第一节 新中国对外政策的缘起

指导建国初期中国外交的主要政策原则概括起来说就是三项，即“一边倒”、“另起炉灶”和“打扫干净屋子再请客”。这些都是毛泽东用形象的语言所做的概括。这三个原则是在革命运动即将结束的阶段先后提出的，由于建国后不久便爆发了朝鲜战争和中国很快决定抗美援朝，中国的外部环境发生了复杂的变化，并导致建国后刚出现的对外关系格局被较长时间地固定下来，这些革命时期形成的指导原则一直延续到建国后一段时间。

“一边倒”就是针对冷战爆发后形成分别以美国和苏联为首的两大国家集团对抗的世界政治格局，宣布新中国将站在当时以苏联为首的社会主义阵营一边。这个方针在1949年3月召开的中共七届二中全会上就已经确定了。同年6月30日，毛泽东在为中国共产党成立二十四周年发表的文章《论人民民主专政》中，公开宣布未来的新国家就是要“一边倒”向苏联阵营，他说这“是孙中山的四十年经验和共产党的二十八年经验教给我们的，深知欲达到胜利和巩固胜利，必须一边倒”。如果更全面地分析，可以说毛泽东当时提出“一边倒”这个概念，反映的是一项总揽全局的大政方针，而不仅仅是一项外交方针。它更重要的是表明，即将诞生的新中国将选择社会主义的发展道路。当时这个国家发展道路的战略性选择，从根本上决定了新中国对外关系的发展方向和战略。

“另起炉灶”就是要同1840年以来中国历届统治集团的丧权辱国的外交彻底决裂，彻底改变建立在不平等条约基础上的中国对外关系，即将诞生的新国家将与世界各国建立一种以平等和相互尊重为基础的全新的对外关系。在1949年1月中共中央首次讨论新中国的外交政策时，毛泽东这样表达了未来处理外交问题的立场和态度。他说：“总的观念是百年来受压迫，现在站起来了。应该有这样的气概。”当年春毛泽东提出了“另起炉灶”，表明未来的新政府将不承认国民政府同各国建立的旧的外交关系，当时各国驻华使节一律被当作普通侨民对待。中共中央提出应与各国通过谈判，建立起反映平等和互相尊重原则的新的外交关系。

“打扫干净屋子再请客”的实质是不承认外国政府当时派驻中国的代表为正式的外交人员，不承认国民政府同各国建立的旧的外交关系，也不急于取得帝国主义国家的承认。目的是为了在当时处理复杂的外交问题时，能立于主动地位，不受来自国际的影响和压力的束缚，并在建国时期有利于肃清帝国主义在中国的势力和影响。周恩来在建国后不久曾经解释说：当时“帝国主义总想在中国保留一些特权”，“我们的方针是宁愿等一等。先把帝国主义在我国的残余势力清除一下，否则就会留下它们活动的余地”。显然，这项方针是针对西方一些主要资本主义国家的。

“另起炉灶”和“打扫干净屋子再请客”的最初表述实际上就是“不承认”，即毛泽东在1949年1月的政治局会议上说的：“现在帝国主义在中国没有合法地位，不必忙于要他们承认。我们是要打倒它，不是承认它。”毛泽东的这段话阐述了一个重要的原则，即在处理同西方国家的关系上，新中国将以主人的姿态，从是否给予西方国家在中国合法地位的立场来考虑问题。随着政策思想的发展和丰富，毛泽东后来用形象的语言将这种政策表述为“另起炉灶”和“打扫干净屋子再请客”。毛泽东于2月在西柏坡会见苏共中央政治局委员米高扬时，对“不承认”原则做了进一步解释，他在谈到对外政策时说，要把“那些脏东西统统打扫一番，好好加以整顿，等屋内打扫干净，有了秩序，陈设好了，再请客人进来”。

