五大发展理念视阈中的陆地边疆及其治理

李朝辉

[摘要] 中国已经从国家建设时期进入到国家发展时期。作为国家疆域边缘部分的陆地边疆地区在国家发展中的地位更为凸显，作用更加重要。其不仅拱卫国家发展，而且辐射周边国家，还成为国家发展布局中的关键所在。可陆地边疆及其治理在五大发展理念的审视下问题突出，迫切需要解决，因此，必须以创新、协调、绿色、开放、共享理念来引领和创新陆地边疆治理，从而推动中国在全球化时代背景下的国家发展。

[关键词] 五大发展理念 陆地边疆 边疆治理 国家发展

 

边疆作为国家疆域中的边缘性部分，是为了国家治理的需要，基于客观条件而主观构建起来的产物。中国的陆地边疆面积广大，战略地位显要，民族构成复杂，在这块辽阔的边缘性疆域上产生和存在着影响整个中国的矛盾和问题，即陆地边疆问题，而对这些问题的解决过程，就是陆地边疆治理，其对于新形势下中国的治理及发展具有重大的战略意义。中国已经从国家建设时期迈入国家发展时期，尤其是在现阶段全球化背景下，面对变化迅猛的新形势，五大发展理念被提出来以引领中国的发展。陆地边疆及其治理在整个国家治理体系中占据重要的地位，其对国家发展的意义更为凸显，因此有必要用五大发展理念来审视陆地边疆及其治理，有效发挥创新、协调、绿色、开放、共享这五大发展理念对陆地边疆治理的引领作用。

一、陆地边疆在国家发展中的地位和作用

中国疆域面积广大，国家发展面临着“核心—边缘”的结构化考量。“国家疆域有大小，总有‘中心’和‘边缘’之分。”作为国家疆域边缘部分的陆地边疆在国家发展中占据重要的地位。

（一）陆地边疆拱卫国家发展

从国内视角或者从“核心—边缘”的视角看陆地边疆，其从国家安全、政治稳定、经济发展、民族团结四个方面拱卫国家发展。

1．陆地边疆从国家安全层面拱卫国家发展

安全是国家的第一需要，或者说国家的首要职能是安全保障。国家作为普罗大众的政治屋顶，如果其安全得不到保障，“政治屋顶”被强敌掀翻或损坏，那么国家的存在就会面临严峻的挑战，甚至国将不国。国家的存续需要安全保障，国家发展则更需要安全保障。作为国家疆域的边缘部分的陆地边疆，自然成为国家安全的首要屏障，从安全层面拱卫国家中部及沿海地区，为国家发展提供一个安全的发展环境。

2．陆地边疆从政治稳定层面拱卫国家发展

国家发展需要政治稳定做支撑，政局动荡不安，国家发展就缺乏最基本的国内政治基础和条件。而陆地边疆地区的政治稳定是整个国家政治稳定的关键所在。回顾历史，我们可以发现许多国家的崩溃或灭亡都是始于陆地边疆，边疆地区局势不稳定，局面混乱，不仅会给周围强敌以可乘之机，而且也会给国内的分裂势力以造反的机会，进而挑战中央政权的权威，使得国家处于动乱之中，面临崩盘的危险。即使国家最终有效地控制住了这种不稳定局面，也会耗损国家大量的人力物力财力，阻滞国家发展的进程。因此，国家发展必须以陆地边疆地区的政治稳定为前提。

3．陆地边疆从经济层面拱卫国家发展

陆地边疆从资源、市场、产业等维度拱卫国家发展。中国长期的高速发展离不开陆地边疆地区对其源源不断的资源输送和支撑作用，而在面对经济发展新常态的新阶段，陆地边疆对中部及沿海地区的资源支撑作用对于国家发展的意义不言而喻。此外，陆地边疆地区面积广大，人口众多，其本身就是一个庞大的市场，拥有强大的内需动力，对于拉动整个国家的经济持续发展意义重大。最后，从产业转移的角度，陆地边疆地区的自然资源优势和劳动力资源优势，使其可以承接整个国家发达省区的资源密集型产业以及劳动密集型产业的转移，有利于国家经济从区域协调角度的合理布局。

