第一节 高校基建工程招投标的规范与程序

近年来，高校大力推行基建项目招投标制度，基本形成了以《招标投标法》为主导的国家法律、国务院及有关部委制定的配套法规文件、地方相关规定及规范性文件和高校基建工程项目招投标管理办法构成的招投标制度体系。在系列法规制度中，明确规定工程项目的招标范围、招标方式、招标程序以及违反规定操作的处罚规定，这对加强高校内部管理、规范招投标行为起到了十分重要的作用。

一 规范招投标的重要性

高校基建工程项目严格执行招投标制度是高校基建工作趋向规范化、完善化的重要举措，对于择优选择承包单位、全面降低工程造价、合理控制投资成本、有效提升工程质量和体现公平竞争等方面具有很大的意义。具体表现在：

（一）有效控制投资成本

实行基建项目的招标投标基本形成了由市场定价的价格机制，使工程造价趋于合理真实，最明显的表现是若干投标人之间出现激烈竞争，通过竞争确定出来的工程价格将会比较公平实在，从而有效控制投资成本。

（二）确保工程质量

按照规定，进行招标时应该对投标人的基本要素提出严格要求，对资质条件进行严格把关，择优选择那些技术先进、管理有序、报价合理且信誉度高的施工企业来参加投标活动。

（三）遵循公开公平公正原则

招投标全过程自始至终按照事先规定的程序和条件要求，本着公平竞争的原则进行。在招标公告或投标邀请书发出后，任何有能力或资格的投标者均可参加投标，招标方不得有任何歧视某一个投标方的行为。同样，评标委员会在组织评标时也必须公平客观地对待每一个投标者。

二 完善制度建设，加强内部管理

根据制定主体的不同，高校基建项目招投标管理办法可以分为三种类型。

（一）由省教育厅牵头制定的全省高校基建招投标管理办法

为了规范高等院校基建工程项目招投标活动，完善基建工程招标监督机制，维护学校的合法权益，确保工程质量，提高投资效益，保证招标工作规范、廉洁、高效运作，个别省份根据国家《招标投标法》和省级地方政府的有关规定，制定了适合高校进行招投标活动的管理办法。比如陕西省，出台了《陕西省高等院校建设工程招标管理办法》，该办法适用于全省范围内的高等院校，将高校基建工程项目招标活动置于“阳光”之下。《办法》规定，预算投资金额在10万元以上的各类房屋建筑、修缮、装饰装修和基础设施建设项目必须依照该办法的规定组织招标活动，并按照工程项目投资额度大小，分为大型基建工程项目招标活动和小型基建工程项目招标活动。各院校在组织招标活动时，应当设立学校招标工作领导小组，根据项目类型组织协调招标过程中的各项工作。《办法》还规定，高校基建招标活动实行监察员制度，由监察部门派出监察员参与招标，对招标活动实行过程监督，对招标工作领导小组和学校纪检监察部门双重负责。《办法》特别指出，学校领导干部和参与基建工作的相关人员不得为投标人托人情、打招呼、拉关系等干扰招标活动；与投标人有各种密切社会关系的人员，应当在考察、评标等工作环节实行回避制度；招标工作人员不得向他人透露其他潜在投标人的名称、数量等有关信息。对招标活动中违反规定的，纪检监察部门将追究责任并给予相应的党纪政纪处分；触犯法律的移交司法机关查处。^[1]

（二）由高校招标领导小组牵头制定的招投标管理办法

各高校的基建项目招投标工作要以国家和省级地方的有关法律法规为依据，各类招标活动必须遵守法律、法规和规章规定，自觉接受国家建设行政管理部门和上级主管机关依法对招标投标活动的监督管理，严格按照《招标投标法》程序要求做好项目报批、资金落实等工作，认真组织完成工程项目招标、投标和评标等各环节的工作内容，使招投标工作自觉遵循制度化、规范化、程序化。近年来，国内不少高校由学校招标领导小组牵头，纷纷制定了各自结合实际的工程项目招投标管理办法，比如嘉应学院，于2007年11月7日经校长办公会讨论通过了《嘉应学院建设工程项目招标管理实施办法》、2007年9月14日经校长办公会讨论通过了《嘉应学院招标工作人员守则》，对招标范围、方式、程序及参与招标人员的事项均有明确的规定及要求，对规范招投标工作具有很好的作用。

