二　政府主导下的人口迁移类型和组织方式

中国历史上民众迁移行为多种多样，但迁移主流是政府出于不同需要所组织和实施的迁移，大规模的迁移尤其如此。因而，考察政府主导下的迁移类型和组织方式，是认识中国人口迁移制度的主线。在我们看来，它主要有以下几种。

（一）政治性迁移

政治性迁移是政府为了特定政治目的所组织的迁移。无论中国近代之前还是1949年以后，这种迁移类型都存在。

1.都城迁移及为实都而进行的迁移

都城人口是一国政务管理的人力基础所在，同时也是城中从皇族到平民不同群体、阶层所形成的需求与供给体系所必需。都城人口迁移和实都是两个概念，前者可简称为迁都，是将国都所在地及其人口大部分搬迁至另一地方，这种迁移是统治者出于政治考虑所做出。而实都则是某一政权立国之初，因都城空虚，从外地将所需人口迁移进来。

（1）迁都所引发的人口迁移

国都迁移是最大规模的政治迁移。它并非仅有统治机构搬迁，而且有相当部分官员及其家眷、工商服务业人口的迁移和转移。

在中国传统社会早期，国家的部落特征显著。由于人口总量有限，各地有大量尚未开垦的土地，民众生存空间转换余地较大。出于政治、经济或军事需要，一些时期的政权会将国都进行整体性搬迁。史载，商朝立国之前，其先祖有多次整体性迁移，自契至汤八迁[2]。这实际是以部族为单位的迁移。汤始居亳，从先王居。商汤灭夏桀而建立商朝。此后国都之址并不固定。至“盘庚之时，殷已都河北，盘庚渡河南，复居成汤之故居，乃五迁，无定处。殷民咨胥皆怨，不欲徙。盘庚乃告谕诸侯大臣曰：‘昔高后成汤与尔之先祖俱定天下，法则可修。舍而弗勉，何以成德！’乃遂涉河南，治亳，行汤之政。然后百姓由宁，殷道复兴，诸侯来朝，以其遵成汤之德也”[3]。在我们看来，商汤迁都，主要是国家管理机构及商朝贵族人口的迁移。作为早期农业国家，国都物质基础并不雄厚，搬迁或许不费很大气力。即使如此，贵族并不乐迁，以致“咨胥皆怨”。这也表明，当时商朝并未面临现实的生存威胁。若有强敌来侵，难以抵御；或有大的自然灾害如洪水，民众肯定不会有抱怨迁移的情绪。它或许因其位置使国都的政治经济功能发挥受限。但有一点是无疑的，迁都旨在维护商王朝对整个国家或境内其他诸侯的控制。从当时的迁移结果来看，迁都达到了这样的目的：民众生活康宁，诸侯的向心力增强。可以说迁都的政治目标实现了。

在以后历史时期，迁都成为政府对辖区民众增强控制力的一项重要措施。

北魏孝文帝为对中原地区实施有效控制和治理，于太和十七年（493年）从偏于一隅的平城（今山西大同）迁至中原腹心、黄河之滨的洛阳。孝文帝认为平城系“用武之地，非可文治，移风易俗，信为甚难”；而洛阳属“崤函帝宅，河洛王里”，“因兹大举，光宅中原”[4]。迁都同样会遇到阻力，他以“南伐”名义令大军（号称步骑百余万）南下，最终“定迁都之计”[5]。太和十九年（495年）孝文帝下诏：迁洛之民，死葬河南，不得还北。于是代人南迁者，悉为河南洛阳人[6]。作为当时北方统一的政权，北魏都城的贵族、平民、军人众多，这无疑是一次规模浩大的人口迁移。

明朝定都南京，镇守北平的燕王朱棣通过“靖难之役”取得政权后，即有迁都北平之意。永乐元年将北平改为北京[7]，形成南北二京的格局。为了加强北京地区的经济基础，取得政权不久，朱棣即开始移民实北京周边地区之举。建文四年（1402年）八月，“徙山西民无田者实北平，赐之钞，复五年”[8]。永乐元年（1403年）八月，发流罪以下垦北京田；徙直隶苏州等十郡、浙江等九省富民实北京[9]。永乐二年（1404年）七月，徙山西民万户实北京。永乐三年（1405年）九月，徙山西民万户实北京。至永乐四年（1406年）七月，正式下诏，“以明年五月建北京宫殿，分遣大臣采木于四川、湖广、江西、浙江、山西”[10]。永乐十八年（1420年）七月下诏，自明年改京师为南京，北京为京师[11]。十一月，以迁都北京诏告天下[12]。十二月，皇太子及皇太孙至北京。随后，北京郊庙宫殿建成。迁都大业基本完成。成祖北迁，取南京民匠户“二万七千以行”，致使旧都“减户口过半，而差役实稀”[13]；或称“永乐北建，大半随行”[14]。

清王朝定都北京后，大批满、蒙、汉八旗军民从东北迁至京城[15]。其人数顺治末年内城所居或有34万[16]。这次迁移还产生了都城原有居民与新移民之间的冲突。清政府下令将内城汉族迁往南城。顺治五年（1648年）八月，谕户部等衙门：京城汉官、汉民原与满洲共处，近闻争端日起，劫杀抢夺，而满汉人等彼此推诿，竟无已时，似此何日清宁？此实参居杂处之所致也。朕反复思维，迁移虽劳一时，然满汉各安，不相扰害，实为永便。除八旗充投汉人不令迁移外，凡汉官及商民等，尽徙南城居住。其原房或拆去另盖，或质卖取价，各从其便。……著礼部详细稽察，凡应迁徙之人，先给赏银，听其择便，定限半岁，岁终搬尽[17]。

以上是历史上统治者主动迁都的做法。当然，还有因面临政敌或外敌威胁而被动迁都者。这种迁移实际带有逃移色彩，迁移过程中的人口损失较大。

东汉初平元年（190年），董卓“尽徙洛阳人数百万口于长安。步骑驱蹙，更相蹈藉，饥饿寇掠，积尸盈路”[18]。

近代的避战迁都以1937年11月国民政府在侵华日军紧逼之下，下令迁都重庆，从而引发规模巨大的人口由东南沿海地区向内地的西迁。

（2）充实国都与人口迁移

一般来说，迁都也常伴有“实都”之举，新迁或新建之都起初人口规模和职业不足以维系都城正常运转，从外填充国都人口必不可少。这里，我们主要考察非迁都下的实都制度。

从宏观视角看，中国历史上的改朝换代常常带来人口分布的巨大调整。当新政权建立并确立都城之后，面临的局面是人口匮乏，百业待兴。国都是政治中心，其建设、维护离不开工匠，百官及其家眷生活离不开商业服务业人员。因而从外迁移人口入京则成为历朝建国初期的举措。

与后世有所不同，秦汉时期，移民京师一个重要目的是，把分散于地方的豪强移至京城，便于政府对其实施监督和控制，借此消除威胁。秦统一六国后，始皇帝于二十六年（前221年）“徙天下豪富于咸阳十二万户”[19]。

而多数王朝主要通过实民于京师，使国都的工商业得以建立，满足皇族、贵胄和达官生活所需。

北魏天兴元年（398年），徙山东六州人吏及徒何、高丽杂夷、三十六署百工伎巧十余万口以充京师，各给耕牛，计口授田[20]。如此大规模的移民迁入京师完全从事非农业活动，国力和市场容量将难以承受。而让其在国都所辖地区亦农亦工，既解决了其生存问题，又满足了国家对其技能所需。移民由此成为国都维系的重要人力资源。

该政策变成以后王朝的惯常做法。不过，在人口规模较大的统一王朝国都内，迁入者有可能专营工商业。

隋朝炀帝即位后营建东都，以尚书令杨素为营作大监，每月役丁二百万人。徙洛州郭内人及天下诸州富商大贾数万家以实之。洛州即是东都所在区域，郭内人应是本地城市人口，其职业以工商为主。这还不够，隋政府还从全国各地迁移富商大贾进入，显然在于推动当地商业活动开展。

