中国对大湄公河次区域国家的公共外交：挑战与应对

宋瑞琛

[摘要] 中国对大湄公河次区域国家的公共外交是保障“一带一路”和“东南亚命运共同体”建设对外战略的重要组成部分，也是“打造大湄公河次区域经济合作新高地”的重要途径。当前中国对大湄公河次区域国家的公共外交在投资、基础建设、文化、医疗等方面取得了诸多成效，但还存在着民间外交和双向互动薄弱、缺乏民意认可、效果评估体系不健全等困境。中国在展开对大湄公河次区域国家公共外交中需要扩大与GMS国家的共同利益，以“亲诚惠容”外交理念为指导，重视民间外交，注意双向沟通，建立健全效果评估体系，发挥国际规则在公共外交中的作用，探索中国未来展开对大湄公河次区域国家公共外交的建设路径。

[关键词] 大湄公河次区域 公共外交 挑战 应对

 

大湄公河次区域（The Greater Mekong Subregion，以下简称GMS）国家是中国西南地区连接南太平洋和印度洋出海口重要区域，近年来中国屡次在GMS国家投资碰壁，“中国威胁论”甚嚣尘上，加之美国、日本、韩国也不断加大对GMS国家的活动力度，使GMS国家再次成为区域关注的焦点。2015年3月，我国国家发展改革委、外交部、商务部联合发布了《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，其中指出要“发挥云南区位优势，推进与周边国家的国际运输通道建设，打造大湄公河次区域经济合作新高地（以下简称‘打造新高地’），建设成为面向南亚、东南亚的辐射中心”。要实现这一目标，需要中国付出相应的公共外交努力。中国对GMS国家的公共外交不仅是双方政治、经济交流与合作向更高层面推进的体现，是中国发展周边关系的重要内容，是中国与GMS国家共同利益的反映，也是中国参与全球治理发挥话语权的重要举措，将有力促进亚洲命运共同体建设，为推动中国与GMS国家关系发展和区域合作发挥积极作用。当前中国对GMS国家的公共外交尽管取得了一定成效，但仍存在一些不足。在此背景下，研究中国对GMS国家的公共外交是十分迫切和重要的。

一、中国对GMS国家公共外交的成效

近年来，中国对GMS国家的公共外交呈现出新的特点，取得了诸多成就，但也存在着一些问题，一定程度上影响了中国在GMS国家中的形象以及GMS国家对中国的好感度和支持度，中国与GMS国家的沟通错位，使GMS国家对中国外交政策的疑虑和担心增加。

第一，公共外交活动涉及领域广，使中国的发展成果惠及GMS国家，成为中国对GMS国家公共外交和双边关系的“压舱石”。

在投资合作交流方面，中国目前已经成为GMS国家的投资来源国，投资主体主要是国有企业，投资合作对象集中在官方或军方企业；投资以资源开发为主，主要集中在水利、油气、矿产等领域。在“一带一路”建设中，中国已援建GMS国家公路、铁路、港口等项目；中缅油气管道建成通气；云南连接缅甸光缆传输系统已建成，中国与泰国就曼谷—坎桂、坎桂—玛塔卜、坎桂—呵叻，以及呵叻—廊开四条铁路路线建设计划达成一致。中国与GMS国家的经贸合作为中国与GMS国家发展、区域发展提供了平台和机遇。

在环境、医疗卫生交流方面，中国积极与GMS国家共同推动GMS核心环境计划与生物多样性保护廊道规划项目，该项目旨在完善GMS环境规划和保护机制、战略及管理，其中二期项目由中国与其他GMS五国共同实施和完成，共投资2099万亿元。在医疗卫生方面，中国云南省和广西壮族自治区自2001年起就开始与越南、老挝和缅甸就区域卫生展开了湄公河流域疾病监测项目。2009年中国承办了GMS疟疾控制和消除培训班，“在疟疾消除地区行动计划、指标体系、疟疾治疗方案、抗药性监测、边境地区疟疾防治战略等方面为GMS国家提供了专业指导和培训”。同时中国还与老挝、缅甸、越南设立了艾滋病和结核防控合作，将中国与GMS国家卫生防控部门联系起来，为防治跨境疾病传播和提升GMS国家医疗水平提供了平台。2015年10月云南举办的首届“孟中印缅卫生与疾控合作论坛暨乡村地区卫生人员传染病地方病防控培训项目”也促进了中国与GMS国家的官员、专家学者、基层医务人员就开展卫生疾控领域合作，提高了共同应对非传统安全挑战的能力。