4．陆地边疆从民族团结层面拱卫国家发展

我国是一个少数民族众多的国家，少数民族不仅数量多，而且绝对人口量也非常大，民族成分复杂，且少数民族大多分布在陆地边疆地区，这就给国家发展提出了一个必须长期高度重视的命题，如何维护民族团结，通过积极有效的族际政治整合，增强对中华民族的认同，形成民族合力，有效发挥各民族的积极性和创造性。这是从民族的角度来审视陆地边疆地区之于国家发展的意义。陆地边疆地区的各民族团结，一方面是全国各民族团结的基础，一方面有利于陆地边疆地区的发展。陆地边疆地区民族团结是国家安全、政治稳定、经济发展的重要保障，是整个国家发展的重要基础和必要条件。

（二）陆地边疆辐射周边国家

从国际视角或者“周边国家—陆地边疆”看陆地边疆，主要从政治、经济以及文化等方面辐射周边国家。

首先，陆地边疆地区作为与其他国家接壤的地区，对于营造良好的地缘政治环境意义重大。与我国陆地边疆接壤的周边国家有14个，接壤国家的国土面积总量超过2778万平方公里。虽然在特殊时代，中国与某些周边国家发生过摩擦甚至战争，但是自中国改革开放以来的周边关系，互利合作是主流。伴随着三十多年的飞速经济发展，中国的政治影响力也更为增强，陆地边疆地区对周边国家的政治辐射也在加强，中国边疆地区的稳定和繁荣对周边国家产生了号召力、吸引力以及震慑力。

其次，与我国陆地边疆接壤的14个周边国家，绝大部分国家都处于发展进程中，不仅自然资源丰富，而且人口总量超过18亿，市场容量和潜力巨大，具备发展的良好条件，在全球化时代背景下，周边国家强烈的发展愿望以及中国“一带一路”倡议的实施，极大程度地增强了我国陆地边疆地区对外的经济辐射功能的发挥，包括输出资本、商品和服务、技术和人才等内容。2013年10月，习近平在周边外交工作座谈会上做出重要指示：“做好周边外交工作是实现‘两个一百年’奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦的需要，要更加奋发有为地推进周边外交，为我国发展争取良好的周边环境，使我国发展更多惠及周边国家，实现共同发展。”

再次，陆地边疆地区是面向周边国家展示中华文化的窗口。中国要在国际舞台上扩大自身的影响力，不仅要依靠经济、政治等硬实力，更要依靠与之相匹配的文化软实力。陆地边疆地区作为与他国直接接壤的地区，有着得天独厚的区位优势来展示中国的文化软实力，扩大中国文化的国际影响，有利于树立中国良好的国际形象。需要强调的是，这种包括以输出亲和力、感召力、吸引力为内容的文化辐射不会自动发生，必须建立在积极主动的宣传中，建立在频繁的交流、交往以及合作当中。因此，习近平主席在周边外交工作座谈会上提到：“要着力加强对周边国家的宣传工作、公共外交、民间外交、人文交流，巩固和扩大我国同周边国家关系长远发展的社会和民意基础。”

（三）陆地边疆是国家发展布局中的关键

从地域范围或国家整体与部分的角度来讲，作为国家疆域中有机构成部分的陆地边疆地区，其自身的发展对于国家整体的发展至关重要。换句话说，国家发展不仅需要中心地区的发展，也离不开陆地边疆地区的发展，陆地边疆地区的发展是国家发展的题中应有之义。