（三）由高校基建部门牵头制定的实施细则

为了更好地执行招投标制度，完善项目招标、投标及评标等环节的规范行为。部分高校基建管理部门，通过由学校授权，依据有关法律法规及管理办法，分别制定了基建项目招投标实施细则，对招投标各环节的具体操作管理有了详细的规定要求，如《复旦大学基建处项目建设工程招投标实施细则》等。

在招投标活动中，多数高校严格执行《招标投标法》，遵循公开公平公正和诚实信用原则，并按照规定完成招标投标过程的所有工作，使招投标活动置于法律制度的规范之中，尽量规避招投标过程的各类风险，杜绝各种违法违规行为的发生。

三 基建工程招标的基本程序

高校基建工程建设中，按规定应当招标的项目，在办理报建登记手续后，凡已满足招标条件的，均可组织招标。招标可分为自行招标和委托招标两种组织形式。由于基建项目招标是一项经济性、技术性较强的专业活动，因此高校本身组织招标必须具备一定的条件，设立专门的招标机构，经地方招投标管理机构审查批准合格，获取招标组织资质证书后，高校才能自己组织招标，自行办理招标事宜。未取得招标组织资质证书的，必须委托具备相应资质的招标代理机构代为办理招标事宜。工程项目招标基本程序如下：

（一）招标申请审批

一是按照规定，招标人进行招标，应先向当地招标投标管理机构递交申报招标申请书。

二是招标申请书经批准后，编制招标文件、评标定标办法和标底，并将相关文件报招标投标管理机构审批。

三是经招标投标管理机构审查批准后，发布招标公告或发出投标邀请书。

说明：招标申请书是高校向政府主管机构提交的要求组织招标、办理招标事宜的一种文书。内容包括：招标工程具备的条件、招标的内容、范围、截至时间、招标方式及对投标人的资质要求等。

（二）发布招标信息

一是对所采用招标方式的操作规定。对于采用公开招标方式的，高校应在工程交易中心网和校园网等媒体网络公开发布招标公告，邀请符合条件的承包商参加申请投标或申请投标资格审查。对于采用邀请招标方式的，高校应向三个或以上且具备承包能力、资信良好的特定承包商发出投标邀请书，邀请参加投标。

二是制作招标公告和投标邀请书的内容规定。对于招标公告和邀请招标的投标邀请书，应当载明如下内容：

1.招标人的名称、地址及联系人姓名、电话；

2.工程情况简介。包括项目名称、性质、数量、投资规模、工程实施地点、结构类型、装修标准、质量要求、时间要求等；

3.承包方式和材料、设备及工程物资的供应方式；

4.对投标人的资质要求，需要对方提供的证明资料；

5.招标日程安排。包括发放和获取招标文件的办法、时间、地点及投标地点、时间、现场踏勘时间、投标预备会时间、投标截至时间、开标时间、地点等；

6.按规定对投标文件收取的费用；

7.其他需要说明的事项。

（三）资格审查验证

高校招投标管理部门，需要对投标人的资格进行审查验证。内容包括：

1.投标人的组织与机构，资质等级证书等情况；

2.近三年来完成较大规模的工程项目情况；

3.目前正在履行的合同情况。包括专业、技术资格和能力，资金、财务、设备和其他物质情况，管理能力，经验、信誉及相关的工作人员、施工劳力等；

4.近三年没有参与骗取合同有关的犯罪事实或严重违法行为。

上述审查内容，投标人需向高校招投标管理部门提交相关的法定证明材料。

（四）发售招标文件

高校须向经审查验证合格的投标人分发招标文件及有关资料，并向投标人收取投标保证金。

招标文件发出后，高校不得擅自变更内容，若确需进行必要的说明、修改或补充的，应当在规定的时间内书面通知所有获取招标文件的投标人，且该说明、修改或补充的内容属招标文件的组成部分，对高校和投标人均具有约束力。