在人文交流方面，一是智库交流频繁。其中云南省2016年4月成立了澜沧江—湄公河创新智库，广西社会科学院每年举办的“中国—东盟智库战略对话论坛”“中国—南亚智库论坛”都聚焦湄公河区域内经济社会发展重大战略需求，服务于中国对GMS国家的政府决策，为区域发展提供智力支持。二是文化交流增强。中国与GMS国家高校、研究机构等通过举办文化周、图片展、大型文艺晚会、旅游推介会等形式，增进GMS国家对中国文化的认识和传播。2015年，中国驻泰大使馆、泰国泰中文化经济协会、中国人民对外友好协会在曼谷联合举办了“中泰青年精英交流项目”研讨会，组织100名中泰青年共同参观和生活。2014年，柬埔寨王家研究院举行了中国高校展，中国高校展体现了中柬两国在教育领域合作的不断深化。三是教育交流合作显著。中国许多大学如云南大学或教育机构纷纷与GMS国家进行合作，通过互换留学生、学术交流、技术合作与联合设计课程等方式为“一带一路”建设培养人才、提供技术支持，产生了良好的公共外交效果。

第二，中国在开展对GMS国家的公共外交中形成了高层部门之间、中央与地方之间、官方与非官方之间相互结合的多层次的公共外交框架。首先，是中央高度重视对GMS国家的公共外交。如习近平主席访问GMS国家时，通过在GMS国家媒体公开发表署名文章、在会议上进行演讲等形式向GMS国家阐释中国的周边外交、中国的政策和今后的发展计划，呼吁GMS国家参与“一带一路”建设，共同构建命运共同体，促进周边共同繁荣发展，引起了GMS国家的巨大反响，也通过这种信息的传播互动为中国展开对GMS国家的公共外交提供了重要平台。2015年3月“澜湄合作”机制的形成也是中国对GMS国家公共外交的重要成果。首届澜沧江—湄公河合作机制领导人会议上，中国与GMS国家探讨了共同发展的机制和未来，会议还通过了《澜湄合作首次领导人会议三亚宣言》及《澜湄国家产能合作联合声明》等文件，为中国与GMS国家更好地展开合作、增进地区国家间理解提供了保障。其次，地方政府也积极参与对GMS国家的公共外交，主要是与GMS国家建立友好城市关系，如瑞丽与缅甸木姐、南宁与缅甸仰光、柳州与缅甸曼德勒市、昆明与泰国清迈等建立友好城市关系，这不仅是贯彻我国“以邻为伴、与邻为善”的总体外交方针，服务于国家整体外交需求，也凸显了开展与GMS国家公共外交不可替代的重要作用。再次是非官方层面的公共外交，如中国公共外交协会、中国人民外交协会、察哈尔学会、上海合作组织公共外交研究院也积极发挥各自优势，通过举办主题论坛、会议，进行人才项目培训等方式与GMS国家共同探讨发展问题，如，由察哈尔学会、美国公谊服务委员会和广西民族大学共同主办的“湄公河和平之旅：青年公共外交”项目，就通过邀请GMS国家的专业人士为学员开展培训，学员同时造访在中国从事民间外交、环境保护、跨境援助方面的民间和学术机构，学习中国在应对环境和社会问题方面的经验，也取得了GMS国家相关方面的认可。

从上述来看，中国对GMS国家的公共外交是当前中国构建合作共赢新型外交关系，全面推进“一带一路”倡议和“东南亚命运共同体”与“打造新高地”战略的重要内容和步骤，也是中国主动发展与GMS国家的合作伙伴关系的重要举措。

二、中国对GMS国家公共外交面临的挑战

中国对GMS国家的公共外交形成了宽领域和多层次的特征，但是从外交实践来看，中国对GMS国家的公共外交仍然存在着一些问题，影响着中国与GMS国家的关系发展，主要体现在以下几个方面。

