第一节 行政主体概述

一、行政主体的概念与特征

行政主体是行政法学的一个基本范畴。对于行政主体的界定，学术界有多种表述。有学者认为行政主体是指依法享有行政权，能以自己的名义对外行使该权，并对行为的效果承担法律责任的组织。有学者则认为行政主体系指依法拥有独立的行政职权并能代表国家以自己的名义行使行政职权以及独立参加诉讼，并能独立承受行政行为效果与行政诉讼效果的组织。还有学者认为行政主体特指能以自己的名义实施国家行政权（表现为行政管理活动），并对行政效果承担责任的组织。这些表述虽然各异，但却有某些实质的共同点，这包括：行政主体是行使国家行政权力的主体，能以自己的名义进行行政活动，能独立承担相应的法律责任等。从更能体现行政主体行政法地位的角度表述，我们认为行政主体指行政法律关系中与行政相对人互有权利义务的另一方，是以其行政法上的权利能力和行为能力而独立行使行政权力并承担法律责任的主体。

行政主体具有以下几个特征：

1．行政主体是行政法律关系中与行政相对人有对应权利义务的另一方当事人。行政主体与行政相对人是互有特定权利义务的一方，离开行政相对人，行政主体的存在是没有意义的。这也就是说，行政主体是已进入具有互动关系结构中的一个概念，是行政法律关系中与相对人相对应的另一方当事人。从行政法律关系结构中与行政相对人对应的角度来认识行政主体，其意义在于明确行政主体存在的特定性。

2．行政主体行使行政权力。这是体现行政主体法律地位的重要特征。但应注意，行政主体只是行政权力的行使主体而不是拥有主体。在我国，国家的一切权力属于人民，行政权也不例外，行政权由人民通过法律赋予行政机关来具体行使，行政权的所有或拥有主体是人民。从行政权的行使角度来认定行政主体的意义在于：第一，从权力来源上分析，一切权力来自于宪法、法律的授权或规定，法律是人民意志的体现。作为行政权行使者的行政主体只能按照人民的授权及授权范围而行使权力，权力的行使必须对人民负责。第二，明确行政主体是行政权的行使主体而非归属或拥有主体，有助于行政主体树立正确的权力观，防止行政主体及其公务员以行政权力牟取私利。

3．行政主体具有行政法上的权利能力和行为能力。行政法上的权利能力是行政法赋予行政主体享有行政法上的权利和承担行政法上的义务的资格，而行政法上的行为能力则是指行政主体能以自己的名义对外行使行政法赋予的权力和履行行政职责，并能对自己的行政行为独立承担法律责任的能力。具有行政法上的权利能力，要求行政主体必须是行政法赋予了其独立行使或履行行政权力或行政职责的资格；具有行政法上的行为能力，则要求行政主体必须经依法成立，有必要的财产或经费，有自己的名称、组织机构和场所等等。

为进一步理解行政主体的概念，我们还应将其与一些相关概念加以区别：

第一，行政主体与行政法主体。行政法主体泛指受行政法调整、承担行政法规定的权利和义务的各种组织和个人。具体包括行政主体、行政相对人以及对行政活动的监督主体。因此，行政主体只是行政法主体中的一部分，而不是全部。

第二，行政主体与行政机关。行政机关是一个法律术语，而行政主体则是一个法学概念，行政机关是指为实现行政目的而依宪法、组织法的规定而设置的具有国家行政职能的国家机关。行政主体是对在公共行政活动中一切能依法行使国家行政权力、在行政法律关系中与行政相对人对应的法律人格的高度抽象。为此，行政主体不等于行政机关，行政主体在范围上是大于行政机关的。在我国，行政主体包括了行政机关，法律、法规授权组织和规章授权的组织三个部分。同时，仅仅就行政机关这个概念而论，它还可以反映民事法律主体的身份：即它既可以是行政法上的行政主体，也可以是民法上的机关法人。当行政机关在行使行政权力，作为在特定的行政法律关系中与相对人相对应的一方时，就具有行政主体身份；当行政机关从事民事活动时，其身份是机关法人，或者说是以民事主体的身份出现的。

第三，行政主体与行政法人、公务法人、公法人。行政法人是日本行政法学的一个概念。它主要是指由国家或地方公共团体投资设立的公共团体法人，如国有公司、公库、公团、金库、基金等，具有公共财团法人的性质。它们都是根据特别的法律规定或者特别的程序设立的。公务法人是法国行政法学者提出的概念，是指以实施公务为目的而成立的具有独立人格的公务机关。公法人是英国行政法学的概念，是指在具有一般行政职权的中央行政机关和地方行政机关之外，享有一定独立性法律人格，并从事某种特定的公共事务的行政机构。如果用我国行政主体的概念来对比，行政法人、公务法人和公法人只类似于我国行政主体中的法律、法规或规章授权组织，并不是行政主体的全部。

第四，行政主体和行政行为主体。行政主体主要是从法律地位的角度来定义的，即行政主体是享有法律上所承认的行政主体资格的组织，而行政行为主体则主要是指仅仅实际上作出了行政行为的主体，即行政行为的主体是具体作出了某一行政行为的组织，但其在法律上并不一定享有行政主体的资格。行政主体和行政行为主体可以是一致的，如行政机关或依法律授权的组织在作出行政行为、进行行政管理活动时，行政主体和行政行为主体就是合一的；而在另一些情况下，行政主体和行政行为主体则可能出现分离现象，如行政机关的内设行政机构或受委托的组织作出行政行为时，则这些行政机关的内设行政机构或受委托的组织就只是作出行政行为的主体而不是行政主体。

二、行政主体的范围

对于行政主体范围，行政法学界公认包括行政机关和法律、法规授权的组织。其中行政机关则指各级人民政府以及能以自己名义实际行使行政职权的各级政府的工作部门。还有学者将行政主体具体列举为以下十类：（1）国务院；（2）国务院组成部门；（3）国务院直属机构；（4）经国务院授权的办事机构；（5）国务院部、委管理的国家局；（6）地方各级人民政府；（7）地方各级人民政府的职能部门；（8）经法律、法规授权的派出机关和派出机构；（9）经法律、法规授权的行政机关内部机构、议事协调机构和临时机构；（10）经法律、法规授权的其他组织，如经授权的行政性公司、企事业单位，社会团体、群众性组织等。总体讲，依法享有行政职权的行政机关和法律、法规授权的组织都是行政主体，这是比较明确的。除此之外，对规章授权的组织是否属于行政主体的范围尚属于一个有争议的问题。在行政管理实践中，有一些组织属于规章进行的授权。我们认为，规章授权的组织也应当属于行政主体的范围。因为规章是行政法渊源的一种，也是有规章制定权的行政机关对行政权力进行再配置的法律文件，规章在不与上位法相冲突的情况下，是规定配置行政权力、实施行政管理的法定依据。同时，根据《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第20条第2款规定：“行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”这意味着司法解释确定了在有规章授权的情况下，被授权的机构或组织具有行政诉讼被告的资格，认定它们能独立承担行政法上的法律责任，具有行政法上的行为能力。

以下分别就各类行政主体加以说明。