我国自古以来都极为重视边疆地区的稳定意义，而相对忽视其发展意义；可一味强调其稳定，即使维持了边疆地区的稳定局面，也只是一种最低程度的稳定，是一种依靠政权的强制力和暴力机器为后盾而获致的稳定。这种稳定并非一种最佳的稳定。边疆地区的落后很大程度上是造成边疆地区不安定的重要因素。尤其是在资源丰富的边疆地区，如果从国家整体考虑，只是一味地注重边疆地区的稳定局面，而不顾边疆地区的发展，只是源源不断地将丰富的资源运往中心地带以支持中心地区或发达地区的发展，边疆地区的人民在本身和中心地区或发达地区相比较的过程中产生不平衡感的基础上，更会产生一种剥离感，进而产生对中央政权的疏离感，增强对中央政权乃至国家的不认同；而这种不认同有可能激发边疆地区动荡，如此则会影响整个国家的稳定和发展。

与此同时，通过可持续的发展能够解决边疆地区所面临的不少矛盾，从而有利于边疆地区的稳定和发展，进而为整个国家的发展营造良好的环境。边疆地区的发展是边疆地区稳定和长治久安的保障，稳定最终要靠发展来支撑和维护。从长远的角度来审视，边疆地区民族大团结必须要可持续的发展来支撑，边疆地区的长治久安必须要靠发展来解决各种边疆问题而得到保障。但是，边疆地区的发展并不能解决边疆地区所面临的所有问题和矛盾，或者说，边疆地区的发展并不意味着解决一切问题，边疆地区的落后与复杂的民族问题、宗教问题交织在一起，如果再加上境外反动势力的利用和煽风点火，边疆地区的安定就会出现问题甚至出现分裂的倾向。只有边疆地区获得了可持续的发展，奠定了良好的物质基础，才可能为边疆地区广大群众的生产生活条件的改善提供坚实的物质基础，才可能使发展的红利惠及边疆人民，提高其生活质量和水平，从而有利于增强边疆地区群众对国家的认同，维持边疆地区的稳定，进而营造出一种有利于国家发展的环境。

二、用五大发展理念审视陆地边疆治理问题

（一）陆地边疆治理模式滞后于国家发展需要

中国传统的边疆观念着重于将边疆看作是国家统治范围的外围区域，是蛮荒之地，从核心区的角度来看待边疆，极为重视边疆的军事意义和安全意义，而忽视边疆的发展意义。在这种边疆观念的影响下，中国所采取的边疆治理模式追求的首要目标是稳定。加之新中国成立以后，党和国家采取的积极有效的民族政策有效地解决了当时所遇到的族际关系问题，强化了陆地边疆的“族际主义”治理模式，使得这种治理模式至今一直占据着主导地位。虽然说中国的陆地边疆地区少数民族众多，民族成分复杂，民族问题在边疆治理格局中占有很重要的位置，但是民族地区毕竟不等同于边疆地区，民族问题不等同于边疆问题，除了民族问题以外，边疆地区还存在许多其他方面的问题。尤其是伴随着长期有效的民族工作与民族政策的实施，我国的民族问题得以很大程度的解决，最主要的表现是平等、团结的民族关系得以建立起来。尽管我国的民族问题依然存在，甚至在某种特定条件下还会凸显，但毕竟不是边疆问题中的首要问题了。再以这种解决族际关系为主导的“族际主义”治理模式来处理边疆问题，既不符合边疆地区所面临的实际形势需要，更不符合中国处于国家发展这个历史性新阶段的需要，现有的治理模式滞后于国家发展，亟待创新。

（二）发展不协调问题长期困扰陆地边疆

虽然陆地边疆治理的模式是着重于解决族际关系的“族际主义”模式，但是陆地边疆地区也获得了一定程度的发展，成效显著，只是发展不协调的问题长期以来困扰着陆地边疆治理，主要表现在以下三大不协调。

首先是边疆与内地以及东部沿海地区发展不协调。从整个中国的区域发展来看，边疆地区远远落后于内地以及东部沿海地区。尽管我国对边疆地区越来越重视，也采取各种措施来推动边疆地区的建设和发展，但毕竟原有的基础条件、资源的分配量以及发展势头不能和内地以及东部沿海地区相比，贫富差距进一步拉大，产业结构存在显著差异。陆地边疆地区在经济发展、社会发展、文化发展以及城镇化水平等方面远远落后于内地及东部沿海地区。