从历史的发展看，上述三个原则有一个从提出到形成的过程，以1949年9月中国人民政治协商会议通过的《共同纲领》为标志最终确定。这种情况产生于一个简单的事实，即中国革命运动的最后阶段与酝酿建国在时间上是同步进行的。

三项原则的提出和形成大致经历了两个阶段。第一阶段是从1948年冬季开始，到1949年3月的中共七届二中全会。从1948年春夏之际开始，随着人民解放军相继攻占华北地区的一些重要城市，一些大国的驻华官方机构先后通过一些渠道，向中共军队机关或军管部门试探，表示愿与中共建立某种形式的关系，以处理驻在当地的代表机构和外国侨民遇到的各种事务。当时中共中央尚未考虑如何处理这类问题。1948年11月解放军攻占沈阳后，中共沈阳市军管会在没收美、英、法等驻沈阳领事馆的电台时，美国驻沈阳领事馆以电台为美国政府财产为理由拒不交出，从而导致事态严重扩大。沈阳军管会在请示中共中央后遂采取断水、断电等措施，对美国领事馆进行了实质性封锁。不过，中共中央在处理美国驻沈阳领事馆的事件中，还没有提出指导方针，一些指示基本上是针对沈阳地区的特殊情况的。与此同时，包括沈阳在内，在被解放的大中城市，都存在如何与西方主要国家的政府派驻机构打交道的问题。

在处理这类问题的过程中，毛泽东和周恩来开始从全局考虑如何处理对外关系问题，并着手制订对外政策。因为随着战争形势的发展，解放军肯定会攻占越来越多的大城市，涉及外交的问题会越来越多，也会越来越复杂。1949年1月6—8日，中共中央在西柏坡召开政治局会议。在这次会议上，中共领导人第一次讨论了与外交问题有关的政策。这次会议通过讨论，初步确定了对帝国主义国家采取“不承认”原则，同时先与苏联等国建交通商。周恩来在会上说：“外交政策以不承认为好，对帝国主义国家要观察，根据需要将来再说”，“总的精神是按问题的性质及情况分别处理，以对我有利为主”。

政治局会议结束后，中共中央于1月19日发布了《中央关于外交工作的指示》，向全党通报了政治局会议中有关外交问题的决定精神，即帝国主义在华特权必须取消，中华民族的独立解放必须实现，不急于同当时的西方国家建立外交关系，同时在对中共有利的条件下处理具体的问题。这个指示也对涉及对外关系的各种问题，提出了在当时看来是比较全面和具体的规定，并对中共已控制城市的外事组织建立与人事任命等，做出了具体的安排和规定。

政治局会议结束后不久，中共领导人在西柏坡接待了斯大林的特使、苏共中央政治局委员米高扬。在这次重要的会谈中，中共领导人向米高扬全面地介绍了中共中央的各项政策，其中也包括在现阶段和建国时期的对外政策。通过这次会谈，中共中央同苏联基本协调了各项政策，中共中央也确定了建国后争取与苏联结盟的方针。

3月5—13日，中国共产党七届二中全会在西柏坡召开。在会议总结发言中，毛泽东说未来与苏联应该站在一条战线上，是盟友，有机会就公开发表文告说明这一立场。与此同时，他还进一步强调了“不承认”原则，即关于帝国主义国家的外交“承认”问题，不但现在不急于解决，就是在全国胜利以后的一个时期内，也不必急于解决。因为“从来敌视中国人民的帝国主义，决不能很快地就以平等的态度对待我们，只要一天它们不改变敌视的态度，我们就一天不给帝国主义国家在中国以合法的地位”。可以说新中国的对外政策从此基本确定。

第二阶段是从七届二中全会以后到10月中华人民共和国成立。经过七届二中全会，中共中央基本确立了未来的对外政策，并在党内统一了思想。七届二中全会以后的工作重点，除了按照既定的方针处理碰到的各种具体问题外，主要是争取在各民主党派和无党派人士中，达成一致的意见。

