的困境导致定期网络查询成为弥补制度漏洞的需要；定期网络查询制度应当坚持效率优先原则；执行中三方主体属性决定定期网络查询的必要性；大数据的运用使定期网络查询具备可行性；明确定期网络查询制度中存在的模糊之处，如恢复执行在网络控制后更为科学、五年定期网络查询期限不因恢复执行而中断或重新起算、被执行人与申请人配合执行义务等。最后立足于法院、申请人、被执行人，提出终本案件定期网络查询相关制度的完善建议。如法院将定期网络查询与网络控制无缝衔接，并与信用惩戒、金钱惩戒、人身惩戒等措施有机结合；完善案件退出机制；申请人定期提供财产线索，并提醒、监督法院定期网络查控；被执行人应定期申报财产，其合法权利保障机制应进一步完善。

【关键词】终本案件 终结本次执行程序 定期网络查询 网络控制

引 言

拉丁法谚：“执行乃法律之终局及果实。”当事人发生纠纷诉诸审判，但审判并不是当事人的目的，当事人利益最终能否实现取决于执行结果。故执行是当事人书面应然权利转换为实然权利的重要保障，其重要性可见一斑。但执行不到位的终本案件仍占相当比例。随着科技的发展，大数据广泛应用于法院执行工作，促使执行效率大幅提升，为破解终本案件执行困境带来转机。此背景下，如何更新原有执行机制以适应新的执行方式成为执行工作中需思考的重要课题。时代需要顺应大数据要求的执行体系，以解放执行力，提升执行效率。

一、设立定期网络查询的“引信”——终本案件陷入“休眠”困境

（一）终结本次执行程序案件并未达到执行的应然边界

被执行人的履行能力与法院执行手段的局限性决定了在特定历史背景下，执行的结果并无法满足所有申请执行人的请求。终结本次执行程序即为在特定历史条件下，金钱债权的执行案件因无法实现申请人全部执行请求，而退出执行系统。终结本次执行程序是无财产可供执行案件的退出机制，为了避免案件积压，并未达到执行的应然边界。[14]单个案件的无限执行必然花费大量的司法资源，影响其他案件的执行效果。在案多人少的大背景下，通过设置合理的案件退出机制，并建立有效的案件恢复机制，可实现执行效率的最大化，保障大多数申请人的合法权益。故终结本次执行实为人民法院的无奈之举。

（二）终结本次执行程序的后果——执行案件进入“休眠”状态

执行案件涉及三方主体，即法院、申请执行人与被执行人。终结本次执行程序后，法院一般不再主动查询被执行人的财产，案件退出执行办案系统。对申请人而言，就同一执行请求，除非提供新的财产线索，否则提出恢复执行申请一般不能得到准许。对被执行人而言，一般不再有强制执行的压力，故无主动履行的动力。终本案件进入无有效执行措施的“休眠”状态。

（三）终本案件难以“复活”

终本案件的申请执行人根据新发现的财产线索可向法院提起恢复执行申请，法院经审核后决定是否恢复执行。但由于此种恢复方式的启动主体仅为案件申请执行人，而申请人查询被执行人财产的能力十分有限，故恢复执行案件数量远远低于终本案件数量。由上表可知，A法院终本案件数量逐年增加2016年已超过执行案件总数的40%。与之相反，恢复执行案件不足终本案件的5%，且在逐年递减。[15]大部分终本案件一旦进入“休眠”，就很难“复活”。

二、定期网络查询制度设立的理论依据

（一）设立定期网络查询的合法性依托——执行实然边界与应然边界的“间隙”

1.执行的应然边界

法院执行以生效法律文书裁决内容为边界，运用国家强制力维护当事人合法利益。故生效法律文书的裁决内容为执行的应然边界。法院执行为民事权利主体利用法律上之力实现其民事权益的途径。[16]执行的应然目的为完全实现申请人的全部执行请求，只要裁判内容未全部实现，执行就不应停止，除非身为被执行人的公司破产，或自然人丧失民事行为能力且无权利义务继受主体。

2.执行的实然边界

由于每个被执行人的履行能力不同，法院穷尽执行手段后，部分案件实现申请执行人的执行请求，案件执行完毕，达到了执行的应然边界。但仍有相当比例的执行案件未满足申请执行人的执行请求，以终结本次执行程序结案。此时，执行的实然边界与执行的应然边界仍存在较大差距。定期网络查询合法性的根本因素在于被执行人的法律责任仍然存在。法律责任架起了民事权利与法院强制执行之间的桥梁，被执行人的法律责任在，则法院执行合法合规。[17]终本案件仅是无财产可供执行案件退出执行机制，并未实现生效法律文书全部内容。被执行人仍负有偿还债务的义务，申请执行人有主张债权的权利，法院亦有查询被执行人财产的职责。