其次是陆地边疆内部城乡发展不协调。这是从陆地边疆内部来审视发展问题，长期以来中国存在着城乡二元结构，给边疆地区的城乡之间的发展造成了很大的影响。陆地边疆地区的城乡之间在基础设施建设、居民收入水平、公共服务水平以及社会投资等方面，尤其是在涉及民生方面的教育资源分配、医疗保障和卫生服务以及社会保障体系等方面，存在巨大的差距。

再次是物质文明与精神文明发展不协调。改革开放以来，陆地边疆地区的物质财富相较于过去获得快速增长，可许多边疆地区人民的精神文化生活依然非常贫乏，不少领域道德失范、诚信缺失问题很严重，居民素质及社会文明程度亟待提高，这已经成为制约陆地边疆地区进一步发展的主要制约因素，也不符合全面建成小康社会的需要，因为小康社会不仅需要物质文明，更需要精神文明。

（三）陆地边疆治理中的生态环境问题

陆地边疆地区的生态环境既是整个国家发展的重要屏障，又是陆地边疆地区自身可持续发展的物质保障。可伴随着长期的建设和发展，陆地边疆地区的生态环境遭到了严重破坏，主要表现在以下三个方面。

一是原始的生态环境遭到严重破坏，包括原始天然林的破坏，其面积不断减少，原生植被数量不断减少，从而导致基于植被的水土保持能力下降。除此以外，伴随着原始天然林的破坏，珍稀动物的生存环境被破坏，使得其数量也在大量减少，从而对边疆地区的生物多样性造成严重影响。

二是整个边疆地区的环境质量下降很快，主要是由于粗放型的经济增长方式以及不良的生活方式造成的。工业生产、交通运输、农业面源污染、城市污染以及当地居民和大量的外地游客的生活消费所造成的环境污染使得河流被严重污染、湖泊大面积萎缩、生态更为脆弱，边疆人民原本拥有的山清水秀、蓝天白云的生活环境受到破坏。

三是陆地边疆地区原本丰富的各种资源被过度开发，造成资源的大量浪费，这种无节制的现象与资源节约型社会的构建格格不入。从整个国家的能源资源的自然分布来看，许多对国家经济发展至关重要的能源资源主要分布在陆地边疆地区，使得国家核心区及东部沿海地区需要大量的且源源不断的能源资源支撑，加上整个国家在产业结构调整之前，主要是靠粗放型的经济增长方式来推动经济的发展，势必造成边疆地区的各种资源尤其是矿产资源和林业资源的过度开发以及资源的浪费现象出现。

（四）陆地边疆地区的对外开放存在问题

我国陆地边疆地区与14个国家相邻，陆地边境线长2.28万公里，包含139个边境县，涉及45个少数民族，因此在陆地边疆地区实行对外开放具有地缘优势，能够优化国家的对外开放格局，推动区域协调发展，对建设繁荣稳定和谐的边疆意义重大。但是，受陆地边疆地区的历史、发展水平、地缘环境，尤其是受国家传统边疆观念的影响，陆地边疆地区的对外开放存在诸多问题。

一是开放合作的经济规模小、层次低，经济功能单一，基本上属于边贸，尤其以边境小额贸易和边民互市贸易为主，而且这种边贸的层次较低，没有规模和品牌支撑，更缺乏投资和生产功能。

二是从陆地边疆地区的对外开放与国家总体开放战略的关系来看，二者缺乏有机结合，核心区及东部沿海地区的经济不能有效支撑边疆地区的对外开放，这与其管理模式的兼容性缺失息息相关，使得边贸层次难以提升，投资、生产难以实现，地缘优势难以发挥。