在美苏对立的世界政治中中国应采取何种立场，当时在中国的一些政治势力中有各种议论，其中也有一些人主张，中国应在美苏之间保持中立。促使这些人接受并赞成中共中央的政策，成为当时的重要工作。4月初，毛泽东在与张治中的谈话中，使用了类似“一边倒”的说法。他针对张治中提出在美苏之间保持中立的看法说：“当今之世，非杨即墨，不是倒向苏联一边，便是倒向美国一边。”毛泽东当时的概括已经不仅仅是指外交政策，而且涉及新中国的发展道路。

这段时间，国内的局面也出现了新的发展。一方面是在新政协筹备会议时，出现一些不同意见，包括有代表提出应在美国和苏联以及两大国家集团中保持中立，等等。另一方面，解放军占领南京前夕，美国和多数国家的外交使节仍在南京逗留，没有随国民政府南迁到广州。这种情况引起中共中央的注意，中共领导人甚至还考虑过与美国建交的可能。另外斯大林在给中共领导人的电报中也提到可以争取美国的承认，以便防止它利用混乱局面制造分裂。在这个背景下，解放军占领南京后，中共代表黄华以私人身份，同美国驻华大使司徒雷登举行多次会谈。

与司徒雷登接触的结果是使中共领导人彻底打消了与美国发展正常关系的想法。司徒雷登在与黄华会谈中和与其他一些人士的接触中，一面表示美国还不准备断绝与国民政府的关系，同时却一再提出“尽量吸取一切民主开明人士参加”新中国政府。司徒雷登在与中共方面接触的过程中，在南京外交界中张扬他与中共已经建立联系。特别是在接触的后期，司徒雷登的秘书在司徒雷登访问北京一事上散布消息，企图造成是中共方面邀请其北上的事实。此后不久美国政府便决定不允许司徒雷登访问北京。中共领导人认为，司徒雷登提出的条件表明美国政府无意放弃以中国革命为敌的政策。6月30日，中共中央在给南京市委的电报中指示说，不再对美国改变对华政策存幻想。

同一天，针对新政协筹备会议中出现的一些观点，毛泽东在《论人民民主专政》一文中用驳论的方式，阐述了七届二中全会决议的精神，并有针对性地明确使用了“一边倒”这个概念。在毛泽东的阐述中，新中国的对外政策同国家的发展道路和发展战略是连为一体的，新中国对外政策的确立是同中共领导人决心建立人民民主政权和走社会主义道路互为因果的。此时发生的一个重大事件是，刘少奇率领中共高级代表团已经踏上了访问莫斯科的旅程。刘少奇此次访问苏联的结果是基本上为新中国与苏联结盟奠定了基础。

1949年9月，中国人民政治协商会议第一次会议在北京召开，并通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》。《共同纲领》中关于外交的部分包括了这个时期中共中央的对外政策思想，完整地阐述了新中国外交的基本原则和规定。《共同纲领》肯定了三项原则，如宣布“中华人民共和国联合世界上一切爱好和平、自由的国家和人民首先是联合苏联、各人民民主国家和各被压迫民族，站在国际和平民主阵营方面，共同反对帝国主义侵略，以保障世界的持久和平”。

《共同纲领》还规定：“对于国民党政府与外国政府所订立的各项条约和协议，中华人民共和国中央政府和人民应加以审查，按其内容，分别予以承认，或废除、或修改、或重订。”中国革命运动的目标之一，就是摧毁鸦片战争以来列强强加给中国的不平等条约体系。但具体如何处理旧中国政府与外国签订的各种条约和协议等，是相当复杂的工作。例如其中也涉及国民政府与苏联签订的条约，处理不妥则会影响未来的中苏关系。在解放军渡江前后，中共中央已经开始在民主党派和民主人士中介绍中共中央在这类问题上的政策。

