绪论 中国政治制度史纲要

中国政治制度史是一个宽广的学术领域，然而，这一领域的研究工作却存在一定问题。尽管有关中国政治制度史的文章著作极为丰富，但数量上的琳琅满目掩盖了质量上的内在缺陷。粗粗看去，众多的研究成果使人目不暇接；细细想来，极少有新著能够令人回味咀嚼。浩瀚的史料堆砌之后是理论的苍白，杂乱的典章拼凑之间是逻辑的混乱。回归文本，仔细梳理制度的演变脉络及其运作机制，方有可能为研究中国政治制度的历史变迁提供一个学理体系。

第1章 中国政治制度史的研究对象、内容、重点及有关问题

中国政治制度史的研究前提，是对研究对象和研究内容的界定。对此，至今还存在着较多的认识分歧，而且并未展开讨论，只是在论著中各述己见而已。至于这一领域的研究重点，由于对象与内容的差异，则更是见仁见智，各不相同。因之，对这一学科的现状和发展趋势，也就随之产生了不同的估价和判断。为了促进这一学科的建设和研究的深化，有必要对这些问题展开探讨。

1.中国政治制度史的研究对象与研究内容

要弄清政治制度史研究什么，首先应弄清什么是政治制度；说不清政治制度的涵义，政治制度史的研究对象和内容势必会出现混乱。而要弄清什么是政治制度，又首先应弄清什么是政治；说不清政治的涵义，自然也就无从弄清什么是政治制度。

什么是政治？这个问题似乎很简单，但实际上并不清楚。人们对政治的认识五花八门，大体上可以归纳为以下两类观点：

第一类观点从国家角度认识政治，认为政治就是国家活动，且主要是国家统治机构的活动。

这种认识不仅根深蒂固，而且源远流长。古希腊的亚里士多德就认为，政治就是研究当时构成国家单位的城邦政府。这种观点一直为大部分人所接受。马克思主义也倾向于这一类观点，认为国家是政治的核心。列宁曾指出：“政治中最本质的东西即国家政权机构。”不过，马克思主义倾向于从国家角度研究政治，但不是把政治局限于国家活动，而是强调上层建筑与经济基础的辩证关系，强调经济对政治的决定作用，这一点同传统政治学中关于政治的阐释有着根本不同。

第二类观点从社会角度和人类角度认识政治，认为政治就是社会和人类的权力关系。

这种观点诞生于欧洲的启蒙思想，经过资产阶级革命得以巩固和发展，在近现代西方政治学界影响较大。这类观点是以人民主权说取代国家主权说的产物。应当说，这种观点摒弃了历史笼罩在国家身上的神秘光环，更切合近代以来的政治发展实际。

在中国理论界，由于左倾思潮的干扰和影响，导致人们长期以来以一种十分狭隘的观点来理解政治，即把政治看作是单纯的阶级斗争，忽略政治在国家与社会中的非阶级、非斗争的一面，忽略公共事务、社会事务中的政治，而且把阶级斗争，特别是古代的阶级斗争过分简单化、教条化，用两大阶级对抗取代复杂的阶级关系，忽略了不同历史时期的各个阶级多形态并存及各个阶级的内部阶层、集团分化。这一偏向，使人们对政治史的认识一直存在着较大偏差，而且使政治制度史的研究步履维艰，进展缓慢。

什么是政治，是一个完全应该展开而且必须展开并加以深入探讨的学术问题，对这个问题有不同看法是正常的。但是，如果对政治一无所知而在那里奢谈政治制度研究，无论对理论工作（包括政治制度史研究），还是对实际工作（包括政治体制改革），都是一种悲剧。

我们认为，政治与经济相关但并不完全取决于经济，它独立于经济之上，突出表现为各种社会关系之间的权力夺取、维持和运用，在不同的历史时期有不同的内涵。政治制度是政治的载体和规则，它体现政治的组织、形式和程序。它的核心是国家政权的结构关系及其运转方式。弄清了这一点，我们才有可能准确掌握中国政治制度史的研究对象。确定了研究对象，才有可能恰当地划分和界定研究内容。

中国政治制度史是介于历史学、政治学之间的一个边缘学科，但从性质上讲，它是从属于政治学的。政治学确定着它的价值取向，历史学限定着它的研究方法和工具。它的研究对象与研究内容，必须反映政治和政治制度的历史发展进程。从这一角度来看，中国政治制度史的研究对象与研究内容包括以下方面：

第一，研究政治首脑和政治领袖的有关制度。

如先秦时期的贵族君主制，秦朝至清朝的皇帝制，辛亥革命后的总统制和内阁制等，以及君主、政治首脑的选拔、培养、产生方式，君主、政治首脑的法律地位和实际地位，君主和政治首脑的更迭规则，君主和政治首脑的行为规范，君主和政治首脑的权力及其运用方式，对君主和首脑权力的制约，等等。