唐代，武则天为充实东都洛阳人口，于天授二年（691年）徙关外雍同秦等七州户数十万进入[21]。

明朝定都南京和迁都北京时，其迁民实都规模和力度颇大。明初，朱元璋将浙江等九布政司、应天十八府州所属富民万四千三百余户，“依次召见，徙其家以实京师，谓之富户”[22]。此外，明初还将直隶、浙江百姓二万户迁于京师，充仓脚夫[23]。值得一提的是，明初朱元璋采取“吐故纳新”办法，将国都原有人口迁出，另移新民进入。史载：高皇帝定鼎金陵，驱旧民置云南，乃于洪武十三（1380年）等年，起取苏、浙等处上户四万五千余家，填实京师，壮丁发各监局充匠，余为编户，置都城之内外，名曰“坊厢”。这些移民“有人丁而无田赋，止供勾摄而无征派”[24]。成祖迁都北京时，“选应天、浙江富民三千户，充北京宛、大二县厢长，附籍京师”。后因“供给日久，贫乏逃窜”，政府“选其本籍殷实户佥补”[25]。可见，政府迁民于国都，重在建立京师的经济秩序。对被迁移者来说，实都意味着他们将长期处于政府的特殊“供给”体系中。尽管政府最初实行有“优免”被迁者原籍差役五年的制度，但无法弥补其所付出，很难得到认同。故而，政府不得不强制推行。宣德六年（1431年）规定：富户在京入籍，逃回原籍或躲避他处，顺天、应天府官查出申部，令所在官司即时挨究解发。若亲邻里老知者许于官司出首，免罪。本人能自首赴京者亦免罪。若知而不首及有司占吝不发，即便究问，正犯发口外充军。事故死绝等项，各该官司照数佥补[26]。政府以连坐方式实施这一迁移，强制性可见一斑。弘治五年（1502年），明政府不得不做出政策调整：顺天府在逃富户各省不必起解，每户每年征银三两，总类进表官顺赍到部，转发宛、大二县，帮贴见在厢长当差[27]。以交银代替强征，缓解了被迁移者的困局。在我们看来，明朝迁移江南富户政策所以不成功，与当时南北经济环境和生存条件的高低差异也有关系。即使没有供给负担，从纯经济的角度看，由富庶的南国迁移至北方也非民众所愿。不过，这些迁来的富户中，也有不少人入籍而沉淀下来。

（3）固基式人口迁移

国都所在地是王朝统治的根本所在，充实国都周边地区人口，将为京师拱卫提供必要的人力资源和物资保障。

汉初刘敬向刘邦所提建议即体现出这一目的。

汉高祖九年（211年），刘敬从匈奴回来，向刘邦建言：匈奴统治区域“去长安近者七百里，轻骑一日一夜可以至秦中……今陛下虽都关中，实少民。东有六国之强族，一日有变，陛下亦未得高枕而卧也。臣愿陛下徙六国后及豪桀、名家居关中。无事可以备胡，诸侯有变，亦足率以东伐。此强本弱末之术也”。刘邦深信其言，随即“徙齐、楚大族昭氏、屈氏、景氏、怀氏、田氏五族及豪桀于关中，与利田、宅，凡十余万口”[28]。它可谓威慑与利诱相结合的迁移策略。

为维护国都及其周边的人口规模和人力资源基础，唐代采取双重标准，抑制京师周边民众外迁，这与政府允许狭乡百姓迁往宽乡政策相左。按照唐初政策，户殷之处，听徙宽乡。贞观初年，陕州刺史崔善为上表指出：畿内之地，是谓殷户，丁壮之民，悉入军府。若听移转，便出关外，此则虚近实远，非经通之议。其事（听百姓迁徙宽乡）遂止[29]。保持国都周边人口规模的固基目的十分明确。

明代永乐及其以后，移民实北京的政策实行了较长时间。永乐元年（1403年），选浙江、江西、湖广、福建、四川、广东、广西、陕西、河南及直隶苏、松、常、镇、扬州、淮安、庐州、太平、宁国、安庆、徽州等府无田粮并有田粮不及五石、殷实大户充北京富户，附顺天府籍，优免差役五年[30]。永乐八年（1410年），令各处军卫有司军匠在京充役者，免家下杂泛差役。永乐九年（1411年），令自愿徙北京为民及免杖而徙者，免徭役五年；徒流而徙者，免徭役三年[31]。宣德三年，令应当富户之家，所在官司再免二丁杂泛差役，以备供送[32]。

与以往王朝不同，清朝的固基迁移比较独特。清政府为安置入关官员兵丁，使其本人及其家眷获得生存资料，在北京周边地区大规模圈地。史载：当日原圈地，每人六垧，一垧六亩，共地三十六亩。如家有壮丁二名，该地七十亩，人多者照数加增，当差照人算数[33]。除前明贵族土地外，也有大量民地被圈占。其确定土地归属的方法是：“凡圈民地，请旨，户部遣满官同有司率笔帖式、拨什库甲丁等员役，所至村庄相度亩。两骑前后，牵部颁绳索以记，周四围而总积之，每圈共得几百十垧，每壮丁分给五垧，垧六亩……圈一定，则庐舍场圃悉皆屯有，而粮籍以除”[34]。顺治四年（1647年），“圈顺直各州县地百万九千余垧，给满洲为庄屯”[35]。而原有耕种者虽名义上得到土地补偿，但圈占为良田，所补属瘠地，且与原耕种者居住地有一定距离。如圈顺义、怀柔、密云、昌平四县地六万七百晌，以延庆州、永宁县、新保安、永宁卫、延庆卫，延庆左卫、右卫无主屯地拨补；圈雄县、大城、新城三县地四万九千一百一十五晌，以武邑县无主屯地拨补。圈昌平、良乡、房山、易州四州县地五万九千八百六十晌，以定州、晋州、无极县、旧保安、深井堡、桃花堡、递鹗堡、鸡鸣驿、龙门所无主屯地拨补[36]。被圈占者不得不颠沛流离，从而形成“有进有出”的人口迁移流动。

2.压抑敌对或地方不安定势力的迁移

新政权建立，对旧有贵族和豪强则采取将其移出原居地策略予以削弱。更重要的是他们被迁至便于控制的地区。

周武王克商，成周既成，以洛阳作下都。为加强对殷商亡国贵族的控制，周“迁殷顽民，殷大夫士心不则德义之经，故徙近王都教诲之”[37]，史称成王“殷遗民”[38]。西周将这一政策扩大实施范围，“东伐淮夷，残奄，迁其君薄姑”[39]。

战国时各诸侯之间兼并战争中，亡国贵族也多被迁出原居地。秦灭魏，迁大梁，都于丰[40]。楚武王灭权，迁于邢处，其孙因以为民。秦灭楚，迁大姓于陇西，因居天水[41]。

秦统一后，迁不轨之民于南阳[42]，以此控制具有反抗意识者。

三国末期，蜀被司马昭灭后，“后主既东迁，内移蜀大臣宗预、廖化及诸葛显等并三万家于东及关中，复二十年田租”[43]。咸熙元年（264年），魏政府“劝募蜀人能内移者，给廪二年，复除二十岁”[44]。这也是防止原蜀国民众积聚反对力量的措施。

在我们看来，徙百姓为帝王守陵也是一种政治性移民。西汉时这种形式的移民规模很大。汉兴，立都长安，“徙齐诸田、楚昭屈景及诸功臣家于长陵。后世世家徙吏二千石、高訾富人及豪杰并兼之家于诸陵，盖亦以强干弱支，非独为奉山园也”[45]。西汉元朔二年（前127年），徙郡国豪杰及赀三百万以上于茂陵，以此将“天下豪杰、兼并之家、乱众民者”集中在一起，从而起到“内实京师、外消奸猾”的作用，达到“不诛而害除”的目的[46]。太始元年（前96年），徙郡国吏民豪杰于茂陵[47]。景帝、武帝时期的奉陵移民有多次，却并未说明数量规模。成帝鸿嘉二年（前19年）徙郡国豪杰赀五百万以上五千户于昌陵[48]。可见，此前的移民也是具有较大规模的。这种移民具有强制性质，但政府也予以适当补贴和优惠条件。景帝前元五年（前152年），募徙阳陵，予钱二十万[49]。始元三年（前84年）募民徙云陵，赐钱田宅[50]。始元四年（前83年），徙三辅富人于云陵，赐钱户十万[51]。奉陵移民对被迁移者的生活造成极大冲击。永光四年（前40年）元帝之诏书即表明这一点：“有司缘臣子之义，奏徙郡国民以奉园陵，令百姓远弃先祖坟墓，破业失产，亲戚别离，人怀思慕之心，家有不安之意……今所为初陵者，勿置县邑，使天下咸安土乐业，亡有动摇之心。布告天下，令明知之。”[52]成帝修建昌陵时，耗费巨大且逾期，故而“罢昌陵及故陵，勿徙吏民，令天下毋有动摇之心。”[53]

