第三节 申论特点剖析

一、申论的目的

申论是政府机关录用工作人员的一种考试科目，其目的是为国家、政府招聘到德才兼备的工作人员。从这个角度看，申论相当于古代的选官制度。这种“竞争上岗”、“一推双考”制度，给广大考生创造了一个公平竞争的平台，为那些胸怀天下、才华横溢但出身平凡的考生提供了一个实现梦想的机会。申论考试这一目的决定了申论有其独特的性质和特点，它不同于高考作文，也不同于杂文随笔，与时评议论也是有所区别的。

二、申论的性质

1．申论是应试文。申论是一种考试，并且是一门应试考试，因此，申论所写的文章就是应试作文，应试作文具有的所有的特点和要求，申论都具备。例如，应试作文是有时间限制的，申论的时间限制一般是150分钟（2014年国考的申论考试时间从原来的150分钟调整为180分钟，而部分地方考试有120分钟的）；应试作文是有内容和格式要求的，不能随意发挥，申论文章要求根据给定资料撰写，同样不能随意发挥；应试作文是有基本套路的，一般要求“凤头猪肚豹尾”，此要求对申论写作同样适用；应试作文有阅卷要求，是需要老师评定的，申论同样如此；应试作文要求卷面整洁、字迹清晰，申论同样有此要求。如何撰写应试作文，应试作文写作时应该注意哪些事项，相信“身经百战”的考生们一定不陌生。对于申论写作，只需按部就班即可。

2．申论是测查综合能力的考试。通过申论和行政职业能力考试的考生，大部分都可以直接加入到政府工作人员队伍中，在党政机关担任一定职位，开展相关工作。这种选拔性考试，不看重学历，不看重人生经历，不看重家庭背景，不看重专业或者学校，看重的是考生的综合素质，确切地说就是公务员所应具备的相关能力。大部分公务员在正式进入党政机关工作之前都没有机会接触到相关的工作实践，也没有受过系统的行政工作培训和培养，但是，一旦被录用就要直接进入到工作岗位，要负责相关的工作，因此，一定的公务员基本素养和能力是必不可缺的。

公务员的基本能力主要是指发现问题、分析问题、解决问题、语言表达、组织协调以及依法行政等方面的能力。申论就是测查公务员基本素质的考试，它要考查考生上述综合能力。因此，申论不是单纯写文章，也不是靠背范文、背理论方针就能得高分的。这就是很多文笔比较好、中文系甚至经常发表文章的考生申论考试考不到高分的原因。明确了这一点，相信很多考生在申论备考过程中就会明确方向，不会把申论材料当成高考的写作材料，也不会把申论的复习重点放在理论热点的背诵上，更不用天天背诵范文或者猜题，而应该把重点放在综合素质的提高上，放在如何发现问题、分析问题以及解决问题上，要锻炼自己的行政能力。

3．申论是模拟行政的考试。申论考试实际上就是一次模拟行政的过程，只是这个过程仅仅需要表达出来，而不需要现场处理。因此，申论不是一般的议论文，如果单纯地把申论当成议论文来复习，那方向必然搞错，南辕北辙。

知晓政府工作：第一，法治政府。2004年3月22日，国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》，提出了依法行政的六项基本要求：合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。依法行政首先要求政府机关合法行政，要求行政机关行使任何对公民、法人或者其他组织不利的行政权力时，都必须取得法律的授权，符合法律的规定。没有法律、法规和规章的规定，行政机关不得作出损害公民合法权益或者增加公民负担的行政行为。第二，责任型政府。和谐社会要求法治政府是一个责任型政府：一是政府要树立强烈的责任感和责任意识。行政权源于公民授权，因此，行政权的运用只能是为了公民和社会的利益，不能谋求个人或部门私利；此外，政府还要谨慎行事，尽量不做有损社会和谐之事。二是敢于负责任的政府，积极行使职权，管理公务，提供公共服务，不因惧怕承担责任而消极怠工。三是建设有能力承担法律责任的政府，政府一旦出现侵权行为，能够撤销违法行为或纠正违法决定，能够及时纠正错误，能够通过赔偿等方法弥补公民损失。第三，服务型政府。服务型政府要求政府不仅要代表最广大人民群众的根本利益，为经济、社会等事务服务，认真履行人民政府的宗旨，还必须适应经济全球化和世贸规则的需要，坚持公开、公正、合法、透明等原则，用市场经济的观点和方法解决机构设置重叠、职能交叉、政出多门、重复管制等问题，努力把政府工作重心转移到加强市场调节、社会监管、依法行政、公共服务等职能上来。服务型政府应该是“阳光政府、创新政府、责任政府、法治政府”等模式交叉、综合渗透的结果。第四，阳光政府。阳光政府简单地说就是透明的政府、温暖的政府，其本质是执政为民的政府。透明，决定了政府必须在阳光下行政，实行政务公开，使人民充分享有知情权和监督权；温暖，决定了政府必须更加注重以人为本，全力维护和发展人民的根本利益，真正体现执政为民的本质。第五，节约政府。节约政府要求通过采取法律、经济和行政综合性措施，提高资源利用率，把政府的资源消耗维持在最低水平并以最低的资源消耗获取最大的社会效益和经济效益。其内涵包括三个方面：一是政府职能最优化，政府的职能定位是衡量政府耗费资源和能源的前提和基础。二是政府单位资源消耗水平最低，即要求政府在履行自己的职责时，用尽可能少的资源和能源提供相同甚至更多的公共产品和服务。三是决策效益最大化，即要求政府尽可能地减少决策失误。避免决策失误，从社会效益角度讲，可以减少社会资源配置扭曲现象，从而减少社会资源浪费；从制度经济学角度看，可以降低社会的交易成本，从而减少社会的运行成本。第六，学习型政府。江泽民同志在党的十六大报告中阐述全面建设小康社会宏伟目标的时候，明确提出要“形成全民学习、终身学习的学习型社会，促进人的全面发展”。胡锦涛同志在党的十七大报告中再一次强调了“建设全民学习、终身学习的学习型社会”的重要性。学习型政府要求通过建立完备的学习机制，营造良好的学习氛围来形成，善于获取知识、传播知识、创新知识，进而自觉利用知识于行政中，最终提升行政管理效能。