3.大数据时代的执行边界

法院积极运用大数据到执行工作中，极大提升了执行效率。网络查控使执行人员可在短时间内查询被执行人在全国各大主要银行的账户及余额，可初步实现网络冻结与扣划。网络查控的高效性使法院突破原有执行边界成为可能。空间上，由主要调查本市财产线索推广到可查询全国银行账户、车辆等财产线索。时间上，由终本前的特定时期延伸到终结本次执行后的五年内，法院每六个月要网络查询一次被执行人的财产。终本案件由过去的“休眠”状态，转变为现今的“定期复活”。而终本案件“复活”的依据为执行结果并未满足申请人的执行请求，被执行人仍有付款义务，即终本案件的执行实然边界与应然边界间仍存在“间隙”。

（二）设立定期网络查询的制度依托——执行转破产的困境

被执行人无可供执行的财产，则应终结本次执行程序。但如被执行人无财产可供执行，已资不抵债，此类“僵尸公司”应当进入破产程序。由于破产程序耗时久，程序复杂，目前，执行转破产在实践中存在较大困难，故公司类案件终结本次执行程序成为权宜之计。公司类被执行人经过破产程序彻底退出市场，主体资格灭失，其债权债务纠纷随之终结。但由于大部分公司类被执行人并未进入破产流程，故应对其定期进行网络查询，以确保其后续获得财产用于清偿债务。对于自然人无财产可供执行的案件，我国尚未建立自然人破产制度，自然人清偿债务的义务终生存在。但即使在已设立自然人破产制度的国家，破产人在破产后一定期限内获得的超出生活必需的财产，仍要充入破产财产，用以清偿债务。[18]故定期网络查询制度可实现对自然人申报财产的监督，并强制执行其未主动清偿债务的财产。

（三）设立定期网络查询制度的价值选择——执行效率价值与规范价值的博弈

效率价值与规范价值为公共管理学的主要理论基石，两者相互博弈，主宰着政府职能的转变方向。传统的公共管理学以效率为首要指导原则，是公共管理价值尺度中的头号公理。[19]新公共管理学则以公共服务为主旨，重视规范。[20]

司法领域更强调程序正义，法院居中制衡，结果公平、公正，妥善解决当事人纠纷。但执行领域的价值规范有别于审判阶段。通俗地讲，审判解决的是当事人之间对与错的争议，而执行则是解决错的一方尽快向对的一方补偿的问题。执行阶段是非已明，因败诉方不履行生效法律文书的义务，法院利用国家强制力保障胜诉方权利的实现。故审判阶段更强调规范公平，执行阶段则更强调执行效率。执行高效原则是民事执行的基本原则，效益是民事执行最重要的价值。[21]

（四）设立定期网络查询制度的必要性依据——执行案件的三方主体属性

1.申请人内在维权的动因要求定期查询被执行人财产

由于自身调查被执行人财产能力的有限性，故申请人迫切期望法院运用国家强制力定期查询被执行人财产。

2.被执行人内在、外在及责任属性要求法院定期查询其财产

趋利避害乃人之本性，被执行人作为案件的义务负担方，具有逃避责任的内在动因。被执行人外在财产具有变动性。终本案件时，被执行人无可供执行的财产，无履行能力。但终本案件后，被执行人可能赚取新的财富，进而重新具备履行能力。被执行人的责任持续存在，案件虽然终本，但被执行人仍有付款义务，其责任并未免除。

3.法院执行部门的职责属性要求定期查询被执行财产

执行法官的职责在于以申请人执行请求为依据，运用现有执行手段，全面查控被执行人财产或行为，实现生效判决的全部内容。

（五）设立定期网络查询的可行性依托――大数据背景下定期网络查询的高效性

现有执行手段的高效性决定了定期网络查询被执行人财产的可行性。原有查询手段需要大量的人力物力，在案多人少的压力下，定期查询将延长案件退出时间，无法保障执行办案机制良好运行。但随着大数据在执行工作中的广泛应用，网络查询机制能极大提升办案质效，定期网络查询被执行人财产已不需要花费过多时间。现有的网络查控高效性允许法院从时间上扩大执行范围，由过去特定时间范围内查询被执行人财产，延伸到终本后五年内定期网络查询被执行人财产。