三是合作机制和开放政策存在问题。现有的合作机制主要采取政策的形式，缺乏有效的法制规范和行业规范，而且在政策环节也存在着制定存在偏差，缺乏连续性、稳定性、可操作性等问题。

四是边境地区与他国之间互联互通的便利程度低。陆地边疆地区的偏远、边缘、贫困等特点突出，本身的发展水平相较于核心区及东部沿海地区滞后，而靠近国界线的边境地区则更甚，其基础设施落后，公共服务体系不健全，相关配套服务水平低下，尤其是金融配套设施及服务滞后，严重影响对外开放的便利化。

五是对外开放带来的客观问题。对外开放一方面带来积极影响，另一方面也会伴随消极影响，比如边境地区的黄、赌、毒、艾滋病、社会治安等问题，随着对外开放的力度加大，互联互通的频率增强，这些问题会更为凸显。

（五）陆地边疆地区的民众共享发展所带来的成果严重不足

改革开放以来，中国的经济获得快速持续的发展，取得了举世瞩目的成就，可陆地边疆地区的民众在这飞速发展的进程中共享发展所带来的成果严重不足。

首先，陆地边疆地区的贫困状况虽有所缓解，但由于贫困面广且程度深、贫困人口基数大且脱贫能力低下，陆地边疆地区还是国家扶贫攻坚的最重要区域，许多民众还没有走出贫困的泥沼，自然难以享受到发展所带来的成果。

其次，陆地边疆地区的公共服务条件差、服务水平低，严重影响了边疆地区民众对发展成果的共享。边疆地区的教育、医疗、卫生、食品安全、社保、就业等方面的条件和水平不仅远远落后于内地及东部沿海，即使在陆地边疆地区内部，还存在着这些方面的资源在边疆城市地区的聚集，使得大部分边疆非城市地区的民众难以享受到基本的公共服务。

再次，边疆地区的民众收入差距大，且有拉大的趋势。一方面是边疆地区贫困状况严重，另一方面是边疆地区民众的收入差距过大，不仅体现在边疆地区和非边疆地区民众的收入差距巨大，还体现在边疆地区内民众之间的收入差距大，严重影响着公平正义的实现，削弱了民众原本脆弱且不足的获得感，在有些地区，不少民众甚至会产生强烈的被剥夺感，这与全面建设小康社会以及共享发展的理念极为不符。

三、以五大发展理念引领陆地边疆有效治理

本文通过以“创新”“协调”“绿色”“开放”“共享”这五大发展理念对陆地边疆及其治理的全面审视，梳理了存在于广阔的陆地边疆范围内的诸方面问题，在谋求国家发展的新阶段，有必要凭借五大发展理念来引领陆地边疆有效治理。

（一）陆地边疆治理模式创新：由“族际主义”向“区域主义”转变

以处理族际关系为主的“族际主义”陆地边疆治理模式越来越滞后于国家发展的需要，迫切需要进行治理模式的创新，尽快实现陆地边疆治理模式由“族际主义”向“区域主义”的转变。所谓区域主义的陆地边疆治理模式，“不是要抛弃民族问题的解决和民族关系的协调，而是把边疆治理的视野从以解决民族问题、协调民族关系为出发点和落脚点，转到关注边疆的重大公共问题的解决上来，仅仅把解决民族问题、协调民族关系看成边疆治理客体中的一个问题，而不是焦点问题”。区域主义的治理模式要求从整个疆域的结构和布局来思考边疆地区所面临的各种重大问题，包括陆地边疆地区的开发和建设、民族及宗教、社会组织及其管理、边境的维护与管理、边疆的安全与防御、边疆的生态保护、多元文化与协调、中华文化及中华民族的认同等，直面这些公共问题，并以系统思维来全盘考量这些问题，不仅将这些问题纳入边疆问题系统中加以审视，更要从国家治理及发展的高度统筹规划，从整体上提出解决重大边疆问题的方案。

