3.2 我国分税制中的财政联邦制因素

3.2.1 我国政府间财政关系的发展及当前的主要问题

新中国建立后，政府间财政关系主要经历了三个阶段的演变：统收统支阶段（1950—1979年）、包干阶段（1980—1993年）和分税制阶段（1994年至今）。这种变化的经济基础在于国有经济重要性的下降。在统收统支阶段，中央政府能够对国有企业进行集中的计划管理，地方政府因此在经济管理方面类似于中央政府的派出机构，缺乏独立性。在包干阶段，与经济“双轨制”改革相类似，国有企业被划分为中央国有企业和地方国有企业，地方国有企业的利税上交地方政府，从而为地方政府独立的经济管理创造了条件。在分税制阶段，国有经济部门在国民经济总产值中的份额大幅度下降，主要受地方政府管理的非国有经济部门成为主导性的经济力量，地方政府的经济管理因而也成为影响国民经济的关键。

随着地方政府经济管理职能的突出，地方政府与中央政府之间的利益冲突也日渐明显。所谓政府利益，是两种利益的综合。首先，政府的行为，反映着它作为一个组织所具有的自身利益。某个级次的政府能够支配的经济资源越多，能够管理的领域越广泛，其组织利益就越大。其次，政府的行为，代表着它所管辖下的民众的公共利益，政府施加给民众的财政负担越小，能提供给民众所需的公共物品越多，公共利益自然就越大。政府的自身利益和公共利益间，本身就存在一定程度的冲突，而这种冲突在多级次的政府结构中，就显得益发明显。比如说，在公共部门预算规模既定的情况下，中央政府获得的财政收入多，管理的事务多，地方政府的自身利益就会受损，进而会迫使地方政府放弃某些本地的公共利益，来补偿自身利益的损失。

在计划经济时代，上述中央—地方政府间的利益冲突，即便不是不存在，至少是不显著的。因为计划经济要求全部经济资源都通过中央计划来统一配置，无论是在观念上还是在实践中，地方政府都不允许有追逐自身利益的行为，而是必须服从“全国一盘棋”的要求。地方政府的财政收支，只是中央财政收支的代理机构：地方政府收入的方式与多寡由中央规定，地方政府的支出也必须以完成中央的任务为前提（林尚立，2006）。在这种局面下，地方政府由于没有自身的利益，也就不会出现政府间的利益冲突。但市场经济体制取代计划经济体制这一历史性的变化，彻底改变了上述状况。

改革开放之后，为了激发地方政府推动市场经济改革的积极性，在放权让利的口号下，中央政府开始大规模地向地方政府放权，从而形成了所谓“分灶吃饭”的财政体制。在这种体制下，地方政府有了属于自己的企业，可以从这些企业中获取利润收入，也有了征税和对税收收入进行分成的权利。正是由于有了被认可为合理的自身利益和地方公共利益，地方政府成为推动计划经济向市场经济转型的重要力量，无论是招商引资，发展私营工商业，还是兴建各种基础设施，追求自身利益都是其内在驱动力的一部分。

地方政府的自身利益，与其在本地所招的“商”、引的“资”、发展起来的工商业、承包基建项目的企事业单位，有着天然的一致性，但却未必有利于全国的利益与本地民众的利益。这表现在两个方面。首先，地方政府尽一切可能增加自己可支配的收入，不顾这种行为可能对全国利益造成的伤害。兴办各类可以提供地方利税的小企业，不管它们在规模上是多么不经济；为了使它们盈利，不惜封锁市场，不允许外地企业的产品进入本地区；在中央与地方的收入分成谈判中，隐瞒自己的真实收入，尽一切可能争取有利于自己的分成方法和比例。其次，在扶持本地企业的过程中，割裂了全国统一市场，不仅伤害全国的经济效率总水平，而且由于阻断竞争，使本地消费者必须支付较高的价格，也伤害了本地民众的利益。同时，为了避免中央分走过多的税收收入，地方政府倾向于选择使用预算外的收费来满足自己的支出需要，造成预算外收入剧增。由于这部分收入不在中央财政的监控范围之内，无法律依据的乱收费、乱摊派的现象愈演愈烈，令民众怨声载道（张卓元，1998）。

1993年之前，中央与地方间利益分配的天平，明显倾向于地方政府。在全国财政收入的分配比例中，中央政府的收入由改革开放之初的30%以上，减少到1993年的22%。中央财政在收支方面捉襟见肘，不得不采用透支中央银行、对银行贷款发放进行行政干预等方法来为自身的支出融资，而这些行为则导致或加重了恶性通货膨胀和金融部门效率低下等宏观经济恶果。