投标保证金是为了约束投标人的投标行为，保护高校的利益，维护招标投标活动的正常秩序，特设立投标保证金制度，这也是国际上的一种通常做法。投标保证金的收取和缴纳方式，应在招标文件中注明，并按招标文件的要求进行操作。

（五）踏勘现场情况

招标文件发出后，高校要在规定的时间内，组织投标人踏勘现场，让投标人了解工程现场和周围环境情况，如现场的地理位置、地形、地貌、地质、土质、地下水位、水文以及交通、通信、用水用电等相关情况，并在招标文件发出后的7—28天内安排召开投标预备会，做好开标前的准备工作。

（六）组织开标

组织开标应当在招标文件中确定的提交投标文件截至时间的同一时间公开进行，开标地点应当为招标文件中预先确定的地点。开标会议由高校或招标代理机构组织，并在相关部门的监督下进行。开标会议的全过程和主要情况须作现场记录，特别是投标人参加会议的情况、对投标文件核查检验结果、开启宣读投标文件和标底的主要内容等，必须当场记录在案，并请投标人确认核对无误后签章。至此，开标会结束，进入评标阶段。

（七）组织评标

组织评标必须在招投标管理机构或学校内部监察部门的监督下，由招标人依法组建的评标组织进行。评标组织由招标人的代表和有关经济、技术等方面的专家组成，其具体形式为评标委员会或评标工作小组，评标组织成员的名单在中标结果确定前应当保密。评标组织对投标文件进行审查、评议的主要内容包括：符合性评审；技术性评估；商务性评估；综合评价与比较等四个方面。评标组织负责人对评标结果进行校核，按照优劣情况和得分高低来确定投标人的顺序结果，并形成评标报告，经现场监督人员审查，确认无误后，即可据评标报告确定出中标人。

（八）定标确认

按照规定，评标结束后应当产生定标结果。高校（招标人）应根据评标组织提出的书面评标报告和推荐的中标候选人来确定中标人，也可授权评标组织直接确定中标人。定标应当择优，经评标能当场定标的，应当当场宣布中标人；不能当场定标的，中小型工程项目应在开标之后7天内定标，大型工程项目则应在开标之后14天内定标。

（九）签订合同

按照要求，中标人收到中标通知书后，高校（招标人）与中标人双方应协商谈判签订合同事宜，形成合同草案，并将合同草案报招标投标管理机构进行审查。经审查后，招标人与中标人应当自中标通知书发出之日起30天内，按照文件规定正式签订书面合同（说明：招标人和中标人不得订立背离合同实质性内容的其他协议）。至此，工程招标的整套工作流程全部结束。招标工作结束后，学校招投标管理部门应将有关招投标文件整理归档保存。

四 加强对招投标工作的监督与审计

高校基建项目招投标工作事关多方利益博弈，矛盾尤为复杂和尖锐。美国著名采购学者亨瑞芝将招标程序的公开性比喻为“如鱼在金鱼缸中，人人都可洞察一切”。之所以让高校纪检监察审计部门对基建项目招投标进行监督，让其在阳光下操作，目的是为了节约教育资金，提高经济效益，同时也是为了保护干部，加强廉政工程建设，杜绝腐败案件的发生。

（一）加强纪检监察力度

为了有效实施对高校招投标的监督，防止建设工程招投标过程中不正之风和腐败现象的发生，纪检监察部门必须加强对招投标活动的监督力度。结合现实工作情况，对基建招投标活动的监督可分为三个方面来展开：事前监督、事中监督和事后监督。