（二）协调发展陆地边疆地区

首先，从国家层面必须继续大力推进区域发展战略，举全国之力帮助陆地边疆地区加快发展速度。之前的西部大开发战略、振兴东北老工业基地、兴边富民行动对于促进边疆地区的发展起到了积极作用，但其中也不免存在许多问题。在区域发展失衡的现阶段，必须总结以往的经验教训，推进和完善产业转移政策，加大资源资金投入，尤其是财政性投资力度以及财政转移支付力度，完善各种机制，包括市场机制、补偿机制、帮扶机制、合作机制等，更好地发挥区域发展战略对边疆地区发展的助推作用。

其次，推进新型城镇化以缩小陆地边疆地区城乡区域差距。城镇与乡村之间的差距主要体现在基础设施、公共服务、社会治理、产业发展等方面，因此，推进新型城镇化建设必须注重夯实这些基础，尤其是推动公共服务向陆地边疆地区农村延伸。同时要结合陆地边疆地区的资源优势和民族特色，发展适合当地特色的县域经济，集中培育有边疆和民族特色的城镇。需要强调的是，在推进城乡一体化的同时，必须突出二者的差异性和互补性，在抓住二者的特色与差异以及现实条件的基础上进行统筹规划，处理好工业和农业、城镇和农村的关系，在这方面，可以借鉴国外的先进经验。

再次，推动陆地边疆地区的物质文明和精神文明协调发展。陆地边疆地区分布着大量的少数民族群众，有着多种多样的少数民族文化瑰宝，要在加强中华文化建设和认同基础之上，传承和发扬优秀的民族文化。加大对边疆地区的教育投入，加强边疆地区的文化教育，全面提升边疆地区广大民众的科学文化素养。充分挖掘中华民族的美德文化、行为规范、礼仪礼节，注重优秀典型任务和事迹的宣传和推广，多层次多渠道传播对于精神文明建设有益的因素，批判和弘扬相结合。加大对边疆地区的健身娱乐及文化场所的建设，构建高质量的公共文化服务体系，注重丰富多彩的文化活动的开展以及高质量的文化产品的生产，来满足边疆地区民众日益高涨的精神文明需求。

（三）多管齐下推动陆地边疆地区的绿色发展

首先，要从空间布局的角度用生态线对所属空间进行划分及产业的合理布局，有些区域属于于生态重点保护区域，必须限制发展，或者仅发展生态旅游业；有些区域则可以重点发展快速发展，着力推动新型城镇化建设，加强工业化的推进；有些区域则面临产业结构的优化调整。总之，要在绿色发展的理念指引下合理布局和发展陆地边疆地区。

其次，陆地边疆地区的经济增长方式亟待转型升级。生态环境问题在边疆地区的凸显，一个极为重要的原因是粗放式的经济增长方式。毋庸置疑，这种增长方式确实促进了陆地边疆地区经济的发展，但是也带来了许多问题，并且这种增长方式的不可持续性决定了必须进行转型。如何处理好经济发展和生态环境的关系，是摆在每一个边疆地方政府领导者面前的重大问题。要优化产业结构，实现产业结构的升级换代，彻底改变之前以“三高”（高投入、高消耗、高污染）为特点的粗放型经济增长模式，努力走出一条环境破坏小、效益高、排放低、可持续的绿色发展之路。

再次，树立“美丽边疆”理念，注重环境保护和资源节约，建设资源节约型和环境友好型边疆社会。一方面，有必要通过制度设计和安排，将基本的环境质量视为一种公共产品，作为政府必须确保的公共服务，加强生态文明考核评价机制建设是重中之重。另一方面，通过宣传与教育、惩戒与规范并举的方式，努力提高边疆地区民众的环保素养，推动边疆地区广大民众生活方式的绿色化，只有将建设美丽边疆目标内化为边疆地区广大民众的道德规范和行为准则，聚集全社会力量共同努力，才能建成资源节约型和环境友好型的绿色边疆。

