三　错失的历史机遇与新时期的历史机遇

我国的供销合作社历史久远。自1948年以来，曾有过三次机遇有可能接近法定机构、公法社团的方向，但是都被错失了。

1.第一次错失的历史机遇

1948年到1952年，是中华人民共和国成立前后，百废待兴的新民主主义阶段。

早在1948年秋，时任中央领导职务的刘少奇同志就敏锐地认识到合作社在政治上的重要性：“这一个组织形式是无产阶级机器领导的国家，去帮助、教育、组织与改造千千万万的小生产者的最主要的形式。”[12]他针对党内关于新中国经济建设方针的争论指出：“问题不在于生产合作社与供销合作社哪一个重要，而在于今天供销合作社就是一个关键，因为我们不能用行政命令，而必须用商业的方法战胜资本家”[13]，并且将在农民中组织供销合作社列入解放初期农民合作的重点。他还将农村供销合作社的基本任务概括为“为农民推销多余的生产品、供应农民所需要的生产资料、供应农民所需要的生活资料”[14]三件事，而办好这三件事，“合作社和国营经济机关就能控制大量的农产品，为国家推销大量的工业品；能使合作社成为国营经济机关与广大农民小生产者密切结合的纽带，使合作社和农民成为国营经济的同盟军；还能使合作社中的共产党员和先进分子用集体主义的精神去教育广大的农民群众，使他们了解并接受社会主义的原则”。

可以看出，在新中国成立前夕和新中国成立早期，少奇同志就将农村供销社合作社明确定位为具有经济性的公益组织，其公共目的十分明确。而要完成这样的公共目标，又“必须采取和商人完全不同的方针”，“把多数以至全体农民吸收到合作社的组织中来”。其工作是要“直接地完全地对社员负责，全心全意地为社员办好供销业务”，其经营方针，是“不能用行政命令，而必须用商业的方法战胜资本家”。

只有这样的供销社，才能“代表人民群众长远的根本的利益”。从而“把群众的切身要求与党在经济上和政治上的远大目的密切结合起来”。

在刘少奇的思想里，供销合作社是适应国家新民主主义发展时期的主要的合作制，所以他提出了系统而完整的设想，希望以供销社的合作制在服务农民生产、生活需要的同时教育农民和推动国家的工业化。可惜的是，这一既基本合乎国际通行的合作社原则，同时适合中国国情的合作社计划被束之高阁。而当时的党中央在毛泽东的带领下，在战略上急遽转向立即消灭私有制和实施计划经济体制的决策。

从1953年起，党和国家在大力推进工业化建设的同时，开展了对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造。农业的社会主义改造就是农业的合作化，是把以农民和手工业者个体劳动为基础的私人所有制改造成为劳动群众集体所有制。到1956年年底，农业社会主义改造在经历了互助组、初级社、高级社三个阶段后基本完成。而这个“农业合作化”是以“合作化”为名实施苏联模式的农业集体化，而集体经济组织与合作社的原则相悖。集体制顶替合作制，导致我国半个多世纪以来，集体制和合作制的混淆根深蒂固。[15]

农业合作化就是以集体所有制改造农民，改造农业，革小农户的家庭私有制的命。这种重在生产资料所有制而非经济合作制的改革在1958年更加走向极致——一个月时间，全国的高级农业生产合作社重组为人民公社，朝向全民所有制跑步前进。人民公社集体经济规模大，公有制程度高，所谓“一大二公”，当时认为生产资料所有制的政治革命可以带动一切包括经济增长。但是这种合作化沿袭几十年之后，最终酿成的是全国农村和农民的极度贫困，以致20世纪80年代爆发了包产到户的农村改革。