根据上述两个规定，《共同纲领》宣布了新中国的建交原则，即“凡与国民党反动派断绝关系，并对中华人民共和国采取友好态度的外国政府，中华人民共和国中央人民政府可在平等、互利及互相尊重领土主权的基础上，与之谈判建立外交关系”。《共同纲领》有关建交原则的表述，最初出现在4月30日毛泽东以中国人民解放军总部发言人名义起草的一份声明中。该声明宣布：“中国人民革命军事委员会和人民政府愿意考虑同各外国建立外交关系，这种关系必须建立在平等、互利、互相尊重主权和领土完整的基础上，首先是不能帮助国民党反动派。”这个声明当时有很强的策略考虑，更多的是为解放军发起渡江战役和在长江流域作战时，尽可能防止西方国家军事干涉而采取的措施，所以其中特别强调：“外国政府如果愿意考虑同我们建立外交关系，它就必须断绝同国民党残余力量的关系，并且把它在中国的武装力量撤回去。”尽管如此，声明中的文字表述与中共中央这个时期的有关考虑是相符的。

《共同纲领》在建交原则的这个部分增加了“与之谈判”的规定，既反映了中共中央的基本立场，也是针对当时的具体情况。首先，既然宣布了要废除不平等条约，以及根据具体情况处理国民政府与各国签订的条约和协议，在同涉及这类复杂情况的国家建交时，就有必要通过谈判，解决双边关系中相关的问题。其次，当时蒋介石集团败逃台湾，一些国家同它还保持着所谓的“外交关系”。提出和坚持通过谈判再建交，可以防止一些国家利用外交承认中的国际惯例，造成事实上的“双重承认”的局面。从后来的发展看，先谈判再建交的规定对在国际上维护“一个中国”的原则，起了非常重要的作用。

中共领导人在解放战争结束阶段考虑制订对外政策时，实际上需要解决三个互相影响的主要问题。第一是如何保证中国革命运动取得彻底的胜利，这包括彻底摧毁国民政府的统治，彻底摧毁不平等条约体系并肃清西方列强在中国的各种势力，以及完成国家的完全统一；第二是如何在已经形成美苏对抗的国际环境中，为建立、巩固和保障新国家创造有利的外部条件；第三是建立起能反映中华民族解放的新型对外关系。建国初期的对外政策是中共领导人在当时特殊的历史阶段做出的选择。他们的选择可以说是历史性的，不仅当时影响巨大，而且此后持续了相当长的时间。从建国初期对外政策形成的过程看，有几个因素产生了关键性的影响。

首先是指导中国革命运动的理论思想。建国初期的对外政策是在中国革命运动的理论思想指导下产生的，而且同革命运动后期所要解决的重要问题有密切的关系。

建国初期对外政策面对的首要问题，就是世界政治中形成了分别以美国和苏联为首的两个相互对抗的国家集团。新中国需要做出选择，因为以“冷战”冠名的美国与苏联的对抗是当时世界政治的中心问题，至少也是中心问题之一。“一边倒”向苏联及其领导的国家集团，以及对美国为首的西方国家采取“不承认”原则，就是应对世界政治格局的具体选择和原则。从历史的角度看，这些原则是一场持续了20多年的革命运动在即将取得胜利的阶段的产物。毛泽东等中共领导人作为制订这项政策的主角，当时还是从革命者的角度或者说主要是从革命者的角度，根据中国革命的理论和经验，认识世界政治和新中国与世界之关系的。脱离开他们对中国革命运动与世界政治的关系的理解，就无法深入了解有关原则的形成，也不能解释后来新中国对外政策调整的很多特点。可以说当中共领导人开始考虑为新中国制订对外政策时，他们对世界政治形势及其发展方向，已经有了相当深入和固定的认识，包括两方面的内容：

一是美苏两大集团的冲突是根本性的，两大集团的斗争是你死我活的。建国初期的外交原则反映了中国领导人对当时世界政治力量的分析和发展趋势的基本看法，是他们根据革命理论和长期领导革命运动的经验观察世界的结果，冷战初期的国际环境则强化了这种认识。二是中国领导人开始考虑新中国与世界的关系时，还是以认识中国革命运动与世界的关系为出发点的。这比较突出地反映在毛泽东的《论人民民主专政》一文中，他认为中国革命的主要和基本的经验之一，便是同苏联及其阵营结成国际的统一战线。