（四）改善和升级陆地边疆地区的对外开放

我国“一带一路”倡议的提出和实施，引起了沿线相关国家的强烈反响和共鸣，为我国加快陆地边疆地区的对外开放带来了千载难逢的历史机遇。陆地边疆地区必须抓住这次机遇，推动对外开放的改善和升级。

第一，坚持统筹规划、因地制宜的原则，各边疆省区要根据自身的区位优势和资源特色定好位。云南省要打造成大湄公河次区域经济合作新高地以及面向南亚、东南亚的辐射中心。广西要加快推进北部湾经济区及珠江—西江经济带建设，打通面向东盟的国际通道。西藏要深化与尼泊尔等国的边贸及旅游文化合作。新疆作为向西开放的重要窗口，必须深化与周边国家的交流与合作，打造成丝绸之路经济带的核心区。内蒙古、黑龙江、吉林、辽宁要加强与俄罗斯的交流与合作，建设成向北对外开放的重要窗口。这些边疆地区必须加强基础设施的建设，营造便利的互联互通交流合作环境。

第二，加强与国内及沿海发达省区的联系与合作，增强边疆地区管理模式的兼容性，提高贸易和投资便利化水平，使其能够有效支撑边疆地区的对外开放。

第三，注重合作机制及开放政策的创新，包括边疆地区金融机制、产业转移机制、与毗邻国地方政府之间的工作机制等。

第四，在产业升级方面，陆地边疆地区要因地制宜发展特色农业、生态旅游业、新能源产业、加工制造业、高技术产业、服务业等，支持在重点地区承接国内外产业转移，发展外向型产业集群。

第五，注重公平正义以促进陆地边疆地区的共享发展。

首先，必须持续推进边疆地区精准扶贫工作，以尽快解决边疆地区民众的贫困问题。这是实现边疆地区共享发展的首要问题，也是关系到公平正义阳光普照边疆的首要问题。要注重精准扶贫工作流程的科学设计，包括贫困户的精准识别、精准帮扶、动态管理、精准考核等主要环节。精准扶贫首先要精确识别贫困人员，关键是发扬基层民主，让基层群众真正拥有识别权。在此基础上，有针对性地采取帮扶措施。在整个帮扶过程中，要进行实时跟踪和管理，根据情况变化适时动态调整。精准考核确保对扶贫效果的评估。精准扶贫不仅要关注物质上脱贫，更要重视精神上脱贫，因此必须加大对乡村教育的重视和投入，“把贫困地区孩子培养出来，这才是根本的扶贫之策”。精准扶贫还必须形成政策体系，以因地制宜为原则，兼顾统一性和灵活性，包括金融政策、社会救助体系、产业发展等，不仅重视“输血”，更要依靠“造血”。

其次，加快发展陆地边疆地区的公共服务。公共服务关系到边疆地区民众的切身利益以及幸福公平的获得感，教育、文化、卫生、医疗、就业等方面的问题在边疆地区表现得最突出也最严重，为让边疆地区民众共享发展带来的成果，必须举全国之力优先发展陆地边疆地区的基本公共服务，切实提高边疆地区的公共服务水平。要实现这一目标，必须从公共服务理念、地方政府职能转变、公共服务机制和体系、服务方式和手段等方面进行创新。

再次，缩小边疆地区民众的收入差距。一方面，边疆地区与中部及东部沿海地区民众的收入差距明显；另一方面，边疆地区范围内的民众收入差距也很大。对此，必须积极构建更加公平的收入分配制度，通过政策倾斜，尽可能实现边疆地区民众收入增长和经济增长同步，在兼顾劳动生产率的同时逐步实现收入的公平。此外，还可通过调整税收手段、收入监测手段等措施来缩小收入差距。与此同时，边疆地区的社会保障制度作为兜底，并弘扬慈善文化，推动全民慈善对陆地边疆地区民众的帮扶。

参考文献

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[2]郑汕：《中国边疆学概论》，昆明：云南人民出版社2012年版。

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