第三节 行政相对人行为

一、行政相对人行为的概念和特征

行政主体与行政相对人互有权利义务，他们就要以其法律行为来行使其权利和履行其义务，为此行政法既是行政主体的行为规范，也是行政相对人的行为规范。行政法学中，行政相对人作为权利义务关系的一方，其行为与行政行为需要作为相互依存、相互联系的法律行为来研究。行政法对行政行为进行了理性化的设计。总体而言，行政行为都是法定的、封闭式的，由行政法规定其类型、用途、行为方式和程序。从这个意义讲，所有行政行为都是行政法设计、创制的结果。但公民个体的行为却不是如此，公民个体的行为是广泛的、开放式的，并不都由法来设计，更不都由行政法来设计，他们的许多行为都是在长期社会生产、生活的相互交往中形成，不由法所调整。因此，行政相对人行为不能等同于公民个体行为，行政相对人行为只是公民个体行为中由行政法所调整的那一部分。行政法对公民个体的这一部分行为作出规范，使之从公民个体的全部行为中得以分离出来，形成行政法学意义上的行政相对人行为，其目的在于引导公民等一方在国家行政管理领域怎样做或不做，以保障他们充分实现权利和切实履行义务。

行政相对人行为是指在国家行政活动过程中，由行政相对人作出的、能产生行政法效果的各种行为之总称。对行政相对人行为要从几个层次上把握它的本质特征。

第一，行政相对人行为是一种法律行为，这是它的法本质属性。行政相对人行为是作为法律范畴而存在的，这就是说，对于个人或组织非法律属性的一般社会行为，我们可以称之为个人行为或组织行为，但不能称之为“行政相对人行为”，行政相对人行为是在法律行为意义上使用的，表明它是由法律规定的、能发生法律效果的行为。

第二，行政相对人行为是由行政法规定并产生行政法上法律效果的行为，这是它的部门法本质属性。行政相对人行为是一个行政法上的概念，而不是其他部门法上的概念，行政相对人行为由行政法加以调整，并依照行政法的规定能产生、变更、消灭行政法律关系，引起行政法规定的否定性或者肯定性后果。这表明个人或组织的其他法律行为不在“行政相对人行为”之列。

第三，行政相对人行为是与行政行为相对应的一个概念，即它是与行政行为互动而具有对应性的行为。这是它特有的、行为关联上的本质属性。法律行为是法律关系的动态形式，是双方或多方行为的互动。行政相对人是在行政法律关系中与行政主体对应的一方主体，其行为的特定之处就在于它只同行政主体的行政行为互动，它由行政行为所引起，或者它要引起行政行为的发生，或者是与行政行为融合的双方合意行为。单纯公民个体之间的、不与行政行为互动的行为，不属于行政相对人行为。

第四，行政相对人行为是行政法律关系结构中由公民等一方作出的行为，即行为的主体只是行政相对人。这是它反映行为主体身份的本质属性。由行政法调整形成的法律关系不只是行政主体与行政相对人的关系，还包括对行政主体的监督法律关系，在监督法律关系中，国家监督机关的监督行为与行政行为也具有互动和对应性。但行政相对人行为与这类监督主体有主体身份的本质差别，这就使行政相对人行为与国家监督机关的监督行为能区别开来。

第五，行政相对人行为的形式灵活。行政相对人行为在法律的标准化上，远不如行政行为。因为行政行为是严格受法律制约的行为，对行政行为（特别是对外行政行为），立法时就注重强调其法定的形式要件，否则它便不能生效。而对于行政相对人，由于文化水平、法律素质等各种因素的限制，立法时除必要者外，一般不能规定严格的法定形式要件。因而行政相对人行为在形式上具有一定程度的灵活自由性，国家要根据实际情况采取便民的方式。

第六，行政相对人行为对行政主体没有直接的强制执行力，这是和行政行为相比所具有的一个重要特点。行政行为是国家行政权的运用，具有国家强制性，许多行政行为对行政相对人具有直接的强制执行力。而行政相对人的行为是个体行为，不具有对行政主体或他方的直接强制执行力，行政相对人的行为如要强制执行，则必须借助一定的国家权力，如权力机关的监督权、司法机关的司法审查权以及行政机关上级机关的监督权。但这并不意味着行政相对人行为没有法律约束力。行政相对人的合法行为由法律确认，即具有法律保障，具有法定的约束力。这种约束力虽不表现为直接的强制执行力，但却具有法定的形成力和阻止力。有关行政相对人行为的法律约束力问题，将在以后的章节中论述。