其实，这种集体经济规模越大越好，公有制的程度越高越好的“一大二公”思想，早在供销总社尚未正式成立前就在发挥其影响力了。1953年秋后，国家将对粮食、油脂油料统购统销的任务交给供销合作社进行，供销合作社从而成为国民经济的重要组成部分之一。1954年7月，中华全国合作社联合总社更名为中华全国供销合作总社，从而建立了全国统一的供销合作社系统，为实现国家统购统销做出了重要贡献。会议上宣布的供销总社章程明确规定：“供销合作社是在工人阶级领导的国家政权管理之下的，是属于社会主义性质的经济”，供销合作社必须“接受国家商业领导机关的领导，并在国家统一计划下，遵守国家商业政策经营业务，以促进以互助合作为中心的农业增产运动的发展，支持国家的社会主义工业化”。显然，供销社是为支持国家工业化而垄断农产品的工具。

1958年以前，基层供销合作社也曾有过一段黄金岁月。农户社员不仅能参股入社、入股分红，还能享受基层合作社合作经营带来的文化福利。1955年，全国供销总社颁发的《基层供销合作社示范章程（草案）》规定基层社员的条件为：“凡年满16岁的男女劳动人民，除被剥夺公权外，承认本章程者，均可申请加入本社为社员。”规定社员权利是：“有选举权和被选举权，参加社员大会（代表大会）讨论和表决各项问题，对本社工作提出询问、批评和建议，要求理事会召开临时社员大会（代表大会），获得本章程所规定的红利，享有购买商品和推销农、副业产品的优先权（品种由社员大会或代表大会决定），享受本社各种文化、福利设施（图书室、俱乐部等）。”[16]在计划经济年代，供销社在广袤无垠、交通不便的农村，形成了上下相连、纵横交错的全国性流通网络，在执行国家统购统销政策中也满足了农民生产和生活的需要。

1958年以后，各级供销社与国营商业合并，基层供销社也收归国营商业管理，由集件所有制一步登天变为全民所有制的国营商业，干部职工都捧起了铁饭碗，社员代表大会不开了，股金分红到后来也停止了，以后供销社的几次分与合[17]都是形变质未变，从形式上看是“上官下民”，实际上都是“官办”的国营性质。[18]这时的供销合作社已经名不副实，农村的重要物资由它收购，农村所需要的生产资料由它统一供应，丧失了合作制的内容与实质，成了挂合作社牌子的高度垄断的政府农村商业部门，国家控制农村经济的重要渠道。1978年供销合作社商品零售额占全社会商品零售总额的35.5％，占农村商品零售总额的68.2％。

现在看来，尽管我们不能脱离历史背景去分析新中国成立初期的农业合作化，也要承认这个运动对于支持中国工业化的确起到了明显作用，但是经济、社会、政治三方面代价巨大，之后用了几十年的时间和资源去偿还仍未能消除其影响。综合其成效和代价，是得不偿失的，证明用生产关系革命的方式改造农民、改造农业是失败的。当时如果能够采纳刘少奇的政策方针，建设新民主主义国家，组织以服务农户家庭、兼有供销合作和信用合作功能的农民合作社，与工业品做合理交换，而不是强制性的统购统销和社会主义经济，就确有可能走出类似日本、韩国、中国台湾地区农协（农会）的农业组织模式，即接近法定机构、公法社团的模式，以更小代价的另一种方式渐进、稳步地推进国家的工业化。

2.第二次错失的历史机遇

改革开放后的1982年到1986年。这一阶段正是党的十一届三中全会拨乱反正，工作重点逐步转移到经济建设上来的重要时期，也是胡耀邦出任党的总书记，赵紫阳从管农业的副总理到总理，中国农村改革十分活跃的时期。

自1982年始，连续5年的中央“一号文件”都提到供销社改革。而且思想之解放，政策尺度之大，今天看来都感到震撼。

1982年“一号文件”，要求供销社必须“恢复和加强供销社组织上的群众性、管理上的民主性和经营上的灵活性”，基层供销社“恢复合作商业性质，在自愿原则下扩大吸收生产队和农民入股，经营利润按股金和按交售农副产品数量分红，实行民主管理，把供销社的经营活动同农民的经济利益联系起来”，甚至还明确部署了供销社的体制改革。要求“各省、市、自治区可以选择一两个县就以下办法进行试验”。