第一，过于依赖政府外交。首先，中国企业习惯于依靠政府间对话获得合作项目，而本身只对合作项目的承建、运营、成效负责，极少参与到政府主导的公共外交活动中。但是由于GMS国家经济迅速发展，一些国家内部局势的变化，例如缅甸形成了军队、议会、利益集团、非政府组织共治的国内社会，以往传统的中国政府—缅甸政府间的公共外交模式受到挑战，中国政府公共外交的影响受到冲击，大大削减，中国企业以往通过政府外交的途径面临困境。其次，中国通过政府间形式对GMS国家在资金技术等方面的支持和帮助，GMS国家往往仅通过政府单一渠道输送下去，而GMS国家的其他利益群体对中国的公共外交却了解甚微。以缅甸为例，“当前缅甸面临着多元主体共享权力的共治结构，新兴的利益集团由于与政府争夺权力、对自身利益维护的需求，开始重新审视和对待中国的公共外交活动”，甚至质疑中国对GMS国家公共外交的动机。缅甸吴登盛政府时期就曾认为中国政府与前军政府关系过密，导致缅甸过于依赖中国，中国在缅影响过大。加之近年域外国家公共外交政策的影响，一些GMS国家对与中国的合作项目缺乏信任，使一些原本单纯的经济问题扩大到政治领域，对中国与GMS国家的公共外交造成了一定负面影响。再次，中国的企业较为缺乏公共外交意识和能力。一方面，中国企业参与公共外交流于形式，其公共外交部门主要是由企业内部相关人员临时组成或由国内媒体和公关人员组成，公共外交的形式多是宣传中国投资项目对GMS国家的益处，或邀请对方国家政府官员、具有影响力的媒体进行宣传，公共外交仍然沿袭上层路线，主要目的是引起对方国家政府关注和重视，常以政府是否参与和支持作为公共外交成效的评判标准。另一方面，中国企业参与公共外交是预防和应对政治风险的需要。中国对GMS国家的投资合作项目除了可能遭受自然和商业风险外，还可能受到GMS国家政治局势变动、周边国家政治关系的影响，尽管目前中国已经制定了一些规避中国企业对外投资合作中自然和商业风险的政策和举措，但是由于政治风险难以准确预测和评估，所带来的损失远远超出自然和商业风险，因而对于政治风险的担保难上加难，降低和规避政治风险发生也正是中国企业参与对GMS国家公共外交的重要目的。

第二，双向互动上较为薄弱。GMS国家尽管不断与中国加深合作，但对中国所提倡的“亲诚惠容”外交理念和中国在区域重要问题上的立场并没有完全认同，在实际的公共外交活动中，中国所追求的价值观和标准由于各国不同的文化背景也没有完全被GMS国家所接受。如2011年中国对缅投资的密松水电站因环境和移民问题被缅甸政府叫停搁置，缅甸方面就认为，密松水电站可能会“破坏密松的自然景观，破坏当地人民的生计，破坏民间资本栽培的橡胶种植园和庄稼，气候变化造成的大坝坍塌也会损害电站附近和下游的居民的生计”。密松电站引发了缅甸近年来罕见的全民讨论。显然，政府与反政府武装的政治考量、政府水电项目决策民主性，已经成为缅甸反对中资公司投资的重要方面。除此以外，2012年中缅莱比塘铜矿也因当地居民抗议被迫停工，缅甸甚至有一些声音认为中国对缅甸投资不仅造成缅甸国内的环境和移民问题，而且对国内的相关行业形成竞争压力。可以看出，在对GMS国家经济外交加强的同时，强调单向输送价值，容易忽视对象国的效果和反应，难以实现有效的双向互动，因而中国应反思如何协调包括民众、政府等各方利益，如何将中国的利益和立场准确地阐释传达给GMS国家，被GMS国家接受。

第三，对公众民意的重视有待加强。中国对GMS国家的公共外交尽管多以领域合作形式呈现，但公共外交不同于合作机制，公共外交追求他国公众对本国形成稳定积极的认同，但是GMS国家公众对中国合作项目的收益和利弊缺乏准确的整体认知，对中国公共外交内容和目标的理解还不够深入，只是一味追求中国企业合作项目的透明化，使GMS国家公众容易对中国的公共外交产生抵触心理，这种抵触心理可能转化为公众与当地政府之间的矛盾，进而外化为中国与GMS国家海外利益的矛盾。中国企业在对GMS国家的公共外交中发挥着有限的主动性，在面对公众指责因投资产生环境和移民问题时，经常使用国内惯用做法，通过当地政府对公众进行一次性环保和搬迁补偿，而较少关注公众是否及时获得补偿款。而事实上，GMS国家当地政府在落实和执行补偿款上还存在拖延现象，结果导致中国付出了一定资金代价，但与当地公众的矛盾并没有解决。除此以外，非政府组织在公共外交中充当着政府与公众的桥梁，利用其非官方和非营利的民间身份，在公共外交中更具有亲和力，能够为政府与公众创造较为缓和的沟通气氛，在一些公共事务中发挥着政府所不能替代的作用。但是许多中国的非政府组织由于受到政府资助，在公共外交中往往成为政府的代言人和追随者，没能发挥其在公共外交中的积极作用。

