第一节 行政行为的概念、特征和分类

一、行政行为的概念

行政行为作为一个学术概念是由德国的行政法学鼻祖奥托·迈耶最先进行提炼和概括的。目前它已成为各国行政法学中通用的一个基本范畴，但各国法律对它的规定并不一致，学者们对其含义的理解也不尽相同。我国行政法学界对行政行为的概念存在着多种不同的观点，主要有行为主体说、行政权说、公法行为说等。通说认为，行政行为是指具有行政权能的组织通过一定的意思表示，行使行政职权或履行行政职责所实施的、能够产生法律效果的行为。不具有行政权能的组织所作的行为、具有行政权能的组织非行使行政职权或履行行政职责所作的行为以及不产生法律效果的事实行为，一般都不属于行政行为。

二、行政行为的特征

相对于民事法律行为而言，行政行为一般具有以下主要特征：

（一）从属性

我国的行政机关是国家权力机关的执行机关，其行政权与行政相对人的权利一样都来源于宪法和法律。行政行为作为具有行政权能的组织行使职权或履行职责的法律行为，其根本任务和目的是执行法律，因而行政行为必须根据并服从法律，受法律的监督，而不能凌驾于法律之上或游离于法律之外。凡违背宪法和法律的行政行为必须承担相应的法律责任。这是实行行政法治对行政行为的必然要求，也是最能反映行政行为本质的特征。

（二）服务性

行政行为并非单纯是一种主权者的命令，而是具有行政权能的组织在行政相对人的合作下所作的公共服务行为。它追求的是国家和社会的公共利益，这与民事法律行为的主体主要追求自身利益是不同的。

（三）单方性

行政行为是具有行政权能的组织行使行政职权或履行行政职责而集合、维护和分配公共利益的活动，是由具有行政权能的组织代表公共利益所作的一种单方面意思表示。行政相对人虽然可以参与到行政行为的过程中，但其意志对于行政行为的成立不具有决定性的意义。这与民事法律行为由双方当事人意思表示一致而成立有所不同。但是，行政行为的单方性并不排除行政合同可以是双方合意的。

（四）强制性

行政行为是执行法律的活动，法律的强制性必然体现为行政行为的强制性。行政主体只能根据法律的规定作出意思表示，不具有完全的意志自由，行政相对人对行政行为必须服从和配合。如果行政相对人不予服从和配合，就会导致强制执行。尽管现代行政法学不再一味强调行政行为实施的强制性，而强调行政行为的可接受性和行政相对人的自愿接受，但这并不否定行政行为以强制性为后盾。这与民事法律行为的自愿性是不相同的。

（五）无偿性

这里所称的无偿性是行政行为主体在行政活动中要求相对人履行义务和提供公共服务时，都不适用民法上的等价有偿原则（行政合同除外）。行政行为是国家基于公共利益的需要而从事的一种管理和服务活动，对于国家管理的经费，国家以主权者的身份，需要无偿地通过税收等方式，取之于民并用之于民。既然公民一方已经无偿地分担了公共负担，因而在接受行政主体的公共服务时也是无偿的。

三、行政行为的分类

为了全面正确地理解、掌握行政行为，有必要对行政行为进行分类。按照不同的标准，行政行为可以作不同的分类，以下对几种主要的行政行为分类加以说明。

（一）抽象行政行为与具体行政行为

按行政行为针对的相对人是否特定为标准，可将行政行为分为抽象行政行为与具体行政行为。抽象行政行为是指具有行政权能的组织针对不特定行政相对人所作的具有普遍约束力的行政行为。它包括行政机关制定行政法规、行政规章和其他行政规范性文件的行为，主要是为不特定的行政相对人提供行为规范。具体行政行为是指具有行政权能的组织针对特定行政相对人适用行政法规范所作的、只对该特定行政相对人具有约束力的行政行为。如税务机关向特定企业征税的行为即是具体行政行为。应当注意的是，此种分类对确定我国行政诉讼受案范围具有巨大的影响，因为《行政诉讼法》规定，行政相对人只能对具体行政行为提起行政诉讼，所以，在行政诉讼实践中对某一行政行为到底是具体行政行为还是抽象行政行为经常发生激烈的争论。因而有人认为在对象是否特定之外，还应补充一些区分标准，如行政行为是向前不是向后发生效力，是一次适用还是多次适用，约束的相对人是否具有开放性等。当然，也有人主张废弃这一分类。