第二，研究国家政体形态与政体机制。

政体即国家政权的组织形式，包括国家机构的设置与相互关系，如宰相制、三公九卿制、三省六部制，以及皇权与相权的关系，中外朝的形成及其关系，监察机构和行政机构的关系，国家机构的运转程序、规则与惯例，等等。

第三，研究国家政权的层级结构和层级权力关系。

包括中央与地方关系的各个方面，如分封制、郡县制、行省制，以及中央政府与地方政府的关系，中央与地方的相互制约，中央的派出机构及其权力范围，权力的集中与分散及其相互转化，等等。

第四，研究政治行为制度。

包括政策的制定和政策的执行两个方面，如政治决策的方式、程序，顾问咨询谏议机构在政治决策中的功能与地位，谏议、朝议、上书、颁诏等各种制度，各种公文的运转、处理执行制度，等等。

第五，研究官僚制度。

包括官吏的选拔、任用、考核、奖惩、黜陟（chùzhì，人才的进退，官吏的升降）制度，官吏的等级、爵位、待遇制度，等等。

由于中国历史典籍丰富，有关政治制度史的资料浩如烟海，所以极易把政治制度史搞成无所不包的拼盘结构。例如，不少政治制度史专著，不仅收录了宫室陵寝制度、司法制度，而且收录了军事制度、赋役制度、文化教育制度。笔者认为，这些制度虽然都同政治制度有关，有些关系还相当密切，但不宜作为政治制度史的组成部分。因为这些制度不是政治制度的主体，而是政治制度的从属。

如宫室陵寝制度，是政治首脑制度的物化形式，它从属于君主或皇帝制度，只能看作是政治首脑制度的一个分支；如司法制度，是裁判权的运用，而且属于法学研究的对象，在政治上则只属于政治行为制度的辅佐。至于军事制度、赋役制度和文化教育制度，不但都有专门学科研究，而且只在政治上起保障作用，不占主体位置。研究政治制度史，应当揭示政治发展的历史脉络和内在机制。相关制度虽然能对政治制度起补充和说明作用，但涉及过多，反而会冲淡揭示政治行为内在机制和发展趋势的主题。

2.中国政治制度史的研究重点

中国政治制度史的研究重点是什么，在以往也是一个扑朔迷离的问题。在研究对象不清、研究内容不明的情况下，讨论研究重点显然不大现实。但当对象、内容明确清晰后，就有必要对研究重点展开探讨。

科学研究的重点与研究对象、内容不同，它所侧重的不是研究客体，而是研究主体。换句话说，是研究者如何把握研究对象和研究内容，从哪一个视角去考察历史存在，按照什么价值准则来分析评判研究客体。因此，中国政治制度史的研究重点，同研究者的理论水准、知识范围、认识能力和研究方法紧密关联。

中国政治制度史的研究重点，由于受各种各样的局限，长期以来一直偏重于静态研究、具体制度条文的考证和阐释、典籍研究、简单对比及较为狭隘的阶级分析等方面。我们认为，这种研究侧重虽然是有局限的，但却是必要的，那种把考证与分析、微观与宏观、叙述与评价对立起来、非此即彼的观点，从本质上仍是僵化片面的。不过，随着学术思想的深化，史学视野的开扩，各种学科的渗透和研究方法的交叉，中国政治制度史的研究，应当将重点由考证、微观、阐述逐步向分析、宏观、评价方面转移，并将二者紧密结合起来，使其相得益彰。

从考证与分析结合、微观与宏观结合、阐述与评价结合的角度看，中国政治制度史的研究重点应该关注以下方面：

第一，对中国政治制度史进行纵向动态考察，摆脱单纯静态研究的局限。

这就要求我们不仅要弄清每项政治制度的史实，而且要掌握每项政治制度的诞生、更替过程；不仅要知道每个王朝政治制度的兴衰，而且要认识整个历史上政治制度的发展演化，使政治制度史不再流于割开各个王朝、各个社会发展阶段必然联系的“断烂朝报”，而使其成为前后相贯、互相衔接的纵向整体。

第二，对中国政治制度史进行横向关系考察，摆脱单纯微观研究的局限。

我们不仅要弄清楚各项具体的政治制度，而且要弄清楚各项政治制度之间的横向关系；不仅要了解树木，而且要了解森林，使政治制度史不再流于各项制度互不相干的拼盘，而使其成为互相关联、浑然一体的横向整体。

第三，对中国政治制度史进行功能研究，摆脱条文陈列的局限。

我们不仅要了解典籍上的记载，而且要透过典籍掌握它在社会上的真实存在；不仅要知道制度是如何规定的，而且要知道实际是怎样执行的；不仅要弄清都有哪些制度，而且要认识到制度都做了些什么，使政治制度史不再流于典籍式的“死”历史，而使其成为社会中的“活”历史。