二是中共领导人对革命中建立的新国家外交的本质认识。当时领导建国和制定对外政策的中共领导人，几乎都经历过由爱国而选择革命进而信奉共产主义的思想发展过程。他们在青年时代被称为是“蒙受耻辱的一代”，争取中华民族的彻底独立和解放，是他们矢志不渝的奋斗目标。在他们的观念中，结束1840年以来列强加诸中华民族的屈辱，并在此基础上建立起以平等为核心的新型国家关系，是中国外交的核心任务和目标。其中包括反映中华民族的彻底解放和确立中国在国际社会中的平等地位，以及解放中国人的思想和改变他们的精神面貌。

新中国的外交应该是彻底结束百年屈辱的外交，必须也必定要体现出中华民族已经从西方列强的统治和压迫下获得解放。这在中共领导人开始讨论对外政策问题时，就已经清楚地表现出来。早在1946年全面内战爆发后，毛泽东就针对党内存在的某些问题，提出了“美帝国主义是纸老虎”的观点。解放军开始转入战略反攻时，毛泽东特别指出，在中国害怕帝国主义干涉是一种精神作用，中国人在多年与帝国主义的斗争中都遭受失败，所以在精神上有些害怕，根源就是精神上未获解放。在1949年1月的政治局会议上，周恩来在讨论外交问题时说：“总的观念是百年压迫现在站起来了，……这个概念一说就把怕不承认的观念打消，应有这样的气概。”

纵观解放战争后期中共中央处理与美国关系的全过程，从批评中共沈阳市市长朱其文回访美英法等国驻沈阳领事馆，到毛泽东评美国务院《白皮书》，处处显示出对民族解放，包括民族精神解放的重视和追求。在中共领导人看来，惟其如此，才能彻底摆脱旧中国屈辱外交的影响，与世界上所有国家建立起平等的关系，恢复中华民族应有的地位。

解放战争时期中共与美国和苏联已经形成的基本关系，同样影响了建国初期的对外政策。中国革命的胜利发展意味着战后东亚国际关系必将经历一次革命性的转变，有关国家必将面对一个在激烈的社会革命中崛起的新国家。从后来的结果看，随着中国革命运动的不断胜利发展，美国在中国政治中的影响力逐步衰落，中华人民共和国成立后，美国的势力和利益被彻底清除出中国；苏联则相反，其政治影响逐步扩大。

导致上述结果的根本原因在于美苏同中共的关系有本质的区别：苏联是中共的支持者，不论这种支持达到何种程度和有何种复杂的特点；美国则是中国革命运动的反对者。当中国政治形势发生剧烈的和根本性的变动的时候，这种本质的区别大致决定了中共同美国和苏联的关系。从实际情况看，在解放战争接近尾声时，中共中央一直将美国可能采取的各种形式的干涉，特别是军事干涉，视为主要的外部威胁。从1948年9月到1949年解放军渡江以后一个时期，中共中央一直在注意并准备应付美国的军事干涉。与此同时，苏联在扩大对中共的援助，包括军事方面的援助。在第一次讨论外交问题的1月政治局会议上，毛泽东还专门谈过要警惕美国的军事干涉。面对这种与美国和苏联的完全不同的关系，中共中央很难在对外政策方面作出别的选择。

1949年10月1日，中华人民共和国宣告成立。毛泽东主席在开国大典上宣布：“凡愿遵守平等、互利及互相尊重领土主权等项原则的任何外国政府，本政府均愿与之建立外交关系。”此文告当日被送往各国政府，中华人民共和国对外关系的历史从此开端。

