第二节 较大的市立法：理论背景
一 中央集权理论
（一）理论及背后的历史
西方中央集权理论具有代表性的学者，如布丹、马基雅维利、霍布斯、黑格尔等。而这几位大家所处的时代背景具有相似性，都是处于一种“非常状态”，这种“非常状态”可能是战争，可能是天灾，可能是国家分裂。正是这种“非常状态”下，才产生了渴望强有力的主权者的出现统一国家，实现安定，结束“非常状态”。
布丹身处文艺复兴时代，新兴的资产阶级和国王联合对抗教皇的统治，宗教改革在各个国家如火如荼地进行，主权国家概念逐渐深入人心，取代了原有的教派观念。此时的布丹发表大作《国家六论》，强调国家主权的绝对权威，认为国家不可分割，必须由一个中央集权的政府作为国家的代表行使主权，因此，中央集权是确保国家主权至高无上性的必要手段。就此，布丹强调，一个国家的立法权永远属于主权者，只有他的命令才具有法律效力，因为他具有最高的权威。布丹甚至认为，除了主权者之外，即使是议会也只能是讨论问题、提供咨询，而无权干涉主权者的立法。[3]布丹的思想影响了欧洲的历史进程，在他之后，各个民族国家开始逐渐由思想转化为现实，主权国家之间的界限逐渐清晰，欧洲大地上开始出现明确以国家为中心的对抗和交流。
马基雅维利时代的意大利，处于四分五裂之中。在意大利有佛罗伦萨、米兰、威尼斯、那不勒斯以及教皇辖区五个较大的国家，同时还有一些较小的诸侯国，各国之间相互倾轧和掠夺，为了争夺霸主，不惜勾结境外势力。1494年至1559年，在意大利领土上发生了波及西欧大部分国家的战争，长期的分裂和战乱，致使意大利民众希望国家统一、社会稳定。马基雅维利在佛罗伦萨任职期间，出访各国，近距离观察到君主集权的大国给国家带来的强盛，这些游历深深地刺激了马基雅维利，在经历了人生的大起大落后，他开始闭门著述，写下《君主论》《论李维》等传世著作。在马基雅维利看来，最好的国家形式是共和政体，但是共和制度无法扭转意大利的分裂，因此，需要一个拥有无限权力的君主政体克服共和政体的弊端，只有这样才能使臣民服从，从而抵御强敌。
霍布斯所处的正是英国战火连天的时代，他出生于1588年，这一年，西班牙国王腓力二世派出无敌舰队试图征服英格兰，结果被英国以弱胜强，击溃于英吉利海峡。1642年，英国爆发第一次内战，此后，英国战火不断，直到霍布斯去世，和平都没有到来。按照霍布斯自己的说法，他有另一个孪生的伙伴，叫“恐惧”。这不仅与霍布斯所身处的大环境有关，同时这种“恐惧”也伴随了霍布斯的一生：1640年，短期国会解散，王权与国会冲突加剧，霍布斯写了一篇维护王权以求得和平的文章，引起了国会派的不满，霍布斯见情况不妙，马上出走巴黎。1651年，在巴黎完成《利维坦》，对教会和君权神授大肆挞伐，遭到了法国当局的反对，马上离开巴黎，潜逃至英国。霍布斯一生生活在恐惧的阴影下，因此，在他的思想中，需要有一个强有力的“利维坦”平定纷争和战乱。而且，霍布斯认为，国家的权力只能够集中，不能分裂，若权力在国王和议会之间进行分割，那么首先就会在不同的政见者之间产生分歧和内战，国家就会分裂和崩溃，因此，“国分则国将不国”[4]。
（二）中央集权的优势
中央集权可以集中力量办大事，有利于国家的统一和稳定。从中国的经验来看，自秦朝实行大一统式的中央集权之后，任何分裂势力想要将中国再次变成一个又一个诸侯国都成为奢望，某一个强大的诸侯总会像着了魔一样拼命地统一中国，在中国的历史上统一是常态，分裂是偶态。同时也要看到中国历史记载的边界和领土的绝对值是逐渐扩张的，因此可以说，集权下的中国强大是常态，衰败是偶态。反观欧洲，罗马之后，再也没有任何人、任何国家能够统一欧洲，任何国家想要有统一的尝试，其结果总会失败，因此欧洲分裂是常态，统一是偶态。在民族国家形成之前，欧洲饱受来自中亚的欺凌和压迫，无论他们是哥特人、匈奴人、蒙古人还是土耳其人。历史上的欧洲自罗马之后，衰败是常态，强大是偶态。欧洲的兴起和集权有着密切的关系，无论是西班牙（伊莎贝尔女王）、葡萄牙（恩里克）、法兰西（路易十四）、普鲁士（威廉三世）还是英格兰，都是出现一位强大的、拥有足够权威的国王或女王，实现了民族统一和国家的独立之后，整合了国家资源，要么开发殖民地，要么发展贸易，要么强大军力，这才使得欧洲后来居上。