迁移地方豪族离开其经营已久、对民众有较大影响力的地区，是削弱地方异己政治力量、巩固中央政权的具体措施。相对来说，该制度在秦汉及其之前施行较多，它与当时地方政治架构有直接关系。这就是，从西周以来施行的分封制，地方形成具有自成一体的诸侯及其家庭力量，东周之后它们逐渐成为王室的威胁势力。春秋时期，大的诸侯成为霸主，周王室只具有形式上的王权。战国更成为各大诸侯国角逐最高权力的时代。秦虽最终战胜六国，但六国贵族力量未从根本上消除，并在秦末民众起义中成为重要的倒秦势力。汉朝建立后，将“徙诸大姓齐、田、楚、景之辈以实关中”作为重要的“强本弱末”之策。实际上，不仅强大如六国贵族，任何时代地方大族若得不到有力控制，且以追求和保护自己的利益为目标，都有可能成为中央政府的离心力量。故此，通过移徙散其势力，消其乱萌，于国于豪族均有积极作用。而后世在忠于中央政府的地方行政体系建立和巩固之后，这种局面则可避免。

3.分封式迁移

分封式迁移是周朝之后明朝之前多个王朝的做法。新王朝立国之初，将诸王子为代表的王室贵族分封于各地，成为藩王，巩固其在地方的统治基础。

周王朝开启这一迁移形式的先河。

周建国之后，实行分封制。西周时，除了同姓（姬姓）贵族被分封于各地外，异姓功臣也被分封。或言：周初“立七十一国，姬姓独居五十三人”[54]。这些分封之地一定程度上形成了汉族人口的基本生存区域，进而奠定了汉族人口向四周发展的基础。

按照西周制度：“天子建德，因生以赐姓，胙之土而命之氏。诸侯以字为谥，因以为族。官有世功，则有官族，邑亦如之”[55]。即赐王公、贵族、功臣可供驱使的属民和土地，令其建立诸侯国。受封者要向天子进贡，为天子出力役、兵役等，还要定期前往都城述职。周王朝由此获得了对广阔区域土地和民众的控制，这同时加速了中原文化向四周的扩展和传播。在此过程中，不仅中原地区，而且中原周边地区的“汉化”程度得到提升。因为周朝贵族的封国遍布各地，华夏族的分布范围大大扩展了。

周以后，除秦国因实行郡县制、废除分封制外，自汉至明，分封皇室贵族至外地的制度一直保留下来，只是他们临土而不亲民，即没有直接归其管辖的百姓。但庞大的王府仍成为地方重要的政治力量。

4.驻防式迁移

清代的军事迁移体现在多个方面，清王朝实行驻防八旗制度，其精锐军事力量驻扎于全国重要地区，官兵多携带家口，形成迁移人口。直省各置驻防旗兵，立庄田于所驻地，给田人各三亩。其全眷挈赴者，前在京所得圈地撤还。旗员分畀园地，多则二百四十亩，少则六十亩，各省不尽同。惟浙江驻防无田，仍支俸馕[56]。

5.为应对战争威胁而进行产业布局调整，形成人口迁移

这以1949年后政府实施的三线建设为代表。所谓三线，一般是指由沿海、边疆地区向内地收缩划分三道线。一线指位于沿海和边疆的前线地区；三线指包括四川、贵州、云南、陕西、甘肃、宁夏、青海等西部省区及山西、河南、湖南、湖北、广东、广西等省区的后方地区；二线指介于一、三线之间的中间地带。其中川、贵、云和陕、甘、宁、青俗称为大三线，一、二线的腹地俗称小三线。三线地区位于中国腹地，离海岸线最近的在700公里以上，距西面国土边界上千公里，四面分别有青藏高原、云贵高原、太行山、大别山、贺兰山、吕梁山等连绵山脉作天然屏障，在准备打仗的特定形势下，是较理想的战略后方。用今天的区域概念来说，三线地区多为除新疆、西藏之外的中国西部经济不发达地区。

1964年8月，国务院副总理李富春等《关于落实毛泽东对国家经济建设如何防备敌人突然袭击问题批示的报告》提出：（1）一切新的建设项目，不在第一线特别是十五个一百万人口以上的大城市建设。（2）第一线特别是十五个大城市的现有续建项目，除明年、后年即可完工投产见效的以外，其余一律要缩小规模，不再扩建，尽早收尾。（3）在第一线的现有老企业，特别是工业集中的城市的老企业，要把能搬的企业或一个车间、特别是有关军工和机械工业的，能一分为二的，分一部分到三线、二线；能迁移的，也应有计划地有步骤地迁移。（4）从明年起，不再新建大中水库。（5）在一线的全国重点高等学校和科学研究、设计机构，凡能迁移的，应有计划地迁移到三线、二线去，不能迁移的，应一分为二。（6）今后，一切新建项目不论在哪一线建设，都应贯彻执行分散、靠山、隐蔽的方针，不得集中在某几个城市或点[57]。由于具有军事战略意义，因而这一政策得到强有力的贯彻。1964—1980年期间，国家在三线地区共审批1100多个中大型建设项目。大批原先位于大城市的工厂迁入西部山区，这些交通不发达的深山之中形成多个工业区，并带动了职工及其家眷内迁，形成1949年后又一次具有特殊意义的人口大迁移。期内仅迁入青海省的职工及其家属即达10余万人，迁入贵州省的达8万余人，迁入四川省的职工多达40万人。

但就总体看，1963—1970年间，由于农村劳动力前往城镇寻求工作这一最具有势能的迁移受到控制，人口迁移总量明显降低，人口迁移率由1954—1962年间的30‰以上大幅度降至仅略高于20‰，表明国内人口迁移规模显著缩小。

（二）推动移民实边和削弱敌对势力的移民

1.实边和开拓疆土移民

就近代之前看，秦朝和汉朝由政府组织的与疆域开拓和戍边有关的人口迁移最为突出。

秦灭六国后，秦始皇命将北击匈奴，“因河为塞，筑四十四县城临河，徙谪戍以充之”[58]。秦始皇三十三年（前214年），“发诸尝逋亡人、赘婿、贾人略取陆梁地，为桂林、象郡、南海，以谪遣戍”[59]。在北方，秦始皇派大将蒙恬“渡河取高阙、陶山、北假中，筑亭障以逐戎人。徙谪，实之初县”[60]。可见，向边疆移民多非民众情愿，故起初只能强行组织没有社会地位者前往。为加强对北方匈奴族内扰的防御：秦始皇三十五年（前212年），“徙五万家于云阳”[61]。秦始皇三十六年（前211年），迁北河、榆中三万家，拜爵一级[62]。“秦逐匈奴，收河南地，徙民以实之，谓之新秦。”[63]这种做法具有利益诱导和激励特征。在西南地区，临邛县郡西南二百里，本有邛民，“秦始皇徙上郡实之”[64]。秦朝有的实边之举则具有人口分布调整并使不同民族相互融合以便控制的色彩。始皇三十七年（前210年），至会稽，徙大越民置余杭[65]。此外徙中县之民于南方三郡，使与百粤杂处[66]。

汉朝对北部边疆的充实和保卫颇为重视，实施多种移民措施。对普通百姓则采取优惠政策鼓励其向边疆迁移。文帝十一年（前169年）间，匈奴数为边患，鼌错上书：“今远方之卒守塞，一岁而更，不知胡人之能。不如选常居者家室田作，且以备之，以便为之高城深堑；要害之处，通川之道，调立城邑，毋下千家。先为室屋，具田器，乃募民，免罪，拜爵，复其家，予冬夏衣、禀食，能自给而止。”文帝接受其建议，募民徙塞下[67]。汉代以武帝时迁移力度最大。其中屯田士卒是重要实边力量。武帝太初四年（前104年），初置张掖、酒泉郡，而上郡、朔方、西河、河西开田官，斥塞卒六十万人戍田之[68]。普通百姓和罪犯也在迁移之列。武帝元朔二年（前127年），令募民十万口徙朔方。元狩二年（前121年），武帝于武威以西初置四郡，徙内地民人实之。“其民或以关东下贫，或以报怨过当，或以悖逆亡道，家属徙焉。”[69]元狩三年（前120年），武帝又将山东灾民70余万迁于西北，置于“关以西及充朔方以南新秦中”。元狩五年（公元前118年），徙天下奸猾吏民于边[70]。元鼎六年（前111年），分武威、酒泉地置张掖、敦煌郡，徙民以实之。武帝时的迁移对象开始为触犯法律应受惩罚之人，但由于需迁移的人口规模大，这些人难敷需求，故“关东下贫”一类在当地生存条件较差者通过优惠条件鼓励其迁往边地。