1983年“一号文件”，要求供销社“扩大经营范围和服务领域，逐步办成供销、加工、贮藏、运输、技术等综合服务中心”。

1984年“一号文件”，要求“供销社体制改革要深入进行下去，真正办成农民群众集体所有的合作商业，各级供销社要实行独立核算，自负盈亏，有关制度也要按合作企业性质进行改革”。供销社要“积极发展生产、生活服务项目，逐步办成农村的综合服务中心。要发展多种形式的农工商联营，扶持生产，开拓销路，促进多产畅销，使供销社同农民结成经济利益共同体，成为国家和农民经济联系的纽带”。

1985年“一号文件”，要求供销社“按照自愿互利原则和商品经济要求，积极发展和完善农村合作制：农村一切加工、供销、科技等服务性事业，要国家、集体、个人一齐上，特别要支持以合作形式兴办”。“供销合作社应该完全独立核算，自负盈亏，自主经营，由群众民主管理。地区性合作经济组织，要积极办好机械、水利、植保、经营管理等服务项目，并注意采取措施保护生态环境。”“各种合作经济组织都应当拟订简明的章程，合作经济组织是群众自愿组成的，规章制度也要由群众民主制定；认为怎么办好就怎么定，愿意实行多久就实行多久。只要不违背国家的政策、法令，任何人都不得干涉。”

1986年“一号文件”提出，“国家对各级供销社在财政、税收、信贷、人事制度等方面，都要按集体所有制的合作商业对待，并给予必要的优惠。供销合作社全国理事会应本着上述原则，提出进一步改革的方案”。

综上所述，改革开放的初期，党和国家就对于供销社的改革与发展寄予厚望。一是明确将供销社定位于自负盈亏，自主经营，农民群众集体所有的合作商业，要恢复“三性”即群众性、民主性、灵活性；二是供销社的功能要扩大，服务要全面和综合，既保生产也保生活，要将供销、加工、贮藏、运输、技术、机械、水利、植保及保护生态环境统统整合起来一起做。这既源自自身的成长经验也借鉴了日本、韩国、中国台湾地区农协（农会）综合服务的经验。

这一时期，党中央国务院对于供销社改革的思想，不仅恢复甚至已经超越了新中国成立初期刘少奇的合作经济思想，特别是在供销社业务功能的综合性以及与国家的关系上更进了一步。

这一时期，供销社恢复基层社，大力发展社员，建立民主管理组织，还建立了贸易中心、商场和加工企业，增强了在多渠道竞争中的活力，也壮大了供销社的经济实力。1952年年底，供销合作社拥有1.3亿多社员，入社社员占农户总数的90％以上。而1983年年底，全国91.4％的基层供销社清股扩股，发展新社员，入股农户达1.3亿户，占农户总数的70％以上。还有80％的县级供销社召开社员代表大会，成立了县联社。[19]不过，对于供销社的一些重大问题，如产权归属、合作制的性质、政府与供销社的关系、供销社与农民的关系等，当时并没能做理论上的深入研究，也没能认真研究其他国家、地区在同等发展水平下为什么能将农民长期、有效组织起来的原因。更重要的是，当时正处于改革的初期阶段，计划经济体制开始向市场经济体制转型。政府的各部门各专业公司纷纷涌到农村“一条鞭”垄断经营，不让供销社插手，计划体制下政府给予供销社独揽农村商品经营的职能取消了，阵地丢失了，但是庞大的职工队伍还在，自身的问题越来越多地暴露出来。显然，当改革只是触及放权让利而不是整体体制时，就会导致权力越改越小，职工保障越改越低，自然缺乏改革的内部动力。尽管中央的政策性意见很明确，但是散见于各类文件，执行中难于落地。还有，1982年供销总社与商业部的第三次合并，仅保留了牌子和省以下供销合作社的独立组织系统。基层社缺乏上级组织的领导和支持，也是政策执行难的一个重要原因。