（二）内部行政行为与外部行政行为

按行政相对人是否与行政主体具有行政上的隶属关系，可将行政行为分为内部行政行为与外部行政行为。内部行政行为是指行政主体对与自己具有行政上隶属关系的行政相对人就行政主体自身的内部行政事务所实施的行政行为，如行政主体对其公务人员所作的奖惩、任免等决定即是内部行政行为。外部行政行为是行政主体对与自己没有行政上隶属关系的行政相对人（社会上的公民、法人或其他组织）就行政主体自身以外的事务所作的行政行为，如行政机关实施的行政处罚、行政征收、行政强制和行政许可等行为，都是外部行政行为。因外部行政行为引起的行政争议，行政相对人一般可以申请行政复议或提起行政诉讼，但对内部行政行为引起的行政争议，按我国《行政诉讼法》的规定，目前尚不能提起行政诉讼，对于内部人事行政争议，按《行政复议法》的规定也不能申请行政复议。

（三）羁束行政行为与自由裁量行政行为

按行政主体在作出行政行为时受行政法规范约束的程度不同，可以将行政行为分为羁束行政行为与自由裁量行政行为。羁束行政行为是指行政法规范对行政行为的条件、范围和程序等方面均有明确、具体的规定，行政主体基本上没有选择、裁量余地，只能受行政法规范严格约束而作出的行政行为，如婚姻登记机关颁发结婚证的行政行为，税务机关按税法规定的税种和税率计征税额的行政行为，均是羁束行政行为。自由裁量行政行为是指行政法规范对行政行为的条件、范围和程序等方面的规定并不明确、具体，行政主体在遵守行政法规范的同时，还具有一定的选择、裁量余地，必须根据实际情况进行判断所作的行政行为，如公安机关对具有违反治安管理行为的行政相对人，根据实际情况在《中华人民共和国治安管理处罚条例》规定的警告、罚款或拘留中选择具体的罚种，在1元以上200元以下选择具体的罚款数额，在1日以上15日以下选择具体的拘留日期等，都是自由裁量的行政行为。羁束行政行为和自由裁量行政行为的分类，对分析和认定行政行为的合法性和公正性具有一定的意义。在法律适用上，羁束行政行为一般只存在合法性问题，而自由裁量行政行为不仅存在合法性问题，而且还存在合理性问题。

（四）依职权行政行为与依申请行政行为

按行政主体能否在没有行政相对人申请时主动实施行政行为，可以将行政行为分为依职权行政行为和依申请行政行为。依职权行政行为又称主动行政行为或积极行政行为，是指行政主体无需行政相对人的申请就能根据自身职权主动实施的行政行为。依申请行政行为又称为被动行政行为或消极行政行为，是指行政主体只有在行政相对人提出申请后才能被动实施的行政行为。行政行为的这一分类有利于分析不同行政行为的实施条件和相应的程序规则。依职权行政行为不需要行政相对人的申请行政主体就能主动实施，依申请行政行为只有在行政相对人提出申请后才能被动实施。应当说明的是，行政相对人的申请尽管也是一种意思表示，但因为最终决定权仍掌握在行政主体手中，所以依申请行政行为并不是双方行政行为，而是单方行政行为。

（五）单方行政行为与双方行政行为

按行政行为的成立是否需要行政主体与行政相对人双方意思表示一致为标准，可以将行政行为分为单方行政行为与双方行政行为。单方行政行为是指行政行为仅由行政主体单方面的意思表示即可成立的行政行为，如行政征收、行政强制和行政处罚等。双方行政行为是指行政行为必须由行政主体和行政相对人双方意思表示一致才能成立的行政行为，如行政合同、行政委托等。行政行为的这一分类对于我们了解不同行政行为的成立和生效条件是很有意义的，单方行政行为只要有行政主体的意思表示就可以成立并生效，而双方行政行为必须在行政主体和行政相对人双方意思表示一致后才能成立并生效。

（六）附条件行政行为与不附条件行政行为

按行政行为的生效是否附有一定的条件为标准，可以将行政行为分为附条件行政行为与不附条件行政行为。附条件行政行为又称附款行政行为，是指行政主体根据实际需要在行政法规范规定以外附加一定生效条件的行政行为。不附条件行政行为又称无附款行政行为，是指行政主体对行政行为的生效在行政法规范以外没有附加其他条件的行政行为。行政行为所附的条件是指行政主体根据实际需要规定的、决定行政行为效力是否发生的、某种将来的不确定事实或行为，如一定的期限、上级行政机关的批准等。行政行为的这一分类，对于分析行政行为的效力何时产生、变更和消灭具有一定的意义。