中央集权具有强大的优势，主要表现在以下几个方面：（1）中央集权有利于集中优势力量进行社会化大生产。苏俄的工业革命和改革起步较晚，但是后来居上，成为能够和德国、美国等老牌资本主义国家相抗衡的力量，就是将国家视为推动经济发展的强大力量，由国家制定政策和法律，引导经济运行的方向。苏联如此，日本如此，德国更是如此。（2）中央集权能够打破地方保护，为资源流通减少不必要的成本。过度分权造成的恶劣结果之一便是地方保护主义，为了扶持当地企业或者增加额外收入，地方会对外来产品额外征税，这样的行为阻碍了经济的发展、技术的交流，降低了资源的优化配置。而国家统一或是集权之后首先要做的便是统一关税和度量衡，关税统一能够极大地刺激地方经济发展，如19世纪德国产业革命的发展，在很大程度上就是得益于1834年德意志关税同盟的建立。（3）有利于后现代化国家走向现代化。历史和现实经验表明，中央集权是后现代化国家实现现代化的重要途径。亚洲四小龙经济腾飞之时，集权也达到了顶峰，如韩国朴正熙、全斗焕建立的军政权推动了国家经济现代化进程，使得韩国的GDP从1962年的87美元猛增到1995年的1万美元。[5]反观那些一开始就实行分权的后现代国家，如印度，在经济发展上远远不如集权的中国。美国政治学者亨廷顿受此影响还提出了“新权威主义”的理论来解释这种现象。
（三）中央集权的劣势
中央集权固然有其优势，但历史上中央集权的王朝和国家的覆灭和灭亡数不胜数，集权也存在自身的边界以及劣势。归纳起来，中央集权的劣势主要集中在以下几个方面。
（1）中央集权使得中央政府成为矛盾冲突的中心，任何矛盾都能牵扯到中央神经，中央承担更多的压力。历史上，我国的权力结构便是如此，地方官僚的权力来源于中央的授权，而中央的权力来自民众，若民众对中央不满，会通过起义等方式推翻中央的统治，而对地方不满，只能通过越级上告，向中央反映情况。这种权力结构模式至今没有实质的改变，这也就是为何民众总是通过信访解决问题的原因之一。这种权力结构模式导致的结果就是，任何地方的矛盾冲突最终都会将压力集中于中央，加剧了中央和民众的裂痕，甚至会出现对抗的情况。
（2）局部的地方冲突与问题由于需要中央政府插手解决，可能加剧了中央与地方之间的矛盾。各个地方之间的发展、规划等问题需要中央给出，虽然这样能够保障全国一盘棋，但是总会牺牲某些地区的利益，其结果是加剧了地方与中央的矛盾。过度集权导致中央决定地方的发展方向和程度，地方为了自身利益不断地向中央索要利好政策，这样加剧了派系之间的斗争和中央内部的分裂。
（3）集权可能导致决策过程的非理性化。由于社会发展，人受智慧等主客观因素的制约，无法掌控所有的局面和信息，因此，对某些事项做出决策之时，往往会有失误的可能性。而集权则会加深加大这一失误的可能性和危害性。不仅如此，由于集权的体制，下级机关即便发现了上级命令的荒谬性，为了迎合上级的喜好，也会拼命造假，捏造虚假数据和事实；而中央根据下级提供的不真实数据判断全国的情况，因此做出新的决策，使得错误更加严重。我国的“大跃进”和“文化大革命”等惨痛的教训，以及苏联斯大林时期的“清洗政策”“集体农庄”等便是最好的明证。
二 地方分权理论
（一）地方分权理论学说
一般所提及的权力分立指的是横向的分权，即根据国家权能的性质进行分割，如孟德斯鸠将国家权能分为立法权、司法权、行政权。但此处的分权是指中央与地方之间的分权，其核心是地方自治，其前提是民主主义。[6]有学者总结，关于地方分权理论有十几种之多，如保护说、钦定说、传来说、固有权说、制度保障说、人民主权说、人权保障说、法人说、权力分立制衡说。[7]归纳起来，一般可以分为三种类型：（1）地方自治的理由是因为天赋（保护说、固有权说、人民主权说）；（2）地方自治的理由是中央赋予（传来说、钦定说、制度保障说）；（3）其他理论。专门研究地方自治理论的学者都是为了回应时代的要求，因此，这些理论背后的历史、政治以及社会等方面的因素非常重要。