1994年之后，为了改善中央的财政收支状况，以及增强中央政府调控宏观经济的能力，中国的政府间关系发生了巨大的调整。通过对税收体制进行整体性的改革，政府获取税收收入的能力大大增强。同时，将分灶吃饭的财政体制转变为分级分税的财政体制，使中央政府在财政收入中所占的比例得到了巨大的提升，该比例在自1994年后一跃升至50%左右，并一直保持在这个水平上。与此同时，地方政府被赋予了自己的税种，具有了可自主支配的稳定收入来源。

收入比例的大幅缩减，迫使地方政府在自身利益和公共利益之间进行取舍。总的看来，政府间利益分配的天平向中央方面的倾斜，并未改变地方政府追逐自身利益的强度，但却对地方政府代表地方公共利益的能力产生了巨大的负面影响。一方面，地方政府通过基础设施建设和招商引资来增加本地收入的行为模式依旧，从而使得中国的经济增长始终无法从投资推动型的粗放型经济增长模式中摆脱出来（靳涛，2006）。另一方面，在收入相对减少的情况下，地方政府纷纷抛弃那些在可预见的将来不会产生大量收入的支出项目，首当其冲的，就是最基本的公共物品提供项目，如基础教育、公共卫生和环境保护（秦国柱，2008）。经济学上一般认为人们的实际收入由两部分构成，一部分来自于货币收入，另一部分来自于政府提供的公共物品所产生的服务。地方政府的减少或放弃提供基本公共物品的行为，在损害本地民众利益的同时，更加恶化了中国收入分配两极分化的趋势。

上述对改革开放30年来历史的简单回顾显示，尽管中央政府在1994年调整了中央政府与地方政府的利益边界，试图解决由于中央与地方政府利益抵触所产生的危害国计民生的各类问题，但效果并不显著。只要地方政府坚持自身的利益导向，中央政府的宏观政策意图就可能因不符合地方政府利益而受到或明或暗的抵制。同时，地方政府在自身利益和所代表的地方公共利益的取舍上，也有偏向于保护自身利益的倾向。这在20世纪90年代以来的土地问题上，表现得十分明显。1993—1997年间，中央政府连续下发文件，要求延长土地承包权，其目的是稳定现有制度，制止土地租用权的频繁变更。但地方政府的土地调整仍照常进行，以维护地方政府对土地资源的控制权。而在所谓的“新圈地运动”中，地方政府为了发展经济，推动城市化建设，将大量的农村土地转为非农建设用地，使许多农民失去了赖以生存的土地，并且没有给予他们公正合理的经济赔偿和相应的社会保障（胡传景等，2002）。

3.2.2 我国分税制中的财政联邦制因素

我国1994年分税制改革之后，国外一些学者（Montinola, Qian and Weingast, 1995; Qian and Weingast,1997; Roland,2000）开始将中国的政府间财政关系称为“财政联邦制”。国内也出现了许多文献，使用“财政分权”这一概念探讨“财政联邦制”。在期刊网上搜索标题中含有“财政分权”的文献可知，建国后最早讨论财政分权的文献出现于1982年（王宗杰），在此后长达20年中，探讨者都寥寥无几，年均从未超过10篇。但自2002年后则出现了爆发性的增长。由于西方文献所使用的术语中，财政分权（fiscal decentralization）与财政联邦制（fiscal federalism）含义上并无大的不同，因此也有学者干脆就将分税制（或称分级分税预算管理体制）称为财政联邦制（陈共，2009）。

必须注意的是，第二代财政联邦制与第一代财政联邦制的政治含义有根本性的区别。第一代的财政联邦制只不过是一种政府间职能划分理论，其政治意义是中性的，不论是单一制国家还是联邦制国家都可以采用，而第二代财政联邦制的政治意义则强得多。第二代财政分权理论，视各级政府为自利的经济人，意味着为了最大化各自的利益，政府间将永远存在冲突，因此设计政府间财政关系的目的，就是在上级政府与下级政府的委托—代理关系中，尽可能地保证双方利益关系一致，以避免因彼此的冲突导致社会总福利的损失。这种看待政府及政府间关系的视角，暗指联邦制可能是市场经济中唯一合理的处理政府间关系的方式。如Weingast（1995）所指出的，市场经济所面临的一个核心问题就是“一个强的足以保护财产权利和监督合同履行的国家，也完全有能力夺取公民的财富”。因此必须创造出相互竞争利益的政府间关系，也就是联邦制，以遏制国家夺取财富的能力。特别的，他认为有一种“市场保护型联邦制”，最适合市场经济的需要。