明确行政要求：社会的发展、国家的进步赋予了政府新的时代要求，对政府的工作要求也在日益提高。志愿加入公务员行列中的准公务员们要明确政府最基本的行政要求，例如，在工作内容上，公务员的主要职责是为人民服务，及时了解民众疾苦，急群众之所急，解群众之所忧，因此，申论撰写时体现在答卷上应该有“为天地立心，为生民立命，为往圣继绝学，为万世开太平”的境界。在表达上要求行文规范化，标题、论点、论据、论证、格式都是有严格要求的，在申论上同样适用。申论也是有规范要求，所谓的“申”就是提出问题、解决问题；“论”就是论证、分析问题，论证解决问题的措施等。在行文过程中，为提高政府工作效率，要求行文内容简洁，结构清楚，文字规范。申论也同样有此要求，考生在撰写申论文章时，考虑的不应是如何体现自己高深的思想，如何“故弄玄虚”，而是开门见山，让阅卷老师一眼就能认识自己，了解自己的观点，知晓自己的态度。这就需要在申论写作的结构上有所安排，让阅卷老师一目了然。

三、申论测查要素

申论考试的目的是为国家或者单位选拔优秀的公务人员。申论考试就是模拟公务员日常工作的一种能力测试，考查的是考生阅读理解、综合分析、概括材料、提出问题、解决问题和文字表达的能力。申论考查的不是知识量，也不是一种能力，而是多种能力的集合，这就使申论既能择优劣汰，又能测评考生的实际工作能力。因此，考生要想通过申论考试，就必须在试卷上展示以下六种能力：

（一）阅读理解能力

阅读理解能力是公务员最基本的能力，公务员的日常工作中很重要的一项就是批阅文件，公务员每天要阅读大量的文字，阅读理解能力是公务员的基本能力。申论就是给出一些材料，这些材料涉及社会热点的方方面面，同时内容繁杂，要求考生在阅读这些材料的基础上回答问题。因此，考生必须通过阅读明确给定材料的主旨大意。另外，国家机关公务员考试申论给定资料无论是字数上还是内容上都是最难把握的材料之一，一般字数都在6000字左右。因此，在阅读理解能力考查方面，国考的申论考试就给考生设置了一道难关。

（二）综合分析能力

综合分析能力是公务员的基本能力要求之一。综合分析能力就是指考生在明确材料主旨和大意的基础上，分析材料中所阐述问题的原因、影响和条件等方方面面。申论考试给出的材料一般情况下涉及社会上的热点问题，考生必须通过阅读材料，分析出材料中所谈到的问题及其所产生的原因、影响和条件等。例如给出“农村土地征用”的材料，考生就需要有效把握给定资料中谈到的农村土地征用问题方方面面的信息，通过分析这些信息，思考农村土地征用存在哪些不合理或者不合法的地方，产生这些现象的原因都有什么，如此做会给老百姓、政府或国家造成什么样的影响。此外，考生还需要分析和理解一些特定的概念，比如“地荒”、“存量土地”等。2007年之前，国家公务员考试并没有在申论方面进行职位的区分，因此综合分析能力是集中考查的；2007年以后尤其是2010年职位的区分使得综合分析能力有了明显不同，对市（地）级考生的能力测查要求相对弱一点，但是对报考省级（含副省级）综合管理类职位的考生在综合分析能力方面测查比重就提高了。