（二）学说背后的经济与社会
像英国这样的国家，联合王国的建立是通过战争与协议，通过封建领主与国王之间的妥协完成建国的。而美国是通过各个州的代表协商成立联邦。像这样在历史上是通过实力差不多的地方协商产生的国家，其地方的权力可以说是固有的、天赋的，中央不能干涉，反而应当予以保护。这种国家的特点是：地方拥有自治权，而且国家一般情况下不能干涉，即便出现了较大的突发事件，如台风、地震，若地方不同意中央军队进驻救援，中央是无权派出军队的。地方自治机关拥有立法权，但英美国家通过违宪审查的方式保障地方立法不触及国家的根本利益。若国家成立的方式并不是地方协商的结果，而是由于统一全国的战争，出现了一支强大的军队统一各个分裂的地方势力，那么权力的终端并不是来自地方授权，而是来自中央本身。历史上单一制的国家，如古代中国便是这种类型。与这样的历史相对形成的学说就是钦定说（由中央赋予），即认为地方组织的权力并不是天赋的，也不可能是当地人民所固有的，而是由主权国家赋予的，国家随时可以撤回这样的权力。这样的国家有自身的特点，就是即便地方可以决定主要行政官员，但中央对地方行政官员的任免拥有绝对的影响力，可以随时裁撤认为不合格的官员，地方政府是中央政府的派出机构，代表中央政府在地方管理地方事务（这一点和中国目前的情况有些类似，尽管地方主要领导人是由地方人大决定，但上级机构或者中央层面可以随时更换地方官员）。
尽管历史会对一个国家的中央与地方分权产生重要影响，但中央与地方之间的权力划分，会随着国家社会环境的改变而改变。以法国为例，法国地处欧洲大陆的中心，四周强国林立，历史上数次遭受邻国的入侵，长期战争所消耗的资源是以城堡和骑士为基础的领地分封所无法应对的，只有建立一个强大的中央政权才能够有效地组织和对抗外来入侵。因此，从历史上考察法国属于典型的中央集权国家。此时，最适合法国地方分权的理论莫过于钦定说，而时至1982年，为了使“法式社会主义”与苏联式的专政社会主义划清界限，法国进行了地方分权改革，增加了地方民主特色。[8]此时，大量关于人民主权说或是权力分立的学说开始流行。
（三）影响集权与分权的因素
各种学说的使命是为了解决当时社会中存在的各种问题，中央集权也好，地方分权也罢，都是随着环境的变化而变化的，并不是一成不变。从经验来看，中央集权需要具备以下几个条件：（1）社会生产方式比较简单，社会结构单一，市民社会尚未形成，国家管理成本较低；（2）地方无法与中央的力量抗衡，地方管理的维系依靠中央派出的官僚机构；（3）国家经常处于非常状态，要么时常有外敌入侵，要么需要集中力量抗衡天灾（如中国古代治理黄河需要集权）。而地方分权程度比较高的国家一般具有以下特点：（1）国家周边环境良好，没有外敌入侵压力；（2）市民社会形成较早，国家组成方式是自下而上式；（3）国家的组成受到势力大致相当的地方的同意与支持，没有足够强大的中央政府可以压倒地方。
三 均权理论
（一）均权理论产生的历史背景
孙中山先生关于国家和宪政的思想影响了中华民国的制度建设和发展，在横向方面是五权宪法思想，即将国家权力分为行政权、立法权、司法权、考试权、监察权。在纵向方面是孙中山先生的均权思想。孙中山先生的均权思想并不是简单地借鉴西方经验，而是在战火与革命的洗礼下不断修正和反复的过程中提炼而来的。