3.第三次错失的历史机遇

1993年到1996年，党和国家首次明确提出建立社会主义市场经济体制，十四届三中全会做出“关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定”的重要时期。这一时期，农村的社会化服务组织尤其农民专业技术协会发展得如火如荼。而供销社陷入前所未有的危机，从1990年到2002年，基层社连续12年亏损。全系统从1992年到2000年连续8年亏损。不过，当时在乡村一级，只有供销社系统还存在着庞大的网络。中共中央、国务院先是在1993年“十一号文件”中提出“各级供销社都要继续深化改革，真正成为农民的合作经济组织”。接着在1994年，中央成立了供销合作社改革调研小组，要求供销社“组织调查研究，提出深化供销社体制改革的总体方案”。首次提出供销社要“从政府行政序列中分离出来，使之真正成为农民群众的合作经济组织。”[20]1995年，党中央决定恢复供销总社。这是自1982年被撤销后十多年的重新设立。供销总社要“加强供销合作社系统改革的指导，探索向综合性农业服务组织发展的新路子。”[21]

这些工作，都为1995年中共中央、国务院颁发的“五号文件”“关于深化供销合作社改革的决定”奠定了基础。

五号文件是供销社发展史上的纲领性文件，对于供销社性质、定位、任务、体制和机制做出了有史以来最系统和完整的阐释，具有行政法规性质。笔者认为，仅凭这个决定，已经可以基本奠定供销社法定机构的地位。

该文件将供销社定位为“既是农民的合作经济组织，又承担国家赋予的某些经济社会任务”，具有一身二任的双重性，作为农民合作经济组织，“各级供销合作社是自主经营、自负盈亏、独立核算、照章纳税、由社员民主管理的群众性经济组织，具有独立法人地位”，作为承担国家任务的组织，各级供销合作社需“退出政府行政机构序列”。显然，这样的规定已经将供销社置于非政府序列的公法人地位。而且，由于基层供销社是农民入社的社员管理的团体，所以，这个非政府的公法人应属于公法社团。

该文件对供销社与“三农”关系的阐释，也是有史以来最准确、最明晰的：“农业和农村是供销合作社生存和发展的基础，供销合作社是繁荣农村经济的重要力量。重视、加强供销合作社，农村、农民就得利受益；忽视、削弱供销合作社，农业、农民就受到损害。从这个意义上说，供销合作社的问题实质上是农业、农村、农民的问题。供销合作社改革不是单纯的流通领域改革，也不单是供销合作社自身的机构改革，而是整个经济体制特别是农村经济体制改革的重要组成部分，涉及城市与农村、工业与农业、生产与流通等各方面的关系，影响面广，政策性强。”

该文件还在供销社的产权、办社宗旨、工作任务、组织体制、体制改革等多方面予以明确规定，如供销社的资产是入社农民的，要“体现所有者的地位，保护所有者权益”。

供销社要“坚持为农业、农村、农民提供综合服务的办社宗旨”，“真正成为加强党和政府与农民密切联系的桥梁和纽带”。尤其提出了供销社要“从单纯的购销组织向农村经济的综合服务组织转变，发展农产品加工、储藏、运输业和其他二、三产业，发展专业合作社，积极为农业、农村、农民提供综合性、系列化的经济技术服务”；“基层供销合作社要办成综合服务组织，根据农民生产生活的需要，急农民所急，想农民所想，办农民所需，做好产前、产中、产后服务，办好村级综合服务站和庄稼医院，及时地、保质保量地做好生产资料供应工作，帮助农民发展专业化生产，开拓市场，扩大经营，解决农民买难卖难问题”。