三、定期网络查询制度的运行机制、存在问题及解析

（一）定期网络查询制度的运行机制

1.定期网络查询的运行机制——案件终本后五年内每六个月定期网络查询

2016年12月1日起实施的《最高人民法院关于严格规范终结本次执行程序的规定（试行）》第9条第2款规定，终结本次执行程序后的五年内，执行法院应当每六个月通过网络执行查控系统查询一次被执行人的财产。终本后法院具有周期化执行的义务，以五年为限，每六个月定期网络查询被执行人财产。2017年2月24日《上海市高级人民法院关于终结本次执行程序案件的管理办法（试行）》第7条同样规定了定期网络查询制度。按原有终本制度，案件终本后法院无主动查询义务，更无定期查询责任。现有定期网络查询机制极大加强了执行力度，保障了申请人的合法权益。

2.定期网络查询的效果——终本案件“复活”可能性增大

现有终本案件的复活机制为申请人申请恢复与法院依职权恢复双规制。第一，沿用申请人申请恢复执行机制。最高人民法院的规定明确，终结本次执行程序后，申请执行人发现被执行人有可供执行财产的，可以向执行法院申请恢复执行。申请恢复执行不受申请执行时效期间的限制。第二，法院依职权主动恢复执行机制。最高人民法院的规定明确，终结本次执行程序后五年内，法院应定期网络查询被执行人的财产，符合恢复执行条件的，执行法院应当及时恢复执行。[22]

（二）定期网络查询制度存在的问题及解析

目前定期网络查询制度存在的问题主要有网络控制衔接机制不明确、恢复执行方式和时间不明确、五年查询时效不明确、申请人与被执行人在定期执行中的权利义务不明确。下文将对上述问题进行详细解析。

1.发现可执行财产线索的恢复执行选择——恢复执行措施与恢复执行立案时间衔接探讨

如上图所示，终本后定期网络查询到被执行人财产后恢复执行有四种选择机制，各有利弊。

选择一，终本后六个月先恢复立案，再网络查询被执行人的财产。此种方式的优势在于执行措施规范，可与现有执行体系配套直接衔接。如原有考核机制等无须做过多更改，便于法官业绩考核，执行监督机制亦十分完善，定期网络查控可全面落实。但缺点亦十分明显，由于终本后五年内每六个月定期网络查询一次，如每次查询前先恢复立案，则案件数量将急剧增多，这样会增加法官的办案压力。

选择二，网络查询发现财产线索再恢复执行立案。此种选择与最高院关于规范终本程序的规定最为接近。其优势在于既相对规范，又不过分增加案件数量。发现被执行人财产后再恢复执行更具有针对性，且并未采取冻结、扣划等强制措施。在没有立案的情况下，未直接处置被执行人的实际利益。但劣势在于考核机制缺失，法官主动性不高。此外，网络查询到被执行人财产后，如先恢复立案再进行控制，会出现时间差，导致被执行人转移财产的风险增加。

选择三，网络查询发现财产后，先行网络冻结，再恢复执行。此种选择优势在于及时查控被执行人财产，最大限度实现执行效果。既保障了申请人的权益，又未直接处分被执行人的财产，仅在有限程度上控制被执行人财产。不足之处在于缺乏规范性。在未恢复立案的情况下，即对被执行人的财产进行了控制，程序正义有所缺失。

选择四，终本后五年内始终用原案号查控。把五年的定期网络查询、控制视为终本案件的延续。此种选择最为高效，在未增加新执行案件的前提下，将定期网络查询与控制措施无缝衔接，高效查控被执行人的财产，保障申请人利益。但不足之处也十分明显，如终本后未立案即处分被执行人财产，程序不规范。除非对终本程序内涵作出新的解释。