（七）授益行政行为与负担行政行为

按行政行为的内容对行政相对人是否有利为标准，可以将行政行为分为授益行政行为与负担行政行为。授益行政行为又称有利行政行为，是指能为行政相对人带来权利或利益的行政行为，通常表现为行政主体为行政相对人设定权益或免除义务。如行政奖励、行政许可、行政救助等即是授益行政行为。负担行政行为又称不利行政行为或损益行政行为，是指给行政相对人带来不利后果的行政行为，通常表现为行政主体为行政相对人设定义务或剥夺、限制其权益。行政行为的这一分类，对于把握不同行政行为的内容以及建立相应的行为规则都具有重要意义，比如授益行政行为和负担行政行为在违法时的撤销或变更规则就有所不同，授益行政行为在超过诉讼时效期限后，即使违法，行政主体也不能随意加以撤销或变更，而负担行政行为则没有这种限制。

（八）要式行政行为与不要式行政行为

按行政行为产生法律效力是否必须具备法定形式为标准，可以将行政行为分为要式行政行为与不要式行政行为。行政行为的法定形式有利于准确地载明行政主体的意思表示，体现行政行为的严肃性，分清责任，促进依法行政。要式行政行为是指行政法规范要求必须具备特定形式才能产生法律效力的行政行为，如发布行政法规必须采用国务院令的形式，行政许可必须具有特定的许可证形式等。不要式行政行为是指行政法规范没有要求产生法律效力必须具备特定形式的行政行为，如口头通知行为、表示同意或不同意的身体姿势等，都是不要式行政行为。行政行为的这一分类，有利于正确把握不同行政行为的成立和生效条件。

（九）作为行政行为与不作为行政行为

按行政主体对待自己法定职权和职责的态度不同，可以将行政行为分为作为行政行为与不作为行政行为。作为行政行为是指行政主体积极运用行政法规范规定的职权或职责而形成的行政行为，如行政机关进行行政检查、行政征收、行政处罚、行政强制、颁发执照和许可证等，均是作为行政行为。不作为行政行为是指行政主体消极对待行政法规范规定的职权或职责，在法定期限或合理期限内拒不履行或拖延履行法定职责所形成的行政行为，如对行政相对人的请求不予答复等。行政行为的这一分类对于我们全面把握行政行为的各种形态尤其是较为隐蔽的不作为行政行为、健全相应的审查规则、全面监督行政主体依法行使职权和履行职责具有十分重大的意义。

（十）平时行政行为与紧急行政行为

按实施行政行为背景条件的不同，可以将行政行为分为平时行政行为与紧急行政行为。平时行政行为是指行政主体在平常时期实施的行政行为，而紧急行政行为是指行政主体在紧急情况下所实施的行政行为。这一分类的意义在于，紧急行政行为可以不受一般条件下行政权运行规则的制约。

四、行政行为的内容与形式

（一）行政行为的内容

行政行为的内容，是指行政主体通过一定的形式所表示的内在意思。其实质是为行政相对人设定、变更或者消灭权利义务关系，也可以是对行政相对人权利义务的确认和证明。行政行为的内容包括：

1．设定权利义务

设定权利是指行政主体通过行政行为，赋予行政相对人未曾享受过的权利、权利能力或者行为能力；设定义务是指行政主体通过行政行为使行政相对人承担一定的作为或不作为的义务。

2．变更权利义务

变更权利义务是指行政主体通过行政行为使行政相对人原有的权利义务发生某种变化。它既可以是变更相对人已有的权利、权利能力或者行为能力，也可以是变更相对人已有的义务。

3．消灭权利义务

消灭权利义务是指行政主体通过行政行为使行政相对人的权利得以丧失或者义务得以免除。

4．确认和证明权利义务

确认和证明权利义务是指行政主体通过行政行为依法认定、证明并宣告特定的权利义务关系、法律事实或法律关系是否存在。

（二）行政行为的形式

行政行为是内容和形式的统一体。有行政行为的内容，就必然有行政行为的形式。所谓行政行为的形式，是指行政主体表示其意志的形式或行政主体所表示意思的外在载体。

从行政主体表示其意志的形式来看，行政行为的形式有：

1．明示形式

明示形式是指行政主体以语言或文字等方法直接表示其内在意思的表意形式。明示形式既可以是口头的，也可以是书面的。

2．默示形式

默示形式是指行政主体以能使人推知的作为或不作为的方式间接地表示其内在意思的表意形式。默示既可以是作为的默示，如交通警察指挥交通的各种手势；也可以是不作为的默示，如公民申请集会游行示威，公安机关在申请举行日期的3日前不通知其是否许可的，根据《中华人民共和国集会游行示威法》的规定，视为许可。