要在“抓住理顺组织体制、强化服务功能、完善经济机制、加强监督管理和给予保护扶持等五个环节，以基层社为重点”等方面展开改革，“各级供销合作社之间是自下而上的经济联合关系，内部实行联合社为成员社服务、各级联合社为基层社服务的原则”。

要“按照政社分开的原则，各级供销合作社退出政府行政机构序列。根据实际需要，可以承担政府委托的任务，行使政府授权的某些职能，列席政府的有关会议。政府依照法律和政策，对其进行指导、协调、扶持、监督”。

五号文件下达后，供销社总社恢复成立，为正部级单位。第一、二任的主任都由国家领导人兼任，陈俊生在任期间曾任国务委员，白立忱在任期间担任全国政协副主席，显示了国家的重视已经达到前所未有的最高程度。

然而，党中央所期望的供销社改革遭遇极大困难。这主要是当时适逢经济形势和体制机制剧烈变化，市场多元化的格局开始在农村突显，原来由供销社垄断经营的农产品流通基本上市场化了，供销社面临前所未有的市场竞争，亏损面不断加大。1994年全系统亏损额40亿元，1998年亏损额达156亿元，1999年亏损134亿元。在当时，“供销合作社不消灭亏损，亏损就消灭供销合作社”在全系统广为流传。尽管五号文件出台，对供销社是重大利好，但是对于供销社这个已经吃惯几十年官饭的准政府机构来说，突然被丢进市场就会陷入灭顶之灾。[22]尤其是县级上的供销联合社本是计划经济体制下国家管理农产品流通的行政机关，改革后这些机构职能定位不明，计划经济下的机关做不成，基层社的联合社也没法做，要协调与合作经济有关的业务还缺乏授权，致使供销社各级机关无所适从。加上当时省、地、市供销社直接归同级地方政府管理，各地政府侵占供销社财产权益的事情时有发生，供销社系统成了农民不爱、政府不待见、濒临破产的弱势群体。

今天看来，最终导致供销社走出低谷的并非中央政策，而是供销社在市场中顺势而为的企业化、市场化改革。2002年供销社全系统扭亏为盈，并进一步提出“四项改造”政策，即“以参与农业产业化经营改造基层社，以产权多元化改造社有企业，以社企分开、开放办社改造联合社，以现代流通方式改造传统经营网络”。

2009年，国务院在“关于加快供销合作社改革发展的若干意见”中，曾肯定了供销社的四个转变，即“从传统经营方式向现代流通业态转变，从单纯购销业务向综合经营服务转变，从单一供销合作向多领域全面合作转变”，并将供销社定性为“经营性服务功能充分发挥、公益性服务作用不断体现的新型农村合作经济组织”。

仅从经营业绩来看，供销合作社的这场改革的确取得了极大成效。2012年，全国供销合作社统计全年实现销售总额25861.3亿元。1999年，这一数字为4518亿元。至2014年年底，供销社全系统销售总额37646亿元，汇总盈利354.4亿元。[23]

不过，经济效益是上去了，但是国家为供销社确定的两个目标——“由社员民主管理的群众性经济组织”和“退出政府行政机构序列”都没有达到。供销社的改革与其说跟着政策走，不如说跟着市场走，在市场大潮的裹挟下游泳，时而后退，时而前进，形成了今天基本上自负盈亏的混合制商业集团。

至今，1995年“五号文件”颁发已经20年了，但是计划经济条件下形成的供销社所谓“合作社不合作（农民并没有实质上的参与，不把供销社当作自己的组织）”，“联合社不联合（县及以上的供销社不是基层社的联合）的问题依然严重存在，普遍舆论也认为，供销社已经“变异”为商业集团，难以“归位”了。