（三）提出问题能力

理解和分析材料以后，考生需要提出问题，即概括材料。阅读完材料后，考生需要对材料有整体上的把握和了解，需要了解材料中谈论的主要问题是什么，这是做题的基础。如果把握材料的主要问题时出现偏差，将会影响到后面的环节，从而导致偏题或者离题。因此，这一步考生必须要牢牢地、准确地把握材料的主要问题，不能出现一点偏差。概括材料一般会出现在试卷的第一道题，常考的类型就是概括材料的主要问题、概括材料的主要内容或者概括材料的本质抑或是概括材料的主要原因和影响。

（四）解决问题能力

问题提出来并通过分析找出了其产生的原因、条件和有可能带来的影响，下一步就需要解决问题。解决问题的能力是申论考试最终的能力要求。试想，政府为什么要招聘公务员？因为缺人。为什么缺人？因为现在很多问题出现，但是人手不够。那这种情况下，政府招聘公务员干什么？解决问题。这就是申论的关键和精髓，申论考的就是解决问题的能力。一位考生能够让阅卷老师看出其具有解决问题的能力，能够为政府分忧解难，他的申论成绩就会比较理想。但通常来说，解决问题这一步对大部分考生来说是难度最大的。由于广大考生没有政府工作经验和经历，也没有系统地接受过培训，因此要提出可行的、有效的、具有针对性的措施和方案就比较难。考生不知道从什么角度入手，不知道该提什么措施，也不知道什么措施可行，有些平时不太关注社会新闻的考生对于提措施这一步更是无从下笔。因此，解决问题的能力是广大考生目前最迫切需要加强的能力。

（五）贯彻执行能力

贯彻执行能力突出表现为对市（地）级综合管理类以及行政执法类职位考生的要求。其与解决问题的能力有异曲同工之效，但也有自己独特的要求：贯彻执行能力包括贯彻和执行两方面的要求。贯彻就是理解领会，贯彻的目标在于准确理解上级机关或领导机关的方针、政策、指示、思路等精神实质和原则要求，为正确有效地执行做好思想准备；执行是指具体落实，就是将上级机关或领导机关的精神实质和原则要求分化为具体的措施，落实行动，具体包括计划、组织、指挥、协调和控制等手段。在具体行动过程中需要本着依法行政的原则，根据客观实际情况，具体问题具体对待，将设想转化为实效。由此可知，贯彻是基础，执行是手段，而任务的完成则是最终的目的，因此贯彻落实强调以结果为导向，用结果说话。这就要求市（地）级综合管理类以及行政执法类职位考生对于这类题目提出的方案要具体可行，要明确有效。

（六）文字表达能力

当脑海中已经将问题、原因、影响和措施都搭好框架了，最后就要落笔成文。文字表达能力也是公务员的基本能力之一。因此，考生要想顺利通过考试成为一名政府工作人员，必须具备较强的文字表达能力。如果我们将申论比作一个人，那么前面的提出问题的能力、分析问题的能力以及解决问题的能力都属于它的骨骼，它们撑起了整个躯体，然而这仅仅是一个框架，作为一个正常人还需要血脉和肌肤，而这个血脉和肌肤就是文字表达能力。考生只有将自己的观点和想法完整而清晰地呈现在试卷上，阅卷老师才能知晓考生，才会据此判断这名考生是否具有公务员所需要的能力。申论中所要求的文字表达与平时的语言表达和其他体裁的作文是不一样的，申论的文字表达要求准确、简洁、朴实。现代社会为广大考生提供了多元化的语言环境以及个性化的追寻，使得一些考生忽视了现代汉语的规范性。QQ的使用，让大部分人沉浸于“我晕”、“菜鸟”、“青蛙”、“狂汗”、“闪客”、“刷屏”等新词语之中。很多考生将这类词语带入考试的试卷中，从而影响考试成绩。

（七）政治理论认知能力

申论考试实质上就是考查对政府工作的认知，其中主要是政府的社会职责。因此无论是提问题，还是分析问题，抑或解决问题，出发点都是政府。一名优秀的考生，首先要具备政治性，要热爱我们的党，热爱我们的国家，发自内心地愿意为政府工作服务，愿意做一名为人民服务的公仆。这是首要的，思想政治不合格的人，肯定不能成为一名合格的公务员。其次要对我们国家的方针政策有所了解。这一点是第一条实现的途径，通过学习理论、方针、政策，从而了解和熟悉我们的国家和我们的党，进而愿意为其奋斗终生。因此，广大考生必须要了解一些我国的指导思想、方针理论以及社会上的热点问题，包括政府对于这些问题是如何看待、如何解决的。