第四，公共外交效果评估体系不健全。目前，中国对GMS国家的公共外交做了大量工作，如援建基础设施、设立孔子学院、文化交流、媒体宣传等，但这些工作的实际效果是否达到预期目标，还缺乏科学和系统的评估体系。由于公共外交效果的复杂性，其评价也面临着诸多困难，如GMS国家民意的改变受到外界诸多环境因素影响，但未必是公共外交的产物。中国对GMS国家的公共外交追求的效果越直接，越不大容易评估公共外交活动的独立效果。如何科学评估我国的公共外交效果，也仍然是今后中国开展对GMS国家公共外交活动需要研究的重要内容。

三、升级中国对GMS国家的公共外交建设路径

中国对GMS国家的公共外交是一个多层次的体系，呈现出“从政府到公众”垂直化特征，政府主导，其他相关部门、企业、民间组织则充当配合者的角色，根据国际和国内环境变化，为政府提供信息；而且呈现出非政府组织、跨国公司共同参与公共外交的网络化特征，政府、非政府组织、公众在面对GMS国家时具有共同利益，彼此交换政策资源，更具有合作倾向。因此中国展开对GMS国家的公共外交，关键是要捋清一个思路，即了解中国（中央和地方层面）开展对GMS国家公共外交的起点情况，明确对GMS国家公共外交的目标，制定对GMS国家公共外交的路线，同时需要协调各方参与到对GMS国家的公共外交中。

一是要清楚认识中国展开对GMS国家公共外交的起点情况，评估对GMS国家公共外交中的资源与能力，搞明白“我拥有什么，能做什么”。评估公共外交资源主要是评估中国与GMS国家或地方城市的地缘优势、历史交往、人文资源、华人华侨资源等；评估公共外交能力主要是评估国家或地方实施公共外交活动的能力，这种能力可以通过学习、借鉴其他国家或地方城市的经验做法，总结当前中国对GMS国家公共外交的实践，建立国家间及中央与地方的沟通汇报机制，发挥中央层面政策优势。

二是要明确界定中国对GMS国家公共外交的目标，即“要实现什么”。中国对GMS国家的公共外交目标应该是一个多层次体系。首先是服务和配合国家的总体外交战略与政策；其次是增进GMS国家对中国的认知和了解，提升中国在GMS国家的美誉度；除此以外，还应服务于GMS国家及中国的经济社会发展，尤其是在招商引资与引智，以及城市治理与管理等领域，这也是中国应积极主动推进公共外交的重要原因。

三是制定中国对GMS国家公共外交的路线图。这一路线图应该包括但不限于以下几点：①中国对GMS国家的哪些群体以及以何种形式展开公共外交。这主要取决于中国对GMS国家公共外交资源以及目标的设定，可以首选公共外交资源较为丰富、实现目标可能性大的国家。除此以外，在形式选择上可以在传统的对外交往活动中不断增加公共外交含量，或是创新和专门设计对GMS国家的公共外交，即可以有受中央委托层面的，也可以有地方政府主导的。②“谁”去具体开展公共外交。选择“谁”去具体开展对GMS国家的公共外交取决于谁拥有的资源和能力与开展公共外交所需的资源和能力之间的差距最小。③活动效果的评估与反馈。评估公共外交在GMS国家的影响及效果，根据反馈情况进行相应调整。