东汉初年将西汉后期丢失的边地收复，政府鼓励避乱于内地的边民回归。所谓在光武帝经略下，北边重地云中、五原、朔方、北地、定襄、雁门、上谷、代八郡民归于本土。政府发遣边民因战乱而移住内地者，“布还诸县，皆赐以装钱，转输给食”[71]。这一做法透漏出的信息是，西汉移民实边者的后代至汉末尽管因边乱逃至内地，但其已将边地作为“本土”或家乡。与此同时，东汉初年，政府继续实行移内地民众实边政策。永平九年（66年）规定：徙朔方者，复口算[72]。整体看，东汉没有采取过从内地大规模移民实边政策。它不必动员大批百姓，而以迁移刑犯为主。仲长统上书建议：“远州县界至数千，而诸夏有十亩共桑之迫，远州有旷野不发之田，代俗安土有死无去。君长不使，谁能自往缘边之地。亦可因罪徙人，便以守御。”[73]永平年后，罪犯及其家眷成为政府“实边”的重要力量。永平八年（65年），明帝诏“三公募郡国中都官死罪系囚，减罪一等，勿笞，诣度辽将军营，屯朔方、五原之边县；妻子自随，便占著边县；父母同产欲相代者，恣听之。……凡徙者，赐弓弩衣粮”[74]。永平九年（66年）春三月诏“郡国死罪囚减罪，与妻子诣五原、朔方占著，所在死者皆赐妻父若男同产一人复终身；其妻无父兄独有母者，赐其母钱六万，又复其口算”[75]。永平十六年（73年）九月，诏令郡国中都官死罪系囚减死罪一等，勿笞，诣军营，屯朔方、敦煌；妻子自随，父母同产欲求从者，恣听之[76]。元初二年（115年），安帝下诏：郡国中都官系囚减死一等，勿笞，诣冯翊、扶风屯，妻子自随，占著所在[77]。建康元年（144年），令郡国中都官系囚减死一等，徙边[78]。和平元年（150年）减天下死罪一等，徙边戍[79]。

秦和西汉时期将短期性军丁防守与长期性移民实边结合起来，对新拓展疆域的巩固起到一定作用，开启了内地以汉族人口为主体的百姓向边境地区长距离迁移的先河。

隋和唐前期在北方面临着突厥政权的威胁。隋开皇三年（583年），因突厥屡次侵扰，文帝令朔州总管赵仲卿在“长城以北，大兴屯田，以实塞下”[80]。隋炀帝大业四年（608年），于西域之地置西海、鄯善、且末等郡，“谪天下罪人，配为戍卒，大开屯田”[81]。

唐代于西北地区的屯田规模也很大。调露二年（680年），河源经略大使刘仁轨，“远置烽戍七十余所，度开营田五千余顷，岁收百余万石”[82]。开元五年（717年），营州都督宋庆礼于柳城“开屯田八十余所”[83]。元和年间，因西北戍边军队缺粮，宰相李绛请开营田，“可省度支漕运及绝和籴欺隐”。宪宗赞成此议，“以韩重华为振武、京西营田、和籴、水运使，起代北，垦田三百顷，出赃罪吏九百余人，给以耒耜、耕牛，假种粮，使偿所负粟，二岁大熟”。进而“募人为十五屯，每屯百三十人，人耕百亩。就高为堡。东起振武，西逾云州，极于中受降城。凡六百余里，列栅二十，垦田三千八百余顷，岁收粟二十万石，省度支钱二千余万缗”[84]。灵武、邠宁一带，“土广肥而民不知耕”。文宗大和末年，王起“奏立营田”。后党项大扰河西，邠宁节度使毕諴“亦募士开营田，岁收三十万斛，省度支钱数百万缗”[85]。此外，唐代政府还鼓励无田客户移往边地。开元十六年（728年）十月敕：诸州客户有情愿属缘边州府者，至彼给良沃田安置，仍给永年优复[86]。

宋代，太宗时，曾在今河北保定一带设置沿边屯田使，“发诸州镇兵一万八千人给其役”，种植水稻，取得成效[87]。这属于军屯。咸平年间，于陕西沿边，设置军屯，“无寇则耕，寇来则战”[88]。元丰年间还曾在西北边地招募“知田厢军”屯垦，“人给一顷耕之，余悉给弓箭手，人加一顷，有马者又加五十亩，每五十顷为一营。”政府从距边较近的“秦凤、泾原、熙河三路选募厢军及马递铺卒，愿行者人给装钱二千”[89]。但其成本太大，未能长期坚持下去。

明代，边防主要为士兵戍守，兼屯田，以增加自养能力。明政府也有民屯做法：“移民就宽乡，或召募或罪徙者为民屯，皆领之有司”[90]。按照明制：“临边险要，守多于屯。地僻处及输粮艰者，屯多于守。”明初，“东自辽左，北抵宣、大，西至甘肃，南尽滇、蜀，极于交址，中原则大河南北，在在兴屯矣”[91]。在西南地区，明初汉族人口大量迁入。洪武二十六年（1393年），朱元璋派傅有德、沐英平定云南，留兵戍守。同时“徙江南闾右之民以居之”[92]。云南楚雄一带，“明初所来官军商民落籍，其数极多”[93]。贵州平越，“来自中土之民颇多”[94]。

清朝移民实边主要体现为中期在新疆组织移民屯田。乾隆年间，招徕内地平民前往新疆屯田，在乌鲁木齐、伊犁等地建立多个屯居点。户给地亩牛具，照水田例六年后升科[95]。乾隆八年（1643年），甘肃巡抚黄廷桂招民三百余家垦种西宁府属大通卫水旱可耕之地[96]。乾隆三十年（1665年）招肃州、张掖、敦煌、高台等县贫民一千九百户于呼图、拜宁、边城、昌吉、罗克伦等处安插屯种，筑伊犁雅尔城屯田[97]。可见西北地区的移民垦荒规模是比较大的。乾隆三十一年（1666年），乌什查出地亩足供六千户耕种。政府采用借给耕具、牲口、籽种等措施，鼓励周围无业回民前往开垦[98]。同年，穆垒迤西一带，计可垦田八万余亩，安插民人二千六七百户。除组织屯兵外，计划每年招移三百户。每户给土房两间，农具一付，马一匹（后因马匹紧缺，改为给牛）[99]。乾隆三十三年（1668年），甘肃和新疆五百余户居民被迁至乌鲁木齐所属地区开垦，官方给予车辆口粮，送往安插[100]。乾隆四十四年（1679年），署陕甘总督毕沅从甘肃武威等县组织“情愿前往乌鲁木齐垦种地亩者”1887户[101]。

1949年后至六十年代，政府组织的移民实边规模更大。其中军屯即军人转变为生产建设兵团最引人注目。1952—1954年，在新疆，先后有17万人民解放军官兵集体转业为生产建设部队，1964—1965年又接受内地新的转业军人3.4万人[102]。普通民众向边疆的迁移20世纪50年代一直在进行。

如何使迁入者稳定情绪，定居下来，为政府所关注。《内务部关于巩固1956年移民工作的指示》指出：本年六月全国移民工作座谈会后，除河南省继续移往甘肃、青海和新疆八万二千余人外，其他地区均停止了移民，全力地进行巩固工作。组织移民生产、修建房屋、解决物资供应等。仍有少数人坚决要求返籍，有相当一部分目前虽参加了生产，但在思想上还不很稳定；真正有长期安家立业打算的，只占一部分。为稳定移民，要通过对生产的领导，做好收益分配工作；做好接送移民家属工作。在秋收后应先把一部分家属接到安置地区，这是巩固移民的一项重要措施[103]。

根据中央从内地人口稠密区江苏、安徽、湖北、上海等省市向新疆移民的计划，1957—1960年苏、皖、鄂三省迁入新疆人数达80多万，其中江苏59.6万人。这类支边人员主要是农村和小城镇居民。知识青年成为支边移民又一大群体。1961—1966年从上海、北京、武汉、浙江、江苏、天津六省市来疆知识青年有12.7万人，其中上海知识青年有9.7万人[104]。