Weingast（1995）扩展了联邦制的原有含义，将中央政府与地方政府间具有实质上的相互制约和职能划分作为界定联邦制的关键。Weingast指出，市场保护型的联邦制具有五个特征：第一，在相同的土地和居民之上，有至少两级政府，它们的权力范围不同，因此各级政府在清楚界定的政治权利领域中是自治的；第二，各级政府的自治必须得到能够自我实现的制度保障；第三，管理经济的基本权利属于地方政府；第四，确保共同市场的存在，以免地方政府利用它们的管理权力建立贸易壁垒，抵制来自其他地区的商品和服务；第五，地方政府必须面对预算硬约束，既不能印刷钞票，也不能无限借贷。只要这五个条件满足，一国不论是否其宪法结构如何，都可以称之为“市场保护型的联邦制”国家。

基于这一定义，Weingast（1995）将18世纪的英国、19世纪的美国和20世纪改革开放后的中国，都作为此类联邦制的代表。这其中除了美国之外，英国和中国都不是宪法意义上的联邦制国家。或许是考虑到中国长期被认为是一个集权型的国家，他们通常使用的概念是“市场保护型的财政联邦制”。然而，市场保护型联邦制本身就具有重“实质”轻“名义”的特点，而财政分权程度的高低（是否有征税权、发债权，事权范围大小等），正是决定中央政府与地方政府间是否实质上具有联邦关系的重要内容。“财政”这一前置限定词实际上并未缩小市场保护型联邦制的应用范围。故此，也有学者直接称中国为“实质上的联邦制（de facto federalism）”（Zhang,2007）。

随着财政联邦制理论在我国学界的日益流行，一些学者开始根据中国的传统与现实对其合理性进行反思。周黎安（2004）提出，财政联邦制仅仅是中国地方政府积极发展本地经济的条件之一，并且是一个重要性相对较弱的条件，更重要的因素是中央政府考评地方官员所采用的晋升锦标赛模式。晋升锦标赛，意味着地方官员必须相互竞争，唯有少数的优胜者，才能取得晋升的机会。中央政府采用不同的竞赛项目，就会导致地方官员采取不同的行为。例如，如果以对上级的“忠诚”作为竞赛项目，那么地方官员就会事事以完成上级指示为优先，不论结果如何，改革开放前的“大跃进”，导致众多无经济效益的项目上马，就是如此；但如果以“业绩”作为竞赛项目，那么地方官员就会为了确保业绩（如GDP）突出，不惜对上级的指示“阳奉阴违”，改革开放后，地方政府保护本地经济利益的贸易保护、税收优惠等行为屡禁不止，即是写照。财政联邦制为地方官员使用财税手段赢得GDP锦标赛创造了条件，但即使没有财政联邦制，只要GDP锦标赛仍然存在，地方政府就不会丧失促进本地经济发展的动力。1994年税制改革后，地方政府掌握的收入在全部财政收入中的比重大大下降，但地方政府的行为方式并未因此受到影响，就很好地证明了这一点。

Qian和Xu（1993）借鉴管理学中的组织结构理论，认为中国与苏联的经济区别，就在于中国在改革开放前，工业化程度不高，相应的计划能力较差，并且为了备战，赋予了地方各省较大的经济计划权，因此新中国一直以来都是一个多分支单位结构的组织（M型组织），而M型组织中的各个地方政府自然而然就会形成相互竞争的局面。Cai和Treisman（2006）针对这一观点指出，M型组织具有的地方政府间的相互竞争的特点，仅能说明中国改革开放后，具有某种先天禀赋，但并不能解释分权为什么一定会发生，因为即使在一个政治集权的经济中，M型组织的特点一样可以发挥出来，地方政府间的竞争能够为中央政府考核地方官员的绩效提供依据，正如选民依据地方经济发展的程度选举地方官员一样。

上面这两种观点的理论意义在于，Cai和Treisman（2006）表明，政府间竞争不是联邦制独具的特点，所以中国的财政分权未必是“实质联邦制”的特征，倒可能是中央政府用来激励地方政府实现中央政府所希望的经济增长的手段，这就违背了市场保护型联邦制关于地方政府拥有管理经济的基本权利的论述。周黎安（2004）则指出中国分权中的一个基本特征，即地方官员对上负责而不是对下负责，这与联邦制关于“各级政府在清楚界定的政治权利领域中是自治的”这一要求也背道而驰。在西方的财政分权文献中，地方官员由当地居民选举产生是确保联邦制能够实现“偏好匹配”和“责任政府”这一两大主要优点的制度保障，但这恰好是中国的政治现实所不具备的特征。因此将中国过去30年中的财政分权现象描述为财政联邦制，在经验上和理论上都面临巨大的困难。