第四，对中国政治制度史进行机制研究，摆脱“述而不作”的局限。

我们不仅要考证某一项制度的真伪，而且要认识各项制度之间的因果关系与选择关系；不仅要摆出制度的现象，而且要认识制度的实质；不仅要知道“是什么”，而且要知道“为什么”，使政治制度史不再流于阐述式堆砌，而使其成为启迪人类智慧的思想性成果。

第五，对中国政治制度史进行价值研究，摆脱不加评判的局限。

我们不仅要掌握中国政治制度的历史线索、内容和趋势，而且要判断中国政治制度的地位、作用和意义；不仅要以科学精神严肃认真地对待政治制度史，而且要以时代准则恰当准确地评价政治制度史，使政治制度史不再流于“故事”，而使其成为人类当前政治活动的必需借鉴。

政治制度史的研究重点不是一成不变的，由于它是研究主体与研究客体的关系反映，因之，它必然随着时代的推移、人类认识水平和认识能力的提高而变化。在将来，这些研究重点也许会不再是重点，但在当前强调这些重点，仍是十分必要的。

3.中国政治制度史的研究现状

有人认为，中国政治制度史的研究相当薄弱。这种看法有一定道理，但不完全正确。中国传统史学非常重视政治，治史者多以“资治”为己任。

先秦经典，奠定了政治在传统史学中的主体位置。如《尚书》《周礼》多以政治制度为主，《春秋》三传也多以政治活动为主。《史记》之后的历代正史，无不以皇帝制度为中心，进而叙述政府机构及百官的设置执掌，政府施政的成败得失，各种制度的因革变易，政治人物的历史建树，等等。

从唐到元的《三通》（杜佑《通典》，郑樵《通志》，马端临《文献通考》）集中记叙了历代典章制度，集政治制度史的历史资料之大成，“稽古帝王治天下之大经大法，以及累朝名物制度因革损益之详”，“立纲陈纪，斟酌古今”，是“经国之良模”。相比之下，《通典》“简而有要，核而不文”；《通志》“主于考订，故旁及细微”；《文献通考》“意在精详，故间出论断”。

随着时代的推移，《三通》陆续产生了一批续书，到清末民初，形成了《九通》，成为有关中国政治制度史的系统资料汇编。大体上，先秦经典、历代正史及《九通》，加上笔记小说中的零散记载，构成了研究中国古代政治制度史的基本史料。应当说，中国政治制度史的研究资料是异常丰富的。

清代考据学兴盛，许多学者在政治制度史方面考订史实、纠谬辨误，取得了巨大的成就，为后来的研究者铺平了道路，功不可没。

近代以来，随着西方学术思想的引进，以梁启超等人为代表的“新史学”在中国政治制度史的研究上向前迈进了一大步。梁启超从体系上批判中国的专制传统，顾颉刚从史料上对中国传统史书进行大胆怀疑和否定，使中国政治制度史的研究从史料整理阶段上升到了分析批判阶段。

其后，一批专著在三四十年代相继而出，如曾资生、杨熙时分别撰著的《中国政治制度史》，陶希圣、沈任远撰著的《秦汉政治制度》《魏晋南北朝政治制度》《隋唐政治制度》《明清政治制度》等（包括后来在台湾完成者）。这些著述代表了以近代研究方法探究中国政治制度的基本成果。

从20世纪30年代起，马克思主义史学在中国创立，治史者开始以马克思主义的方法和理论探讨中国政治制度史，一直到共和国时期，以吕振羽、翦伯赞、郭沫若等为代表，形成了一批以唯物史观为指导，以社会形态理论为框架，以阶级分析方法为主体的中国政治史研究成果。但这一时期的著述，基本上是政治史而非政治制度史，而且政治史也集中在阶级斗争史上，有关中国政治制度史的专门著述，不仅数量较少，而且多数没有摆脱典籍考证的痕迹。比较有代表性的学术专著，有王亚南的《中国官僚政治研究》。20世纪80年代以来，则有张晋藩、韦庆远、白钢等分别撰著的《中国政治制度史》等著述。有的著述，虽然在分析论证上颇具特色，如崔文华的《权力的祭坛》，但在史料引证上却有些薄弱。

大体上，古代的政治制度史研究，虽则有论有评，但评论多是直观的、感性的，严格来说，它们仅限于资料的保存和整理。近代的政治制度史研究，由于中国学人未能在学术上、思想上形成自己的政治理论体系，所以，保留了较多的传统痕迹，未能从整体上、全局上出现较大的突破和飞跃。马克思主义史学在中国创立后的政治制度史研究，由于社会历史条件所限，专门探讨较少，而且由于“左倾”思潮的影响，片面强调了阶级斗争，未能形成中国政治制度史研究的严密体系。某些具有较高学术价值和社会价值的论著，如钱穆的《中国历代政治得失》、王亚南的《中国官僚政治研究》，受到了不应有的冷遇。因此，中国政治制度史的研究，从资料整理、阐述与考订的角度看，并不算薄弱。现在的问题与其说是薄弱，不如说是畸形，即政治学理论与政治制度史资料的不相匹配。