黑龙江、内蒙古也是移民实边的重点区域。从1954年至1958年，黑龙江省北大荒有十多万转业官兵前往开垦。从1955—1959年，黑龙江省净迁入21万人，1960—1964年净迁入86万人。内蒙古人口由自治区成立初期的561.7万，至1982年增至1936.9万，增长2.45倍，其中迁移增长部分占整个人口增长的三分之一。这些迁入者主要分布于工矿区和林区。

需要指出的是，20世纪50年代末、60年代初期在户籍迁移控制增大的背景下，对向边疆移民放松限制。1964年8月，国务院批转《公安部关于处理户口迁移的规定（草案）》，其中有一项为：“从内地人口稠密地区迁往边远人口稀少地区”的户口迁移一律不受限制[105]。在迁移政策宽松的同时，由于新疆工农业发展增强了吸引力，尤其是1960年前后，兰新铁路通车提供了交通便利，大批内地人口为了谋生迁入新疆。在“大跃进”和1959—1961年三年自然灾害期间，人口自流入疆形成高峰，甘、豫、川、皖等省农民构成自流移民的主体。最多的是1959年，一年中迁入新疆的人口达82万多人[106]。

无论近代之前还是当代，移民实边完全是政府主导的迁移。对被迁移者来说被动特征很突出。不过，在我们看来，即使是被动性迁移实边，也有强制和诱导两种。相对来说，秦、隋、明时期实边的强制性色彩更浓，而汉、唐、宋王朝，则将强制和诱导相结合，对罪犯、戍卒和身份低贱者则实行强制迁移，对平民则给予一定优惠条件。像秦汉时期，具有平民身份者不愿前往，政府只好发遣罪犯、赘婿、有商籍者作为先锋。不过，移平民屯田于边疆，在交通工具落后的时代，漫长的戍边之路对内地百姓来说实在是一条畏途。优惠措施不足以弥补颠沛之苦和恶劣的气候折磨。当然，实边移民在防止外部军事力量骚扰内地民众生存环境中所起作用是不能否认的。还应指出，在一段时间内实边移民取得了一定效果，它往往靠中央政权的稳定和强大作为后盾。一当政权削弱，政府失去与外部政权的抗衡力量，不仅边防要塞会被突破，而且屯田不保，移民也不得不后撤。西汉和东汉北边移民就有如此举动。我们意在说明，这些王朝的军事性移民的存在基础是比较脆弱的。明朝北部防御没有采取大规模移民，而是筑守长城、建立庞大的正规军队防御系统，但耗费不赀，国家负担沉重。应该说清朝的西北实边移民更多的是诱导型的。由于清朝在新疆建立起稳定的统治，移民所面临的生存危险降低。同时它又是就近移民为主，把与新疆为邻的甘肃无地百姓迁移过去。

1949年后的移民实边具有诱导型与半强制型相结合的特征，却有时期之分，像20世纪50年代和60年代将内地人口稠密区农民迁移至新疆进行垦荒，就具有诱导型政策特征；而从上海等城市将知识青年迁移至新疆建设兵团管辖区则属于半强制加诱导型移民。这里所以称之为半强制性移民，在于其形式为先动员，然后自愿报名；其诱导性表现在城市就业受到限制，就当时而言留在城市并不一定有更好的就业前景。这些入疆移民基本上沉淀下来，成为当地的永久性居民，确实起到了实边和稳定边疆的作用。60年代中期之后，特别是70年代初期以后实行的青年学生上山下乡运动中，不少人很不情愿被迁移至边疆农村、牧区和生产建设兵团、国营农场。他们在短期内虽带来边疆人口的充实，但绝大多数人并没有成为永久居民，70年代末、80年代初期陆续回城。该迁移政策失败的原因在于，在城市人口总体生活环境、生存条件和福利水平高于边疆农村时，逆城市化迁移只能靠政府强制力量推动。假如城市社会处于衰落之中，而农村社会将被复兴，被迁移者会认同这一结果。实际情形是，城市生活及其优越之处依然存在，其父母生活在城市，“家”在城市。因而回归城市生活依然是绝大多数被迁移者的愿望，一当政策松动，他们就会努力将其变为现实，甚至不惜违反政策，以越轨的方式来实现既定目标。

2.以削弱敌方力量为目标的迁移

当两个或多个政权处于交战、敌对或其他形式的竞争状态时，通过采取迁移其人口或吸引其人口归顺之策，来达到削弱对方、增强自己的目的。

秦末，秦将章邯引兵至邯郸，皆徙其民河内[107]。

汉元封元年（前110年），因“东越险阻反复”，担心其“为后世患”，迁其民于江淮间，“遂虚其地”[108]。

再一种方式是诱导他国居民迁移。秦孝公“以秦地旷人稀，诱三晋之人，利其田宅，复三代，无知兵事”[109]。“秦四竟之内，陵阪丘隰不起十年之征，著于律也，足以造作夫百万。……今利其田宅而复之三世……然则山东之民无不西者矣。”[110]

唐代规定：“四夷降户，附以宽乡，给复十年。”[111]贞观四年（630年），四夷降附者百二十万人[112]。另外，“没外蕃人，一年还者给复三年，二年者给复四年，三年者给复五年”[113]。

南宋时，对从金国统治区域“归正”民人给予优待，也具有诱导民众迁移、削弱敌方实力的作用。孝宗淳熙四年（1177年）四月下诏：归正人令从便营生外，两淮、江浙系官田土甚多，每户给田十二亩，三人以上给二十亩。愿自备牛具、种粮者，与增一倍。每户给草屋二间，三人以上给三间，人数虽多，不得过四间。其合用农具种粮，从本州措置应副。仍专委甲头掌管，轮流通融使用。每遇发人之初，猝未能耕种养赡，却恐阙食，从本州计口，先支钱米。大人日支米二升半，盐菜钱五十文，小儿减半，候及一年住支……拨过田亩，并与免诸般科役租税十年[114]。

第三种方式是，两军对峙的边境地带，为防止己方民众为对方所利用，实施内迁策略。

建安十八年（201年），曹操与孙权隔江对峙，“恐江滨郡县民为权所略，征令内移”[115]。

清初为断绝东南沿海民众与退居台湾的郑氏集团的联系，于顺治十八年（1661年）下令迁海。所谓“国初郑成功窃据台湾，圣祖仁皇帝移沿海之民三十里以避之，郑氏遂为我困”。但康熙帝在诏令中却这样表达：“前因江南、浙江、福建、广东濒海地方逼近贼巢，海逆不时侵犯，以致生民不获宁宇，故尽令迁移内地，实为保全民生。”[116]当时规定：滨海民悉徙内地五十里，以绝接济台湾之患。广东沿海迁民始于康熙元年（1662年），官员“麾兵折界，期三日尽夷其地，空其人民”；民众则“弃赀携累，仓卒奔逃，野处露栖。死亡载道者，以数十万计”。康熙三年（1664年）政府“以海防为事，民未尽空为虑”，再次迁民。“八郡之民，死者又以数十万计。民既尽迁，于是毁屋庐以作长城，掘坟茔而为深堑。五里一墩，十里一台，东起大虎门，西迄防城，地方三千余里，以为大界。”史称“自有粤东以来，生灵之祸，莫惨于此”[117]。康熙二十二年（1683年），清政府收复台湾。康熙二十三年（1684年）迁海及海禁政策取消，原迁居民允许还归故土，“保有家室，各安生业”[118]。

无论哪一时期，可以说军事性迁移服务于特定军事目标，且须在短期内完成，其对被迁移者来说，无异于一场灾难。

（三）鼓励经济性迁移

经济性迁移指政府和某个政权为恢复和发展经济而采取的措施。近代之前的经济性迁移主要表现为鼓励无地、少地民众垦荒，改善民众生存条件，增加赋役承担人口。

1.秦汉至明时期

如果说先秦时期，各地普遍以地广人稀为特征的话，秦汉时期随着人口增加，部分地区“人稠土狭”局面即已形成，如黄河中下游地区。而三辅左右及凉、幽州等地，“内附近郡，皆土旷人稀，厥田宜稼”，却“悉不垦发”。民众多“安土重迁，宁就饥馁，无适乐土之虑”[119]。政府实施鼓励和引导狭乡民众迁往宽乡政策就显得很重要。