尽管从表面看，供销社这些年来似乎距离法定机构、公法社团的目标更遥远了，不过，人的认识往往是在不同历史阶段的累积性经验教训中逐渐清晰的。历史的轨迹表明，如果说，供销社在新中国成立初期未能接近法定机构、公法社团的目标，是受历史局限性的影响，那么，在改革开放后，这个因素已经退后了。更主要的原因，是国家缺乏前瞻性的对供销社即综合性农民合作组织地位性质的整体性、系统性的理论思维和严密的制度设计。水到渠才成，只有国家有了认识，并且进行政策法律的系统设计和体制机制改造，才能推动供销社走向法定机构、公法社团的方向。

4.新常态下的历史机遇

中国30多年来的改革开放有其自身的历史逻辑和发展逻辑。从1978年到现在，改革开放从“放权让利”的时代走向“制度创新”的时代。党的十八大为中国的现代化提出“经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体”的总体布局，十八届三中全会又针对这个布局进行了体制改革的系统设计、顶层设计和总体设计，将中国社会经济发展和制度创新推进到一个全面深化改革的新阶段。当全球经济仍处于2008年国际金融危机引发的大调整、大转型之中，2011年我国的经济总量就已经超过日本，占全球第二位；2014年国内生产总值达到63.6万亿元，按照购买力平价标准，这个经济总量已经超过美国成为世界第一大经济体[24]。很明显，中国的发展阶段、发展条件正在发生深刻变化，今后的发展当然还要有一定的经济速度，不过，更加强调的是发展的质量，是制度法律、组织和文化建设，是从经济增长到促进社会全面进步，是国家治理水平的全面提升。[25]这就是中国发展的新常态。

在新常态下的农村经济社会发展也进入新阶段。随着新型城镇化的快速发展，青壮年农民脱离农村和土地，农业生产经营方式发生深刻变化，致使“三农”现代化的挑战日益严峻。农业需要覆盖全程、综合配套、便捷高效的社会化服务，农民需要多层次、多样化、便利实惠的生活服务，农村需要健康的生态和人文环境，新形势下加强农业、服务农民、繁荣城乡，都迫切需要打造中国特色为农服务的综合性农民合作组织。正是这种新常态下的需求将供销社推到全面深化“三农”改革的历史性主角地位上。

与以往多次供销社改革的历史机遇相比，今天供销社的综合改革的确站在了历史的新起点上，进入了史上第四次发展机遇的端口。历史经验证明，涉及利益再分配的组织体制和运作机制的改革，选择经济成长时期比较有利。目前，正是国家实力和供销社自身实力都达到历史最高水平的时期，这为实现改革目标奠定了经济基础。

在全面深化改革的新阶段，党中央、国务院对供销社的改革再次寄予厚望，2014年和2015年“一号文件”中均将加快供销合作社改革发展列为专款，提出要积极稳妥开展供销合作社综合改革试点。2014年7月，习近平主席对办好供销合作社做出重要批示，要求在新的历史条件下，供销合作社要全面深化改革，发挥其独特优势和重要作用，努力成为服务农民生产生活的生力军和综合平台。2015年4月颁发的《关于深化供销社综合改革的决定》更是将供销社的地位作用提升到前所未有的历史性高度。文件要求全党“充分认识深化供销合作社综合改革的紧迫性重要性”，“到2020年，把供销社打造成为与农民连接紧密、为农服务功能更完备、市场化运行更高效的合作经济组织体系，成为服务农民生产生活的综合性服务平台，成为党和政府密切联系群众的桥梁纽带，切实在农业现代化建设中更好地发挥作用”。[26]为了更好发挥供销合作社独特优势和重要作用，该文件还首次明确必须确立供销社的“特定法律地位”，以及“适时启动供销合作社法立法工作”。[27]而具有特定法律地位的供销社，就是中国“三农”领域具有公法人地位的法定机构。

方向已经指明，道路还需探索。供销社能否真正走向法定机构、公法社团，取决于从现在起到未来七八年间能否抓住机遇，通过深化供销社的综合改革，对现行体制进行脱胎换骨的改造和扎扎实实的改革行动，实现历史性的腾飞。