四是注意在公共外交中扩大与GMS国家的共同利益。中国对GMS国家的公共外交呈现出多层次、多主体的特点，这种多样性的公共外交尽管为中国对GMS国家的公共外交提供了不同路径选择，但也在一定程度上造成了合作机制平台功能的重叠。中国可以扩大中国与域外国家贸易投资、环境、基础设施等领域公共外交的共同利益，缩小在传统安全问题上的竞争态势，加强中国与GMS国家的交流项目。例如在文化方面，可以加强中国与GMS国家官方或非官方的科研机构人员的定期交流、专题论坛，组织巡回演出团、巡回展览会、文化日（周、月）等，对于提升中国在GMS国家中的形象有直接、直观和潜移默化的效果，可以吸引各GMS国家的公众参与，容易树立对象国对中国的亲近感和认知感。

五是以“亲诚惠容”外交理念为指导，发挥中国企业对GMS国家公共外交的作用，重视公众对公共外交的参与。中国企业参与中国对GMS国家公共外交既有优势也有限度：一方面中国企业能够比政府更全面地接触公众，接触的频率更高，接触的范围更广，公共外交的方式更直接和深入；另一方面中国企业受限于中国政府的管理以及GMS国家的法律和文化，因而其代表的利益具有两面性，同时代表着政府和自身的外交行为、形象和利益。因此从“亲诚惠容”理念出发，发挥政府和企业在中国对GMS国家公共外交中的优势，提升其程度，可以从以下四个方面着力。

“亲”，就是要发挥中国一些企业的非官方性质，形成企业和民众实际推进的公共外交路线，政府只在中国对GMS国家公共外交中扮演政策指导者、资金和资源协调者的角色，引导中国企业充当中国政府与当地政府的桥梁，发挥政府的政策优势和企业的资金优势，调动非政府组织对公益项目的积极性，在合作项目中平等地对待GMS国家企业，摒除大国身份和对GMS国家的“扶贫”意识，避免公共外交政策的地缘政治化，从而增强GMS国家对中国公共外交政策的信任。

“诚”，就是要在公共外交中与GMS国家坦诚相待。一方面中国要真实真诚地与GMS国家展开互助合作，承认和尊重中国与GMS国家在文化和法律等方面存在差异；另一方面在公共外交中明确地表达中国的立场，不回避企业和跨国公司对海外利益的需求，但在与GMS国家签订的双边或多边条约、宣言、规则中清楚地界定和反映中国的利益诉求，预测和告知GMS国家在合作项目中的收益与风险，避免GMS国家对中国单方面获得绝对利益的误解和猜疑。

“惠”，就是要与GMS国家构建利益共同体，将合作项目打造为扩大与GMS国家共同利益的战略点，不仅将公共外交的成效切实惠及GMS国家的政府，而且惠及当地的企业和民众，不仅惠及关系国计民生的经济领域，而且惠及越发凸显问题的非传统安全领域，通过发挥非政府组织在公共问题领域的优势，平衡中国企业投资利益与GMS国家当地环境保护之间的矛盾，实现中国与GMS国家发展共赢，经济和社会发展共赢，双边和周边关系发展共赢。

“容”，就是要在对GMS国家的公共外交中坚持和而不同、兼容并包。尊重中国与GMS国家企业的差异性，充分认识和比较中国与GMS国家在不同领域的优势和劣势，以宽容的态度和GMS国家共同面对公共外交中的机遇和挑战，推进与GMS国家更加开放性的区域合作机制，允许域外国家对合作机制的参与，肯定GMS国家在双边关系发展中的贡献。

六是建立健全透明的公共外交效果评估体系。一是目标评估。评估公共外交活动与预期目标之间的关系。二是跟踪评估。通过个人和小组访谈、焦点问题追踪、对使馆工作人员的调查、问卷反馈等方式跟踪式搜集公共外交活动，量化跟踪数据，了解当地公众的态度，评估公共外交绩效。三是过程评估，对公共外交中所需资源、资金、外部环境和具体执行情况进行全方位监督，从公共外交的环节上评估公共外交效果。

结语

GMS国家是中国进行“一带一路”“东南亚命运共同体”建设与“新高地”打造的重点区域。中国对GMS国家的公共外交将会影响未来相互间的和谐共处、共赢发展。中国可以根据国际形势和GMS国家国内局势的变化，对公共外交政策进行调整，在政府的协调下，积极发挥企业、国内非政府组织、社会民众的桥梁作用；在建设与GMS国家邻居伙伴关系的同时，改变以往忽视公众与企业对公共外交的参与和塑造的缺陷；注意公共外交的双向互动和效果评估，利用国际规则塑造公共外交的合法性。

参考文献

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