1.事前监督，即对招标准备过程的监督。监督内容：一是有无出现按规定必须进行招标的工程项目而不招标的现象发生；二是有无将必须进行招标的工程项目化整为零或者以其他任何方式规避招标的情况发生；三是招标投标中有无出现不按规定程序运作或者弄虚作假的行为。

2.事中监督，即对开标、评标、定标过程的监督。一是监督开标是否按照招标文件规定的时间、地点进行；是否按要求的投标截至时间终止招标文件的接收及检查招标文件的密封情况。二是监督评标工作是否规范有序，参与评标的相关人员的通信工具、活动范围是否实行严格控制；评标委员会及工作人员是否严格遵守评标纪律，有无出现采取暗示、授意、引导等方式干预评标；是否出现有指定分包和转包的问题等。三是对定标的监督：即中标人的确定，是否符合评标小组的推荐意见；中标结果出来后，是否按规定进行了公示，是否在规定的时间内签订书面合同，合同内容是否和招标文件要求的实质性内容相符等情况。

3.事后监督，即中标人确定后的合同履行阶段的监督。包括合同签订前的考察监督、合同书的备案以及验收监督。

在学校基建项目招投标活动中，发现招标人员、评委在招标过程中不符合法规的问题，纪检监察人员要及时提出监察建议，督促纠正；对不按制度办事、违反操作规程以及损害国家和学校利益的违法、违规及违纪行为，学校纪检监察部门要按照有关规定进行处理，情节严重的须依法依纪追究责任人的责任；对构成犯罪的要移送司法机关依法追究刑事责任，并按照党风廉政建设责任制的有关规定追究主管领导和相关责任人的责任。

（二）发挥审计监督作用

基建项目招标工作的审计监督，与对某个部门的财务状况审计、工程结算审计不同，它是对招标工作整个过程的规范化检查和监督评价。招投标审计的主要内容包括：

1.招投标前准备工作的审计

（1）检查是否建立、健全招投标的内部控制制度，了解其执行是否有效；

（2）检查招标项目是否具备相关法规和制度规定的必要条件；

（3）检查是否存在人为肢解工程项目、有意规避招投标等违规操作情况；

（4）检查招投标的程序和方式是否符合有关法规和制度规定，采用邀请招标的是否有三个以上投标人参加投标；

（5）检查是否公开发布招标公告、招标公告中的信息是否全面、准确；

（6）检查是否存在有人为因素而导致的串标风险。

2.招投标文件及标底文件的审计

（1）检查招标文件的内容是否合规合法，是否完整准确地表达了招标项目的实际状况；

（2）检查招标文件是否全面准确地描述了招标人的实质性要求；

（3）检查采取工程量清单报价方式招标时，其项目描述是否按《建设工程工程量清单计价规范》的规定填制；

（4）检查投标文件的送达时间是否符合规定、法人代表签章是否齐全，有无存在未按要求进行操作的问题^[2]。

3.开标、评标、定标的审计

（1）检查是否建立健全违规行为处罚制度，是否按照制度规定对违规行为进行处罚；

（2）检查开标的程序是否按照有关规定进行；

（3）检查评标标准是否公正，有无签订对某一投标人有利而对其他投标人不利的条款；

（4）检查各投标人的投标文件，对低于标底的报价的合理性进行评估分析；

（5）检查投标人承诺采用的新材料、新技术、新工艺是否先进，是否有利于保证质量、加快速度和降低成本；

（6）检查定标的程序及结果是否符合规定；

（7）检查中标价是否异常接近标底，是否有可能发生泄露标底的情况；

（8）检查与中标人签订的合同是否有悖于招标文件的实质性内容。

学校招投标活动中，审计监督行为主要是监督检查，而不是干预。审计监督目的是通过审计，严格规范招标行为，保证招标质量，遏制招标活动中不正之风和腐败现象的发生；更加体现公开、公平、公正和诚实信用原则；有效起到排除和预防经济运行中矛盾和风险发生的“免疫系统”功能。