秦朝，始皇帝于二十八年（前219年）南登琅邪，“徙黔首三万户琅邪台下，复十二岁”[120]。

西汉时，不同地区的生存环境存在差异，“或硗狭，无所农桑系畜；或地饶广，荐草莽，水泉利，而不得徙”。前元元年（前156年），景帝鉴于当时“岁比不登，民多乏食，夭绝天年”，下诏：“其议民欲徙宽大地者，听之。”[121]至武帝时，“遂徙关东贫人于陇西、北地、西河、上郡、会稽，凡七十二万五千口”[122]。从区域上看，既有向西北迁移者，也有徙入东南地区者，且为远距离迁移。在农耕社会中，这是规模颇为庞大的迁移，显示出当时政府具有较强的组织能力。

东汉元和元年（84年），因发生牛疫，“谷食连少”，章帝下令“郡国募人无田欲徙它界就肥饶者，恣听之。到在所，赐给公田，为雇耕佣，赁种，贳与田器，勿收租五岁，除算三年。其后欲还本乡者，勿禁”[123]。《文献通考》（卷10）对此也有记载：（章帝元和元年）人无田徙他界者，除算三年。政府不仅为无地农民在外乡提供土地，而且在劳动力、种子和工具方面予以帮助，再加上享受五年田租税和三年户口税减免，可以说助耕条件非常优惠。其对无地者的吸引力将很大。由此劳动力和土地资源得以有效的结合。这一政策实施的前提是国家有公田、荒地可以提供。

三国时，曹操认为：“夫定国之术在于强兵足食，秦人以急农兼天下，孝武以屯田定西域，此先世之良式也。”于是，以任峻为典农中郎将，募百姓屯田许下，“得谷百万斛”[124]。这些被募者应以外乡移民为主。魏嘉平四年（252年），关中发生饥荒，军需供应不足。司马懿上表：“徙冀州农夫五千人佃上邽，兴京兆、天水、南安盐池，以益军实”[125]。

北魏则通过调整授田制度来引导人口向宽乡流动。太和九年（485年）规定：诸土广民稀之处，随力所及，官借民种莳。役有土居者，依法封授。诸地狭之处，有进丁受田而不乐迁者，则以其家桑田为正田分；又不足，不给倍田；又不足，家内人别减分。无桑之乡准此为法，乐迁者听逐空荒，不限异州他郡[126]。

北齐给授田令仍沿袭北魏之制：每年十月普令转授成丁而授，丁老而退，不听卖易。文宣帝天保八年（557年）决定“徙冀、定、瀛无田之人，谓之乐迁，于幽州宽乡以处之”[127]。将民众从现在的冀中一带迁至冀北耕作。

进入隋唐时期，人口地区分布的稠稀不均状况更为突出。政府继续实行不同的授田政策，并通过狭乡和宽乡有别的标准来促使民众迁移，引导劳动力与土地合理配置。

隋朝初年，“时天下户口岁增，京辅及三河，地少而人众，衣食不给”。官员多提出让民众“徙就宽乡”之策。隋文帝“命诸州考使议之”，提出方案；又令尚书以其事策问四方贡士，“竟无长算”[128]。可见这一问题具有影响全局的意义。文帝于是“发使四出，均天下之田。其狭乡，每丁才至二十亩，老小又少焉”[129]。政府以此引导百姓向宽乡迁移。

唐朝实际承继了隋朝政策：“人居狭乡，乐迁就宽乡，去本居千里外复三年、五百里外复二年、三百里外复一年”的优惠措施。若“应给复除而所司不给，不应受而所司妄给者，徒二年”[130]。那么，宽、狭乡如何界定？唐代有其规则：“田多可以足其人者为宽乡，少者为狭乡。”[131]宽、狭乡有不同的授田办法：狭乡授田，减宽乡之半。其地有薄厚，岁一易者，倍受之。宽乡三易者，不倍授。工商者，宽乡减半，狭乡不给。凡庶人徙乡及贫无以葬者，得卖世业田。自狭乡而徙宽乡者，得并卖口分田[132]。这种政策多实行于新王朝建立初期，一当地方秩序恢复，各地民众生活趋于正常，宽乡、狭乡之别不再明显，鼓励迁移政策将会中止。

宋以后政权建立之初已不再实行均田制，故引导狭乡民众向宽乡迁移的政策便较少采用。但宋代于局部地区也曾实行鼓励民众垦荒之政。京西唐州素为沃壤，经五代之乱，田亩不耕，土旷民稀，赋不足以充役，议者欲废为邑。知州赵尚宽指出：“土旷可益垦辟，民稀可益招徕，何废郡之有？”乃按视图记，得汉召信臣陂渠故迹，益发卒复疏三陂一渠，溉田万余顷。又教民自为支渠数十，转相浸灌。而四方之民来者云布，尚宽复请以荒田计口授之，及贷民官钱买耕牛。三年之后，“榛莽复为膏腴，增户积万余”[133]。南宋绍兴二十六年（1156年），因“蜀地狭人伙”，“而京西、淮南膏腴官田尚多”，户部建议：“许人承佃，官贷牛、种，八年乃偿。并边免租十年，次边半之，满三年与其业。愿往者给据津发”。高宗赞成此议，同时指出：“贫民乍请荒田，安能便得牛、种？若不从官贷，未免为虚文，可令相度支给”[134]。南宋初年，政府多有此举。值得一提的是，宋代政府还禁止雇主对雇工迁移的阻挠。北宋仁宗天圣五年（1027年）下诏指出：江淮、两浙、荆湖、福建、广南州军旧条，私下分田客非时不得起移。如主人发遣，给与凭由方许别住，多被主人抑勒，不放起移。自今后客户起移，更不取主人凭由，须每亩收田毕日商量去住，各取稳便。即不得非时衷私起移。如是主人非理拦占，许经县论详[135]。在我们看来，这一规定既有助于保护田客的自由流动之权，也有利于形成正常的雇佣秩序。

鼓励垦荒移民之策仍为一些朝代初期的重要政策。

明代，移民就宽乡，或召募或罪徙者为民屯，由移民所在地方政府负责。而军屯则由卫所负责。政府制定有“耕”“守”规则：边地，三分守城，七分屯种；内地，二分守城，八分屯种[136]。明初，迁徙苏、松、嘉、湖、杭无田之民四千余户前往安徽临濠耕垦，官方提供牛、种、车、粮等必要生产资料，还可享受“三年不征税”的待遇。徐达平定北边之地后，迁徙北平山后元朝遗民35800余户，“散处诸府卫”，其中有军民之别，“籍为军者给衣粮，民给田”。此外，迁徙沙漠遗民32800余户屯田北平，置屯254个，开地1343顷。另将江南民众14万迁于凤阳耕种。与此同时，朱元璋接受户部郎中刘九皋仿效古法迁狭乡之民至宽乡，以使“地无遗利，人无失业”，将山西泽、潞民稠地区百姓迁至河北。他还多次将浙西及山西民众迁往滁、和、北平、山东、河南等地；迁登、莱、青民于东昌、兖州。史称“太祖时徙民最多”。明成祖仍有向宽乡移民之政，“核太原、平阳、泽、潞、辽、沁、汾丁多田少及无田之家，分其丁口以实北平”。此外，洪武年间，江西无田失业之人被迁至湖南武陵等十县土旷人稀处耕垦[137]，还有刑犯被迁谪到成都等“荒芜不治”之区，为戍边者提供粮食[138]。而自明初以后，这类“移徙者鲜矣”[139]。

需要指出，元朝末年至明代初期的人口大迁移可谓中国传统时期最后一次全国性大规模汉族人口迁移，当然它与晋“永嘉之乱”时期的第一次汉族人口南迁、唐“安史之乱”导致的第二次汉族人口南迁和北宋“靖康之变”所引发的第三次汉族人口南迁有所不同。元末明初的迁移可称之为汉族人口一次全方位的迁移，是汉族人口分布的一次重要调整。当代华北、两湖、西南等地许多宗族追溯其始祖时多至元末明初。史载，河北雄县人先祖“多系永乐自小兴州内徙”[140]，河北南部的大名府民户“十之八”不是土著[141]，而是明初从各地迁来。山东菏泽清光绪时有望族14家，土著居民4家，其余为明初迁入者，占71％[142]。平阳望族13家，宋代迁入2家，元末1家，其余为元末明初迁入，占84.6％[143]。河南新安县民国时有望族46家，世居者4家，宋代迁入1家，清代顺治年间迁入1家。其余为元末明初迁来，占85％。这40家中，来自山西洪洞、闻喜、翼城、介休等县32家，其余8家为山东4家，陕西2家，本省洛阳1家，南京1家[144]。长江以南的湖南益阳，元代以前的“旧族什不及一，其仅存者，亦日就零落”[145]，新族绝大多数为元末明初迁来。醴陵县迁入百姓“考其时皆在元末明初之际”[146]。这与明朝政府的组织和推动有直接关系。