中华人民共和国宣告成立后，随即出现了一波建交高潮，史称“第一次建交高潮”。10月2日，苏联副外长葛罗米柯致电中国外长周恩来表示：苏联政府决定建立同中华人民共和国的外交关系，并互派大使。同日，苏联宣布断绝与国民党政府的外交关系。次日，周恩来复电表示“热忱欢迎立即建交并互派大使”。继苏联率先承认新中国之后，其他社会主义国家政府也表示，希望同新中国建立外交关系。至1950年初，新中国先后与保加利亚、罗马尼亚、匈牙利、朝鲜、捷克斯洛伐克、波兰、蒙古、德意志民主共和国、阿尔巴尼亚和越南等社会主义国家建立了外交关系。

这一时期中国周边一些获得民族独立的国家如印度、缅甸、巴基斯坦、印度尼西亚、阿富汗等等，表示承认新中国。这些国家在地理上同中国毗邻，建立正常的关系对双方都有利。它们先后同中国建立了外交关系。还有一些西欧和北欧国家，如瑞典、丹麦、瑞士和芬兰等，较早承认了中华人民共和国，并同中国建交。此外，英国、荷兰和挪威也较早表示承认中华人民共和国，但它们在同中国政府进行建交谈判时，或是拒绝接受中国政府的建交原则，或是未能履行承诺，中国当时没有与这三个国家建交。

建国初期中国对外关系形成的另一个重要方面，是废除旧中国签订的不平等条约，取消帝国主义在中国的特权。帝国主义在华特权是帝国主义近代长期侵略中国的产物。从19世纪中叶起，帝国主义国家通过各种侵略手段，同中国订立了一系列不平等条约，攫取了多方面的特权，包括驻军权、自由经营权、内河航行权、海关管理权和司法权，等等。

国民政府成立初期就明确提出过“外交革命”的概念，即通过渐进的、改良的方式，逐步取消帝国主义国家在中国的特权，但未能达到目的。第二次世界大战期间，日本、德国、意大利在中国的特权和势力陆续被清除；美、英等国因同盟关系，与中国签订新约，取消了包括领事裁判权在内的若干在华特权。战后一些国家通过新的条约和协定，再次确立了包括政治、经济、军事、文化等方面的特权。

解放军相继占领各大城市之后，各地军管会按照中共中央的指示宣布，不承认原国民政府与各国建立的外交关系，要求一切在华外国人必须遵守解放区人民政府颁布的各项法令。这是取消帝国主义国家在中国的司法特权的第一步。

中央政府成立后，根据《共同纲领》中关于“必须取消帝国主义在中国的一切特权”的规定，制订了一系列具体的方针、政策和措施，在全国范围内采取措施，逐步取消了帝国主义特权。

第一，收回海关管理权。1949年10月，中国海关总署成立。1950年1月，中央人民政府通过了《关于关税政策和海关工作的决定》，并随后公布了《中华人民共和国暂行海关法》。

第二，收回航运管理权。1950年7月，中央人民政府政务院财经委员会发布统一航运管理的规定，规定外轮只有在特定条件下经政府有关部门批准，悬挂中国国旗，严格遵守中国的法令和规定方可驶入。

第三，取消外国的军事特权。1950年1月，北京市军管会宣告收回美国、法国和荷兰等国兵营的地产权，征用兵营和其他建筑。4月，北京市军管会征用英国兵营。6月，天津市军管会征用法兵营。1951年9月，上海市军管会宣布收回法国兵营。

此外建国初期还收回了文教卫生事业的管理权、宗教事务管理权等，逐步处理了外国人在华企业和房地产，以及外国政府、私人和团体在中国开办的宣传、文教、卫生和宗教等事业。对于这类问题，中国政府在不影响恢复国民经济和人民生活的情况下，稳妥和有步骤地加以解决，后来改变处理方式是因为受到抗美援朝战争的较大影响。

取消帝国主义国家在华特权是中华人民共和国对外关系形成的重要基础，完成这一重要的任务，一方面保证了中国的完全独立和国家主权的完整；另一方面使中华人民共和国得以在平等的基础上，同世界各国建立和发展各方面的关系。