在辛亥革命之前，孙中山先生坚定地认为中国应当效仿美国，成立联邦制国家。1911年，他在法国发表讲话时指出：“中国革命之目的，系欲建立共和政府，效法美国，除此之外，无论何项政体皆不宜于中国。”[9]除此之外，孙中山先生还兼容并蓄，在接受法文报纸《中法新汇报》的采访时，表示希望能够借鉴西方国家中央与地方分权的各种经验。[10]孙中山先生之所以得出这个结论是基于对当时中国国情的判断：（1）在中国国内，前有太平天国运动，后有武昌起义，导致中央权威陨落，地方势力逐渐抬头，各省在宣布独立的情况下倾向于成立地方分权式的联邦政府；（2）在国际上，列强林立，中国国势衰落，孙中山先生提出建立联邦制国家乃是寄希望于西方列强的支持与同情，以增加革命的成功概率。
1912年1月1日，中华民国临时政府在南京成立，但这个中央政府几乎所有的实权都被地方督抚架空，也正是如此，孙中山先生在任职期间，令不出户，中央对于地方割据势力软弱无力。让位于袁世凯之后，袁世凯凭借自己的实力，逐渐推行各种改革措施：军事上，削减南方军队，扩张自己的嫡系；财政上，统一货币，限制地方政府的财政能力，剥夺地方政府的借款权；行政上，通过大总统令任免地方官员。[11]袁世凯的种种行为刺激了南方诸省的军阀，为此，南方各省提出“联省自治”以对抗北洋军阀，此时孙中山先生一方面希望通过联合南方诸军阀推翻北洋军的统治，另一方面发现南方军阀并不想要真正统一，不希望北伐。
1922年6月，陈炯明兵变直接刺激了孙中山先生，从此他对军阀所谓的“联省自治”或“一省自治”有了更加清醒的认识，正像陈炯明想要将广东变为“封建领地”一样，这些军阀并不是想实现联邦组成一个国家，而是希望成为自己封地里的统治者，将中国组成一个松散的国家。清末之时，为了摆脱清王朝的控制，各个地方分别发声，提出重建地方秩序，如杨笃生在《新湖南》中提出“湖南者，吾湖南人之湖南也”等口号。这种地方的口号助长了分裂势力，形成了各种地方主义。各地军阀正是利用此口号，借自治之名，行割据之实。
至此，孙中山先生认识到“联省自治”的危害和虚伪：“上足以脱离中央而独立，下足以压抑人民而武断。”[12]尽管孙中山先生主张地方自治，但基于当时的历史以及中国的大环境，他认为施行美国式的联邦制会使中国分裂成许多国家，无法完成国家的统一。在经历过改革试验以及切肤之痛之后，孙中山先生对于西方的联邦制有了新的认识，并提出自己的均权理论。
（二）均权理论的提出
孙中山先生的均权理论经历了一个由简单到复杂的过程，其思想形成较早，早在1900年，孙中山先生在给香港总督的信中就有关于中央与地方权限划分的表述，但早期的孙中山先生比较倾向于地方自治，[13]并且对于中央政府与地方政府权限划分没有详尽的思考，什么样的事权应当归属于中央，哪些财权应当由地方享有并没有清晰的看法和观点。时至1912年，中华民国临时政府成立，孙中山先生在评价集权与分权的得失时对应当属于中央和地方之事权和财权进行了划分，他认为：“中央有当然之权，军政、外交、币制、交通、关税是也。地方有地方之权，自治范围是也。”[14]这种简单的划分并不是孙中山先生均权理论的终结，在1922年《中华民国建设之基础》一文中对于均权思想有了较为成熟的观点，在中央与地方事权划分上否定了非此即彼的划分标准，提出了中央与地方都可能涉及的中间领域。以往看来，军事属于中央，但地方的警卫队则应当由地方统辖；外交属于中央，但地方亦可开展与外邦的合作与交流；教育属于地方，但关于义务教育的年限等问题，中央应当予以规定。[15]孙中山先生提出的均权理论，彻底地否定了当时的“国小民寡，或可用中央集权；地大民众，则非用地方分权，或联省自治不可”[16]的观点。
（三）均权理论对于城市立法的影响
均权主义对日后的台湾“立法”产生了深远的影响，国民党败退台湾之后，在台湾继续施行民国的法律，在地方自治方面，台湾的制度比较独特，地方享有高度的自治权。按照1947年的《中华民国宪法》中的规定，省、县是地方自治团体，可以制定自治法，实施地方自治。而且，台湾的地方自治团体并不是中央的派出机构，地方自治团体的权力也远大于大陆的市、县的权力。根据台湾地区“宪法”制定的“台湾地区地方制度法”中清晰地规定了地方自治的范围（第18条至第20条），规定了地方立法的范围：“直辖市、县（市）、乡（镇、市）得就其自治事项或依法律及上级法规之授权，制定自治法规。自治法规经地方立法机关通过，并由各该行政机关公布者，称自治条例；自治法规由地方行政机关订定，并发布或下达者，称自治规则。”台湾地区的政治实践是孙中山先生理论的发展和延续，是中国土地上比较特殊的政治形态。