我们认为，秦汉至隋唐时期，诸个统一王朝疆域辽阔，但人口的分布并不平衡，即使在广大内地也形成了宽乡与狭乡之分。平原地区、适于耕垦地区集聚了相对稠密的人口，且农民家庭占有土地资源不一，生存水平和抵御灾害能力差异很大。新的王朝和政权建立之时，用政策调整人口分布，鼓励狭地民众向宽乡迁移，开垦荒地。宋至明时期，随着人口增长，宽乡减少，不过局部地区尚有不少可耕地有待开发，所以，王朝初期，组织移民垦荒仍是推动经济发展、改善民生条件的重要措施。甚至明初被视为人口稠密区且大量向外移民的山西太原、平阳二府和泽、汾、沁三州，在100年后的嘉靖二十七年（1548年），清查出可垦荒田17490余顷。山西巡抚为此上书请“遣官相度，召民佃种”[147]。到了明中后期的万历二十六年（1598年）间，山东还是“大抵地广民稀”之区。此外“江北畿南可垦甚多，又不特山东为然也”。因而政府拟“招致能耕之民报名承佃，严辑土人，毋阻毋争”[148]。不过，这些荒地政府基本上招徕本区域内无地民众垦种，像明初那样组织跨省迁移应该比较少了。在我们看来，明代是中国人口分布大势形成的重要时期。

2.清代

清代初期，政府曾在短期实行鼓励向东北移民垦荒之策，其特别之处在于奖励招民官员。顺治十年（1653年）规定：“在盛京招民一百名者，文授知县，武授守备；百名以下，六十名以上者，文授州同州判，武授千总；五十名以下者，文授县丞主簿，武授把总。若数外多招，每百名加一级。”因辽东地方广阔，可耕地多，故此招去之人，“任意耕种，俱照开荒之例，一百名每户给播种牛一只，并犁具等；给银五两，雇觅人工银二两”。完成这一指标的组织者“不论旗民，文授知县，武授守备”；其他招徕七十户、五十户者也将获得相应官职[149]。另一项鼓励措施为放宽迁入者及其子弟的科考限制。顺治十年（1653年）规定，“各处生童愿赴辽东入籍应试者，由本地方官起文赴部，送至辽东垦田附籍”[150]。顺治十四年（1657年）题准：直省俊秀愿充辽生者，许全家移住，令该府收入版籍，一体考试[151]。但乾隆和嘉庆年间，清政府视东北为发祥之地，严格限制内地民众出关垦荒。后面将对此进行论述。

康熙初年，清政府在全国普遍推行鼓励垦荒之政。康熙十三年（1674年），制定招民开垦酌量叙用之例。凡贡监生员、民人“垦地三十顷以上至百顷以上者，奏送吏兵二部，试其文艺通否，与以知县、县丞、守备、百总等官”。现任文武官招徕流民三百名以上，“安插得所，垦荒成熟者，不论俸满即升”；各省候选州同、州判、县丞及举贡监生有力招民者，“授以署县职衔，俟开垦起科实授本处知县”[152]。人户是地方政权建立和维系的基础，清政府采用这些措施表明其对此有深刻认识。

康熙中期至乾隆初年，清政府对向四川移民垦荒倡导最力。康熙二十九年（1690年），因四川民少地多，规定“凡流寓愿垦荒居住者永给为业”[153]。像清初对东北移民予以优惠一样，康熙二十九年（1690年）规定：“川省民少而荒地多，有情愿往川垦荒居住者，子孙即入籍考试”。但“如中式后回籍，并往别省居住者禁止”[154]。若无此种鼓励迁移规定，民众要取得考试资格须在迁入地居住二十年以上。可见定向鼓励迁移政策使移民获得了具体的好处。至雍正年间，清政府仍鼓励民众前往四川垦种，雍正十一年（1733年）令四川苗疆山林坡冈之间招民垦种[155]。直到乾隆初年，这一政策继续推行。乾隆四年（1739年）规定：“贫民入川垦地者，听其散居各府州县佃种佣工，为糊口之计”。四川督抚将姓名籍贯开造移询各原籍，限文到三月内，备造清册，回复川省，核实稽察。“如实系安分贫民，无力佃耕者，酌拨地亩，给予牛具籽种耕垦，分别水田旱地，及领垦年份，报部升科。自行佣工开垦者，听其自便。”[156]

清雍正和乾隆年间，对西北移民垦荒颇为重视。雍正五年（1727年），川陕总督于沙州招民垦种，从甘肃平、庆、临、巩、甘、凉、西七府及肃州所招民二千四百户，每户分地百亩，给以籽种六石[157]。雍正六年（1728年），因宁夏察罕托辉土地平衍可垦，世宗遣派大臣会同督抚浚治河渠，得地二万余顷，招民垦种，官给房舍、牛具、籽种。政府规定：凡本籍绅士俱令开垦授业。其陕西各属无业民户愿往者，给与路费，每户受田百亩，以为世业[158]。乾隆年间继续在西北推行招民垦种政策。乾隆二十七年（1762年），从内地招募民户476户至乌鲁木齐；二十八年（1763年）又招177户，每户种地30亩，每亩产麦八九斗至一石一二斗[159]。

此外，在口外地区，雍正四年（1726年），政府清丈张家口外地亩，设同知一员，分亩为十分，限年招垦[160]。

综合以上，我们看到，清朝政府解决内地人口压力和民生困难的主要措施是，组织或允许民众向尚未开发、有大量荒地的边远地区迁移垦荒。可以说，除了四川因明末清初大规模战乱造成当地人口锐减、土地荒芜外，内地已无大面积的可垦荒地。而东北、西北和西南边疆地区则不同，荒地甚多。至清中期，相对稳定的边疆政治形势，特别是西北、西南处于中央政府有效控制之下，为内地民众前往垦荒创造了条件。总体看，清政府除了中期对向东北和台湾移民有所限制外，其他边疆则多持鼓励和允许政策。特别在西北，官方不遗余力予以组织。可以说，中国边疆地区的初步开发与清朝政府的措施有直接关系。

3.1949年后

1949年后的垦荒移民主要是政府以此作为解决民众生计和就业的手段。

1952年7月25日中央人民政府政务院发布“关于劳动就业问题的决定”：对于不能即时就业或参加转业训练的失业工人，生活确实困难者，应采用“以工代赈”、“移民开垦”、“生产自救”等方法予以安置，或予以临时救济或长期救济[161]。移民垦荒成为失业工人的出路之一。该决定指出，农村大量剩余劳动力的潜在的劳动能力没有发挥出来。同时已耕的土地不足，在目前的技术条件下就不够种，进一步向前发展，定会产生更多的剩余劳动力。这是一个最根本的问题。因此，从根本打算，必须有计划有步骤地向东北、西北和西南地区移民，在不破坏水土保持及不妨害畜牧业发展的条件下，进行垦荒，扩大耕地面积[162]。通过移民垦荒解决农村剩余劳动力在新中国成立初期即成为政府的思路。1952年10月中央劳动就业委员会发布“关于解决农村剩余劳动力问题的方针和办法”，提出通过扩大耕地面积“有计划地向东北、西北、西南边远移民开垦”。该办法还指出：已知的可耕地尚有十五亿亩以上没有耕种，其中70％在东北、内蒙古、西北三个地区，海滨地带也有许多荒地可以开垦[163]。1949—1952年，移入新疆的农民有25万人[164]，成为向边疆大规模移民的前奏。1955年开始，山东组织大规模的垦荒移民，至1960年共移出100万人，分布于黑龙江、青海、新疆和内蒙古等三北地区[165]。

新中国成立后另一项经济性移民为水库移民，也称为工程移民。新中国成立到90年代初期，因兴建水库所移民总数达1000多万，有19个省超过10万人，其中山东151万，湖北93万，河南92万，广东69万。三峡移民始于90年代中期，工程完工后最终需要迁出113万人。中小型水库移民多安置于省内，而三峡水库移民则分布至上海、安徽、浙江、广东等地[166]。

