前言

36年前，中华大地掀起了一场波澜壮阔的经济体制改革，从计划经济走向有计划商品经济。在这场大变革中，以“简政放权、减税让利”为核心的财税体制改革成为城市经济体制改革的突破口，实现了政企分离（公有制企业成为独立的商品生产经营者，市场机制逐渐形成），调动了地方积极性（地方政府充分发挥作用，促进经济发展）。

20年前，一场惊心动魄的财税体制改革，旨在“建立符合社会主义市场经济要求的税制体系”和“理顺中央与地方分配关系”，结束了“税收万能”意识下的税种丛生的税制改革和“大干快上”理念下的地区分割的“诸侯经济”局面，扭转了财政收入占GDP比重、中央财政收入占国家财政收入比重（即所谓的“两个比重”）持续下降的趋势。

2013年11月，中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出，“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”

如何处理好政府和市场的关系？如何保障市场起决定性作用和更好发挥政府作用？这显然涉及政府职能的科学定位与有效行使——政府应该干什么、应该怎么干。而财税体制作为各级地方政府间的事权支出责任与收入划分的一种制度安排，无疑关系到新时期政府职能行使的无偏性和有效性。特别是《决定》强调指出，“科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。”因此，总结已运行20年分税制的经验教训，展望新时期社会经济发展战略，构建“科学的财税体制”是摆在我们面前的一项亟待破解的重大课题。

中国人民大学财政金融学院的财政系和财税研究所部分教师，先后召开了十余次的内部小型研讨会，就“科学的财税体制”和“现代财政制度”的内涵、本质要求、实现路径等关键问题，展开热烈讨论。我们本着主要观点达成共识、具体分析求同存异的指导思想，群策群力，分工负责，历经8个多月，形成了《中国分税制：问题与改革》这部著作。

本书所体现出来的主要观点和改革建议如下：

第一，1994年分税制改革是一次具有里程碑意义的财税体制改革。1994年分税制改革，不仅废除了财政承包制，规范了政府间财政关系，扭转了“两个比重”持续下降趋势，更为重要的是，极大地激发了地方政府发展经济的积极性，并推动了社会主义市场经济制度的逐步建立和发展。

第二，在新的历史转折点上，构建“科学的财税体制”迫在眉睫。在适当降低经济增长速度、实现包容性增长和创新驱动发展的新时期，要“更好发挥中央和地方两个积极性”，特别是要改变地方政府激励约束机制扭曲状况，就必须构建“科学的财税体制”。

第三，借鉴财政联邦制的合理成分，打造财政郡县制财税体制。1994年分税制的制度设计在很大程度上体现了财政联邦制原理，与我国的国情不太适合。如何在地方政府“对上负责”的同时，使其更加关切地方民众利益？“科学的财税体制”应向我国传统的郡县制有一定程度的回归。

第四，在收入责任划分上，分税为主，分成为辅。1994年分税制改革在运行过程中逐渐演变成分成为主的分税制，虽然极大地激发了地方政府发展经济的积极性，支撑了长达20年的高速增长，但也铸就了粗放型经济增长方式。因此，深化分税制改革的收入责任划分应以分税为主、分成为辅——中央政府主体税种包括增值税、企业所得税和消费税，省级政府主体税种是个人所得税，县级政府的主体税种是零售税。

第五，在支出责任安排上，政府间权责明晰统一，财力匹配适度。长期以来，政府间的事权与支出责任划分“剪不断，理还乱”，在很大程度上是因为没有做到“凡是能由市场形成价格的都交给市场”。如果政府只做市场失灵领域的事务，各级政府间的事权划分及其相应的支出责任也就不难明晰界定；即使政府间支出责任划分与收入划分之间无法完全匹配，地方政府难以承担其支出责任，也可通过转移支付制度来弥补财力缺口，只是转移支付规模要适度。因此，政府间支出责任安排必须与转移支付制度进行联动改革。

第六，完善转移支付制度，提高分类拨款比重。考虑到专项转移支付的弊端、地方政府的支出偏好、纵向政府间信息不对称程度较高以及基本公共服务均等化的必要性，用途指定较宽泛并按因素法分配资金的分类拨款，更适合我国的国情，提高分类拨款比重应成为我国转移支付制度调整的方向。

第七，省以下财政管理体制改革要从政治激励、行政区划和财政制度三个层面统筹规划和改革。县级政权在整个国家的长治久安中扮演着极其重要的角色，而目前县级政府存在着严重的纵向财政失衡，省直管县改革有可能加剧县级政府的职能错位和行为扭曲。为了更好地促进县级政府的职能优化以及经济社会的长期协调发展，中央应从政治激励、行政区划和财政制度三个层面统筹规划和改革，包括改革政府政绩考核体系、优化政治激励和约束、增加省级政府数量、提升县级政府的行政级别。

第八，地方平台融资与地方发债融资要统筹兼顾。地方融资平台从上世纪90年代中期零星建立，到2009年前后如雨后春笋般地繁荣发展，再到一年后政策突变为“加强管理和清理整顿”，继而到《决定》“允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道”，似乎有以地方发债融资取代地方平台融资的倾向。在我们看来，地方融资平台是我国地方政府有效筹措经济基础设施建设资金的一种制度创新，且其债务风险、财政负担不一定就比地方政府发债要大。无论是平台融资还是发债融资，地方政府举债都需要建立三大约束机制：银行对融资平台甄别的市场约束机制、官员任期债务问责制的行政约束机制以及规定债务比率和建立偿债基金的预算约束机制。

第九，改革预算制度，以“全面规范、公开透明的预算制度”约束各级政府的行为。目前各级政府的预算依然存在着预算编制不准、预算执行不严、财政监督不力、财政支出绩效评价体系不全等问题。为此，需要建立法治型预算、提高财政透明度、加强预算预测、实行多年度预算，将政府的收支权力“关在笼子”中，在法律上、制度上得到硬约束。

上述这些观点和改革建议虽经我们反复推敲、论证，但因水平有限，不免存在谬误，敬请批评指正。

郭庆旺

2014年6月16日