四 中华人民共和国成立后关于中央与地方权限划分的理论
（一）毛泽东：发挥两个积极性
1.历史背景
中华人民共和国成立之后，解放战争并没有完全结束，因此政府的财政压力比较大，需要地方缓解中央财政压力，但此时地方久经战争折磨，经济难以复苏，故中央给予了地方较大的财政管理权限，而余下的解放战争经费支出则由中央负担。1950年，解放战争基本结束，矛盾的重心由解放中国转移到建设中国上，于是中央决定统一国家的财政经济工作。为了加强中央对地方财政的控制，中央将财政、金融、国有企业的管理权限收归中央。除此之外，中央还进行了大刀阔斧般的系列改革：1952年12月，中央成立国家计划委员会，用以强化中央制定和实施计划的能力；1953年，中央撤销了大行政区政府的经济管理职能，原有的经济管理权限收归中央；1954年撤销了六大行政委员会（中央人民政府委员会1954年6月19日第32次会议决定），将14个直辖市缩减为3个。[17]此外，政务院不断地增加工作部门，其中大部分是主管经济。到1956年底，国务院新增添的17个工作部门绝大多数是经济管理方面的，如国家经济委员会等。各个地方比照中央建制，也设立了对口的机构，至此，从中央到地方，从上至下形成了以部门管理为主（条条管理），按照产品和行业分类进行管理的行政体制。
中央通过集合国家现在所有的资源，推动了“一五”计划的顺利实施和实现，集中力量打下了我国的工业基础。与此相配合的是计划经济体制的形成，计划经济有自己无法克服的弊病，如对地方经济管得过死，如中央以安徽历史上工业基础差为由，限制安徽发展工业，认为省里没有资格办工厂，不能把合肥人为地“建设成工业城市”[18]。又如，中华人民共和国成立后，中央只给天津地方工业安排20万元的基建投资，需要建设什么项目，如何建设项目，每个项目多少人，如何分配人员，都需要经过中央有关部门的批准或同意。不仅在工程建设上，地方基础教育同样需要请示中央有关部门，天津市教育部门多招收了一些适龄的小学生，还需要经过中央主管部门的同意。[19]中央集权过程中限制了地方发展的活力，造成地方经济发展停滞。1956年，毛泽东同志听取了来自地方和中央的汇报和报告，普遍反映，中央对于地方的经济管制过于严苛，严重地束缚了地方经济的发展，同时企业无法发挥自身的积极性，对此，强烈要求中央放权。在此基础上，毛泽东同志于1956年提出《论十大关系》，阐释了中央与地方两个积极性的含义，为权力下放打开了闸门。
2.主要观点
毛泽东同志在《论十大关系》第五部分专门谈到中央与地方的关系。在该篇中重点提出了以下思考：（1）要解决中央与地方之间的矛盾，出路是在巩固中央领导的前提下，扩大地方权力；（2）中央的发展需要地方发挥积极性，中央要巩固，需要注意地方利益；（3）政出多门，造成了地方经济发展和管理混乱；（4）中央在政策制定过程中应当与地方进行协商；（5）资本主义国家处理中央与地方之间关系的有益经验，值得研究和借鉴；（6）地方在不违背中央大方针的前提下，可根据实际需要制定地方的章程和条例；（7）地方与地方之间的关系同样需要谨慎处理；（8）中央与地方的关系问题，需要不断总结经验，克服缺点。[20]
3.影响及评价