就整体而言，新中国成立后的垦荒移民主要集中于东北、西北、西南等边疆省份，它是政府主导下的移民行为。不仅内地人口稠密区农民被迁移过去，而且城市青年，特别是相当数量的大城市知识青年前往支边。可以说，这一移民政策对缓解内地农村人口与土地的压力和大城市的就业压力具有一定作用。而其更重要的意义在于充实了边疆地区人口，可谓中国人口分布的重要调整。

（四）允许灾荒迁移流动

近代之前，除了政府组织、招徕移民外，百姓的自由迁移受到很大限制。但因灾害，原籍生存资料短缺，政府多放宽对受灾民众的迁移流动限制。严格讲，灾荒迁移有两种形式，一是灾民流亡他乡求食，暂时离开户籍地，历史上多称其为流民；二是本地生存环境恶劣，时常发生灾荒，民众赴他乡寻求长期生存之地。实际上，在第一种类型中，当流民在外找到可以长期落脚之地后，也会定居下来，形成迁移。无论哪一种形式，都需要官方采取容忍或协助政策。

历史上不少王朝把移民作为一项救济措施。

《周礼•地官》中大司徒有一项职责为：大荒、大札，则令邦国移民、通财、舍禁、弛力、薄征、缓刑。《周礼•地官》廪人掌九谷之数，以待国之匪颁、赒赐、稍食。以岁之上下数邦用，以知足否，以诏谷用，以治年之凶丰。凡万民之食，食者人四鬴，上也；人三鬴，中也；人二鬴，下也。若食不能人二鬴，则令邦移民就谷，诏王杀邦用。可见移民就谷成为政府一项合乎道德规范的举动。尽管《周礼》所言具有理想特征，它却对后世政府行政起到了影响。

西汉武帝时，山东遭受水灾，民多饥乏，于是“遣使虚郡国仓廪以振贫；犹不足，又募豪富人相假贷，尚不能相救”。武帝只得采用移民救济措施，“徙贫民于关以西，及充朔方以南新秦中七十余万口，衣食皆仰给于县官。数岁贷与产业，使者分部护，冠盖相望，费以亿计，县官大空”。[167]或载：武帝时，山东被河灾，乃岁不登数年，人或相食，方二三千里。天子怜之，令饥民得流就食江、淮间；欲留，留处。使者冠盖相属于道护之，下巴、蜀粟以赈焉[168]。可见移民就食有粮之地成为政府救助灾民诸种措施的最后选项。而饥民所以能转化为移民，是因为政府允许欲留于就食之地者入籍。

东汉桓帝永兴元年（153年），郡国少半遭蝗，河泛数千里，流人十余万户。政府下令，“所在廪给”[169]。如此大规模的流民，在荒芜土地尚多时期，将有一部分转为定居者。

北魏神瑞二年（415年），因歉收，拓跋嗣下令：“分简尤贫者就食山东，敕有司劝课田农”[170]。太和年间多有是举。太和十一年（478年），文帝下诏：今年谷不登，听民出关就食。遣使者造籍，分遣去留，所在开仓赈恤[171]。另一处记载为：太和十一年（487年），大旱，京都民饥，诏听民就丰。行者十五六，道路给粮廪；至所在，三长赡养之，遣使者时省察焉[172]。可见，这是一项组织得相对完善的灾民转移。

隋朝开皇年间，关中连年大旱，开皇十四年（594年）官方买牛驴六千余头，分给尤贫者，令往关东就食[173]。这实际是为贫穷灾民提供交通工具。

唐朝则形成灾民出外就食规则：其凶荒则有社仓赈给，不足则徙民就食诸州[174]。

宋朝，雍熙三年（986年），江南民饥，政府允许饥民“渡江自占”[175]。宋代对灾民流徙他乡提供路途帮助。仁宗天圣六年（1028年）下诏：陕西、河北、京西民困灾伤流移者，免所过渡钱[176]。

元朝政府的政策是：既要为灾民出外就食提供方便，又对其加强管理，并适时将其送还原籍：诸年谷不熟，人民转徙，所至既经赈济，复聚党持杖，剽劫财物，殴伤平民者，除孤老残疾不能自赡，任便居住，有司依前存养；其余有子弟者，验其家口，计程远近，支与行粮，次第押还元籍[177]。当灾荒过后，出于治安考虑，政府并不希望流民长期逗留在外，采取措施促使其返回家乡。它也是明清时期政府的基本做法，即流民原则上不允许转化为移民。在当时，这也有防止民众躲避赋役的考虑。

明朝初期对生存困难地区百姓的外迁愿望给予满足。永乐十五年（1417年），山西平阳、大同、蔚州、广灵等府州县百姓申外山等诣阙上言：本处地硗且窄，岁屡不登，衣食不给，乞分丁于北京、广平、清河、真定、冀州、南宫等县宽闲之处，占籍为民，拨田耕种，依例输税，庶不失所。朱棣准其迁移垦荒之请，“仍免田租一年”[178]。在我们看来，这是救济和经济活动相结合的迁移。这些百姓因原籍农耕条件恶化而生存不保，需要政府救济；而政府同意其请求，将其迁移出来，既盘活了当地劳动力资源，又从根本上救助了困窘民众。

清朝将救助出外求食灾民载入法律：凡被灾最重地方，饥民外出求食，各督抚善为安辑，俟本地灾祲平复然后送回[179]。官方的态度很明确，允许灾民出外就食，灾后将被送回。但清政府特定时期对灾民出外垦荒也曾采取过较宽松的政策。顺治十一年（1654年）清廷颁诏：饥民有愿赴辽东就食耕种者，山海关章京不得拦阻，所在章京及府州县官，随民愿往处所，拨与田地，酌给种粮，安插抚养，毋使失所。仍将收过人数，详开报部奏闻[180]。在这一政策之下，临时安置性质的灾民则很可能转化为真正的移民。而乾隆初期在实施限制流民前往东北垦荒谋生政策之后，对特殊情形，政府也给予格外开恩。乾隆九年（1744年）一月，高宗上谕指出：近来流民渐多，皆山东、河南、天津被灾穷民，前往口外八沟等处，耕种就食，并有出山海关者。山海关向经禁止，但目今流民，不比寻常，若稽查过严，若辈恐无生路矣。大学士等可即遵旨，寄字山海关一带各口并奉天将军，令其不必过严，稍为变通，以救灾黎[181]。乾隆五十七年（1792年）十一月，高宗谕令：京南、河南等府，偶被旱歉，曾经降旨，凡有出关觅食贫民，毋许拦阻，原为轸恤灾民起见。山海关外盛京等处，“地广土肥，灾民携眷出口者，自可藉资口食，即人数较多，断不至滋生事端，又何必查验禁止耶”[182]。而清政府这项政策使不少灾民受益。仅吉林一处就有“万五千余人”。“吉林屡丰，流民均获生全。”[183]嘉庆八年（1808年）六月，针对贫民出关须有原籍提供票引这一规则，仁宗指出：近闻内地民人前往山海关守候出关者，尚复不少。“贫民亟思移家谋食，相率赴关，系尚在未经定限以前。若令仍回原籍领票，该民人等力有不能。如任其拥挤关口，概不放行，则日聚日多，成何事体”。故要求负责官员“驰驿前赴山海关，会同来议，查点欲行出口之户现有若干，逐一放行。”[184]

进入民国，通过迁移方式救济灾民仍为政府所采用。1920年，北洋政府交通部为将直隶灾民输送出去，规定：“凡某县灾民赴外省谋生者，由县知事造具清册，载明某人赴某处派警备交送至车站，由各车站加挂车辆运往，不收车费，以示嘉惠。”[185]日本发动侵华战争引发难民潮。1938年10月国民政府发布“非常时期难民移垦规则”。第一条，凡各省难民，移送各省荒区，从事垦殖。组织形式包括国营、省营和民营，以省营为主。移垦难民，在输送期间及尚未收获以前之生活，由赈济机关及垦务主管机关维持之。难民每户垦种之亩数，由垦区管理机关斟酌垦区情形并视其可能自耕之限度规定之。垦民第一年所需农具耕牛种子肥料种畜等，由垦区管理机关采购，贷予垦民。垦民所住房屋，应由垦区管理机关于垦民达到垦区前建筑一部分，其余俟垦民陆续到后协助其自动建筑[186]。

需要指出，无论传统时代，还是当代，由政府组织的各类迁移在迁入地都能比较顺畅地解决户籍问题。就当代来说，只有允许户口变更下的迁移，才是真正的迁移。民众获准从一个户籍管理地进入另一个户籍地，既得到了某些权利，又要承担相应义务。