笔者认为选择三更加科学合理。执行案件终本后，被执行人仍未完全履行法定义务，应以案件受害方即申请人的利益为优先考量对象，及时查控被执行人的财产，将网络查询与网络冻结等控制措施无缝衔接，以降低被执行人转移财产的风险。案件终本后的定期网络查询制度规定，网络查询到被执行人财产后，法院即刻恢复执行。此处的恢复执行是指恢复执行立案，还是恢复执行措施，未明确说明。从制度层面讲，恢复执行是指恢复执行立案。但从执行效率角度讲，网络查询与网络控制是在同一个执行系统，二者本身即存在无缝衔接的天然优势。先恢复执行立案再进行网络控制有过度强调规范之嫌，将直接影响执行效果。恢复执行立案涉及执行局与立案庭两个部门，流程的过渡需耗费一定时间。此时，流失的不仅仅是时间，更是法院有效控制被执行人财产的可能性。大数据不仅带给法院查询被执行人财产的便捷性，也赋予了被执行人转移财产的便捷性。手机银行已十分普遍，数十秒内被执行人即可将账户中的存款全部转移。故笔者更倾向认为此处的恢复执行为恢复执行措施，无须重新恢复执行立案，即可直接控制被执行人的财产。除非恢复执行立案的时间缩短到极致，实现“网络查询—恢复执行立案—网络控制”的完美结合。此外，查询的结果并不当然等于实际控制的结果，由于时间差必然存在，查询财产变动的可能性亦始终存在，故根据财产控制结果确定是否恢复执行立案更为合理。一方面可以减少恢复执行案件的数量，另一方面可以减少执行局、立案庭等部门的实际工作量。在实际控制财产后，根据具体情形决定是否恢复执行立案，而后对控制的财产进行处分，既尊重了被执行人的合法权益，又提升了执行效率。最高人民法院的规定中亦明确了在财产具有转移、毁损等情况下，法院可依申请人申请或依职权立即执行，控制被执行人财产。

2.定期网络查询五年时效探讨——是否因恢复执行而中断或重新起算

网络查询的期限为终本后五年。定期网络查询制度提高了查询到被执行人财产的可能性。与之对应，恢复执行的案件亦会增加。但恢复执行后，并不一定全部执行到位，亦可能仅执行部分财产而再次终本。由此产生新的问题，即终本后的五年查询期限是否因恢复执行而中断或重新起算。笔者认为定期查询的五年时效不应当因恢复执行而中断或重新起算。

第一，从执行法官角度分析。五年定期网络查询极大地增加了执行法官工作量，而案多人少的矛盾一直存在且并未缓和。如允许五年期限不断延长，将过度增加法官工作量，超出法官的工作极限，引发心理疲劳，最终会导致执行案件办理效率下降。第二，从执行案件性质分析。虽然多次恢复执行又多次终本，但执行依据始终是同一生效法律文书，后续恢复执行案件与第一次终本案件属于同源。同一生效法律文书的定期查询以五年为限更为合理。第三，从立法目的分析。设定五年期限直接体现了现有司法资源与执行能力的有限性。立法原意更接近一件执行案件终本后仅有五年的定期网络查询时间，不因恢复执行而中止或重新起算。如每次恢复执行都重新起算五年，将导致案件长期无法退出执行，处于不稳定状态，不利于执行工作的健康开展。第四，从保障申请人利益角度分析。五年定期网络查询的设置是为了在有限的司法资源条件下最大限度地保护申请执行人权益。如单个案件无限延长执行期限，则势必侵占其他案件执法资源，造成执行力量无法合理分配，最终损害大多数申请人的利益。

3.定期查询制度下申请执行人与被执行人相关权利义务探讨

执行的主体为人民法院，但申请人与被执行人在执行工作中，同样具有配合执行工作的义务。民事责任是国家对私权的公力救济，是债权的公权力担保。[23]法院的职责在于穷尽执行手段实现申请人执行请求，但能否全部实现申请人执行请求并非由法院一方所能决定。执行工作不同于刑事惩戒，而是主要处理民事纠纷。在民事活动中，平等民事主体发生纠纷，债务人以所有财产为债权的总担保。[24]故最终的执行责任主体为被执行人。申请人负有积极督促被执行人履行的义务，被执行人则负有积极配合法院执行的责任。无财产可供执行的风险应由申请人承担。法院虽有执行义务，但并无保证实现申请人全部执行请求之责任。2017年5月1日起实施的《最高人民法院关于民事执行中财产查明若干问题的规定》明确规定，财产调查以法院为主，辅以申请人提供财产线索及被执行人申报财产。

四、定期网络查询相关制度的完善建议

（一）法院相关制度完善建议

1.终本案件定期网络查询与网络控制无缝衔接，查询到被执行人财产，减少中间环节，及时控制被执行人财产，减少被执行人转移财产的风险，保障申请人利益，实现执行最佳效果。全国法院网络执行查控系统内含网络查询与网络控制两个子程序，网络查询到被执行人银行存款，可直接网络冻结，实现网络查控的无缝衔接。全国法院网络查控系统的最大优势之一即在于查控的高效性。故定期网络查询应与定期网络控制无缝衔接，充分利用大数据的优越性，减少中间环节，发现被执行人银行存款，无须恢复执行立案，即刻网络冻结。