毛泽东同志《论十大关系》的提出在某种程度上扭转了中央过度集权的弊端，但中央的两次努力（1953—1960、1970—1976）最终以失败告终。[21]一些学者总结经验，认为这是因为权力下放过快、过大导致的改革失败。另外一些学者认为中央缺乏对地方分权的科学界定和认识。[22]首先，这是由于没有认真将这些思想转化为具有可操作性的、技术性的具体规定，如哪些事权或者财权应当交由地方处理，哪些交由中央处理，地方的行为受制于中央，非制度化的结果容易走极端，导致中央第一次权力下放以“大跃进”的失败而告终。其次，与这种权力的下放相伴随的经济制度并不是市场经济，此时的中国，政企不分并且实施的是单一公有制的计划经济，这些因素决定了改革的失败。地方和地方之间，企业和企业之间并不是通过市场竞争，而是完成上级行政下达的任务，计划经济体制下的地方经济陷入“一管就死，一放就乱”的乱局。最后，中央废除了国民党法统的同时，也将国民党总结的中央与地方之间分权的经验抛弃，希望在实践中再尝试，再总结，再克服缺点，增加了改革成本，浪费了大量的资源。
（二）邓小平：权力下放，但中央必须有权威
1.历史背景
党的十一届三中全会的胜利召开代表了邓小平时代的来临，此时中国进入改革发展的新阶段。从此，解放思想，实事求是的思想路线重新确立。在毛泽东时代，中央与地方的分权是在计划经济体制下的内部管理权限划分，并没有真正做到权属清晰。而以邓小平同志为核心的党的第二代领导集体，在讨论和实践中央与地方分权问题过程中，重视事权和财权两方面都下放，扩大了地方事务管理和经济管理的能力和范围，并逐步建立起社会主义市场经济，修改并完善相关的法律，开启中央与地方分权新篇章，从此，中国在中央与地方立法法治化道路上不断前进。
具体而言，这种分权主要是从以下几方面进行的：（1）在政治体制上，通过税收、投资、外贸和人事等体制改革，逐步扩大了地方政府的管理权限。（2）在经济体制上，逐步改变传统的计划经济体制，为了调动起地方的积极性，同时解决中央的财政困难，中央分别在1980年和1985年推出了“划分收支，分级包干”和“划分税种，核定收支，分级包干”的财政管理体制。总体上说，这种“摸着石头过河”的试验性改革模式是倾向于地方分权的。（3）在立法上，改变过去以党代政，开始大规模立法，提出“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”十六字方针，在中央立法的同时，下放立法权，在不违背上位法情况下，依据本地实际情况，制定地方性法规和规章。
随着中央不断的权力下放，中国部分地区经济获得了高速发展。但是地方政府作为经济发展的主体，为了刺激本地经济发展，纷纷建立贸易壁垒，对国内资源的流动设置障碍。地方政府为了获得更多的社会资源，扩大自己的经济能力和调控力量，不惜动用行政力量压制外地企业的进入，而不是维护一个公平竞争的投资环境。除此之外，地方政府在投资兴办企业时，不考虑市场规律，拍脑瓜做事情的不在少数，同一区域或者不同区域的地方互相抄袭经济形式，A市兴办了化工厂，B市照猫画虎，也办一个化工厂，不寻找各个地区的优势，盲目跟风，结果是产业结构严重趋同。
2.主要观点
邓小平同志在初始阶段是肯定中央对地方放权的，如1980年，邓小平同志指出：“权力过分集中，越来越不能适应社会主义事业的发展和进步。”[23]“我们历史上多次过分强调党的集中统一，过分强调反对分散主义、闹独立性，很少强调必要的分权和自主权，很少反对个人过分集权。”[24]“调动积极性，权力下放是最主要的内容。”[25]
但邓小平同志在主张向地方分权的同时，强调中央一定要有权威。而权威一词可以分解为权力和威望。所谓权力是指中央要有足够大的权力；所谓威望，即中央要得到地方的真心拥护和信任，能够说一不二。中央所拥有的权威，应该是权力与威望的统一。加强中央的权威应当体现在“中央说话能够算数，不能搞你有政策，我有对策”[26]。
3.影响及评价
邓小平同志引领的改革影响深远，他主要通过健全法制的手段，调整中央与地方之间的关系，使之规范化、法治化。首先，明确了中央与地方权力划分的基本原则，即在维护中央权威之前提下，最大限度地保障地方发挥积极性；其次，在宪法中明确规定了全国人大、全国人大常委会及国务院的职权划分，并明确规定了各个地方之间的职权划分；最后，增加了我国的立法体制，赋予地方立法权，修改《地方组织法》，赋予较大的市立法权。