二、行政相对人行为的类型

行政法是行政主体与行政相对人的行为规则，行政法的制定则是设定行为规则的过程。而正确设定行为规则就不能不正确了解行为的多样性、丰富性。划分行政相对人法律行为的各种不同种类，其目的在于从不同角度进行全面了解并掌握不同类型行为各自的特点，以及它们与各种相应的不同行政行为的关系，以科学地指导行政立法和行政执法，有效地引导行政相对人的守法行为及运用法律的行为。

行政相对人行为可以从多种角度进行分类，以下就几种主要的行政相对人行为作出介绍。

（一）行政法禁止、奖励、授权和命令的行为

行政相对人行为从法理学角度观察，可以分为行政法禁止、奖励、授权和命令的行为。

1．行政法禁止的行为。行政法禁止的行为是在行政法的价值判断上予以否定的行为，因而这类行为受到行政法约束，一旦公民作出这种行为，就要承担行政法律责任，导致行政主体行政处罚、行政强制行为的处理，形成对自己不利的行政法后果。由此，这类行为都属于否定意义的行政相对人行为。一般而言，这类行为都是行政相对人不履行行政法规定的义务的行为，如违反治安管理的行为、违反工商管理秩序的行为等。

2．行政法奖励的行为。行政法奖励的行为是行政法在价值判断上大力提倡和奖励的行为。这是行政法给予特别肯定的行为，如为国家利益作出了重大贡献的行为、为他人的生命财产安全而见义勇为、热心公益事业的行为等。这类行为往往不是一般地行使法定权利或履行法定义务，而是超出法律对众人最低限度要求的行为，是行政法所支持、鼓励的具有较高道德水准的行为。它在现阶段具有超前性，尚不能要求人人都必须作出。一旦公民作出这种行为，就会导致行政主体行政奖励行为的发生，形成使自己受益的行政法后果。

3．行政法授权的行为。行政法授权的行为是行政法授权行政相对人有权做或不做的行为。这是行政法给予一般肯定和保护的行为。这类行为都由行政相对人自由作出，但受行政法保护。如人们依法律秩序正常进行的自主经营、信奉宗教、处分属于自身的财产等，都是行政相对人享有各种法定权利和自由的行为。行政法授权行政相对人可以如此（也可以不如此），并保护这类行为不受他人侵害。

4．行政法命令的行为。行政法命令的行为，是行政法要求必须作出的行为。这是行政法对行政相对人提出最低要求必须作出的行为。

（二）主动行为与被动行为

主动行为是行政相对人以其意愿，为达成一定的目的而主动实施的行为。行政相对人的主动行为主要有：主动行使法定权利、放弃权利以及对法定义务主动履行的行为。

行政相对人主动行使权利的行为包括：行使各种参政权利的行为，主张各种受益权利、自由权利的行为，行使各种程序权利的行为等。行政相对人放弃权利的行为一般基于其本人的意愿，不受限制。但这种被放弃的权利必须是单纯的权利而非与义务重合的权利，凡与义务重合的权利都不能放弃，如受教育的权利、劳动的权利等。行政相对人主动履行义务的行为，是指在无需行政主体强迫的情况下，自觉、主动地履行其法定义务的行为。

被动行为是行为人非按自己的意愿而被迫作出的行为，通常是行政相对人被强制要求履行义务的行为，如被行政主体实施强制执行而承担法定义务。

行政相对人的主动行为与被动行为有较大差别，行政法应当研究、建立必要的制度来充分调动行政相对人作出主动行为，尽可能减少行政相对人被动行为的发生。

（三）不要式行为与要式行为

行政相对人行为有要式行为与不要式行为之分。不要式行为，是行政法没有严格的行为形式规定，行政相对人依其意思表示作出，无论采用何种方式都能产生法律效力的行为。如行政相对人对行政主体提出批评、建议的行为，就可以采用自主形式。从方便行政相对人出发，行政法在可能的情况下都应允许行政相对人以不要式的行为方式作出意思表达。不要式行为可以是书面方式、口头方式、身体动作方式（如手势）以及默示等。行政主体应尽可能减少对行政相对人行为方式的严格限制。