2.定期网络查询与信用惩戒、金钱惩戒、人身惩戒等强制执行措施有机结合。根据定期网络查询结果，加大对被执行人执行监督力度。一般信用惩戒期限为二年。[25]如被执行人定期申报财产与定期网络查询结果不符，则根据严重程度延长失信惩戒期限。终本后，根据定期网络查询证实被执行人重新具备履行能力而拒不履行的，则法院根据严重程度采取罚款、拘留等处罚措施。

3.执行案件退出执行系统新路径。定期网络查询无财产可供执行案件退出机制为双规制。一是原有终本制度。终本后，案件退出执行系统，法院义务减轻，但仍有定期网络查询的义务。二是终本五年后案件退出机制。终本五年内通过定期网络查询仍未执行到位，则法院不再有主动查询义务，且五年定期网络查询期限不因恢复执行而中断或重新起算。

（二）申请人相关制度完善建议

1.申请人定期提供财产线索的义务。执行案件多为普通民事纠纷，尽管申请人查询能力有限，但作为主张权利方，应发挥最大能动性积极寻找被执行人财产，为法院提供有效执行线索。在法国，执行活动中，债权人负有特定执行义务。法国民法典规定，由债权人向债务人发出催告通知，进而启动执行程序。[26]故笔者认为，在法院自我加压，每六个月定期网络查询被执行人财产的同时，申请人也应定期向法院汇报查询到的被执行人财产线索。

2.申请人提醒、监督机制。法院应在本终裁决书中或者以其他形式告知申请人终本后每六个月有申请法院网络查询被执行人财产的权利。由申请人提醒法院启动定期查询，并对法院是否启动定期网络查询进行监督。申请人对查询结果具有知情权。法院定期查询后，应将查询结果及时告知申请人。申请人作为执行案件的利害关系人，对维护自身权益相比其他主体更有积极性。如英国执行过程中，对被执行人财产进行调查由申请人向法院提出。[27]故设立申请人提醒、监督机制，对贯彻定期网络查询机制有一定的促进作用。

（三）被执行人相关制度完善

1.被执行人定期申报财产义务。笔者认为现行财产申报制度有待进一步完善，法院一般仅在执行立案后向被执行人发出申报财产令，尽管也规定了可要求被执行人定期申报财产，但因法院无法定期查询被执行人财产，且终本后被执行人逃避责任的主观趋势更加明显，导致具体实施中效果并不理想。笔者建议与法院定期网络查询期限相一致，被执行人终本后五年内每六个月向法院申报财产。通过法院网络查询结果检验被执行人申报财产的真实性，如隐瞒财产，虚假申报，则根据相关规定作出罚款、拘留等惩戒。

2.被执行人合法权益保障机制。定期网络查询相关制度加大了对被执行人的执行力度，在此过程中，更应注意对被执行人权益的保护。首先，及时修正执行结果。如执行全部到位，应即刻更改执行结果，将案件退出定期网络查询系统。如执行部分到位，也应及时更正未到位金额，确定下次定期网络查询标的额，避免过度执行。其次，及时解除控制措施。定期网络查询使执行到位的可能性大大增加。在多次查控后，如被执行人主动履行生效法律文书确定的义务或是法院强制执行完毕，则法院应及时解除对被执行人财产、信用、人身等的强制执行措施，如解除银行账户的冻结，解除房产、车辆的查封，退出失信人名单制度，解除拘留措施等。

【专家评审意见】

法院作出判决后，根据被执行人的履行能力，大致可以将金钱债权的执行案件分为无财产可供执行和有财产可供执行两类。对于无财产可供执行案件，法院无论采取什么执行措施都不可能执行到位，因此，《民事诉讼法》规定了终结本案执行程序。最高人民法院在2016年10月也发布了《关于严格规范终结本次执行程序的规定（试行）》。为了严格规范终结本次执行程序，维护当事人的合法权益，该规定不仅严格限定适用终结本次执行程序的要件，而且规定终结本次执行程序后的五年内，人民法院应当每六个月通过网络执行查控系统查询一次被执行人的财产，发现财产符合恢复执行条件的，人民法院应当依职权恢复执行。本文作者针对这一定期网络查询制度，从理论、规范和实证等角度论证目前的定期网络查询制度在司法实践中存在的定期网络查询依据、网络控制衔接、恢复执行方式、五年查询时效、考核机制等问题，在此基础上提出了定期网络查询与网络控制无缝衔接、完善案件退出机制、申请人的提醒与监督机制、被执行人的定期申报机制等对策性建议，对于今后终结本案执行程序中的定期网络查询制度的完善以及该制度在司法实践中的实施具有指导意义。