要式行为是行政法规定了明确、具体的行为方式，行政相对人只能按法定方式作出才能产生法律效力的行为，如行政相对人与行政主体之间签订某种重要的行政合同，合同法律文书就是要式行为。

（四）合法行为与违法行为

行政法对行政相对人行为明确划分为合法行为与违法行为不仅是理论上的需要，而且对正确立法和执法也有重要意义。对于公民个体来讲，行政法保护、鼓励什么行为和禁止什么行为都需要有明确、具体的规定，否则就不能明确引导他们的行为走向，也不能使行政主体的执法有具体、明确的标准，即必须确切规定对什么行为应予以行政奖励，对什么行为应予以保护，对什么行为应予以制裁。

1．合法行为。合法行为是符合行政法规定的行为。它又可分为消极的合法行为与积极的合法行为。消极的合法行为是行政相对人的守法行为，是行政相对人最低标准的合法行为。即行政相对人服从并遵守行政法的规定。其消极性在于它只偏重要求行政相对人依法履行义务或不滥用权利。积极的合法行为是行政相对人运用法律规定积极参与行政管理、主张并保护自己权益的行为。其特点在于它是行政相对人对法律规定的积极主动运用，这种行为通常是行使权利性的。从真正实现行政法治的角度讲，行政主体在进行法律宣传、行政执法过程中，不能只注重要求行政相对人的守法行为，而更要注重鼓励行政相对人积极运用法律的行为。

2．违法行为。违法行为是违反行政法规定的行为。又可分为第一性违法行为与第二性违法行为。第一性违法行为是行政相对人违反行政法基本规定，不履行行政法原初义务的行为。行政相对人的第一性违法行为往往是引起行政处罚法律关系产生的前提条件。第二性违法行为是行政相对人在不履行行政法规定的原初义务后行政主体依法科以第二次惩罚性义务，而行政相对人对惩罚性义务仍不履行的行为。第二性违法行为往往是行政强制执行发生的前提条件。

（五）权利性行为与义务性行为

权利性行为是行政相对人主张、行使权利和自由的行为。其中，主张权利是在权利的享有和行使受侵害或阻碍时，要求予以恢复和补救；行使权利是对某项权利的诸权能的具体运用，如对参政权的运用。

义务性行为是行政相对人履行法定义务的行为，包括作为的义务与不作为的义务。

权利性行为与义务性行为各自的行为内容不同。在法律效力上，权利性行为通常对行政主体是要求其履行义务，因而对行政主体具有约束力；而义务性行为所对应的是行政主体的权力，该行为对行政相对人自己有约束性。在行为的变化上，权利性行为由于只涉及行政相对人自身可以处分的权利，因而行政相对人对这类行为可以自行中止或撤回。义务性行为因涉及公共利益和他人利益，行政相对人不得如此。

（六）实体性行为与程序性行为

实体性行为是行政相对人实现其实体权利或履行其实体义务的行为。行政相对人实体性权利义务，是具有本质属性的权利义务，它体现了行政相对人在某种行政法律关系中的存在、地位或资格，不具有这种权利义务的人，就不存在于该行政法律关系之中，不具有该法律关系中的主体地位。一个不具有纳税义务的公民，就不能成为税收法律关系中的行政相对人。

程序性行为是行政相对人行使程序权利和履行程序义务的行为。程序性权利义务不直接决定或体现行政相对人在实体法律关系中的地位与资格，就它与实体权利义务的关系而言，它是为实体权利义务而存在的。当然，程序行为也有其独立存在的价值：当一个公民不具有实体权利的时候，他仍有程序权利并能作出行使该权利的行为，如在不具备资格的情况下申请某种许可，对此许可申请，行政主体应当履行予以答复的义务。此外，程序行为独立存在的价值还表现为，它能直接阻止行政权力的违法行使——即违法行政行为。

在实体性行为与程序性行为的关系上，程序行为对实体行为具有重要的作用：首先，程序性行为有时是取得实体权利并实施实体性行为的前提，无程序性行为，也就不会有实体性行为。实体性行为是程序性行为的目的与结果。公民要实施被行政主体许可的行为，必须先向行政主体提出许可申请，如果没有申请这种程序行为，不可能获得许可，更不能实施被许可的行为。其次，程序性行为有时又是能实施实体性行为的保障。行政相对人在实体性行为面临障碍时，便可通过听证等程序行为来保障实体性行为的正常实施。