公共选择

在18世纪和19世纪，有许多数学家（孔多塞、博尔达、拉普拉斯和刘易斯·卡洛尔）对投票表决过程中的数学发生了兴趣；直到邓肯·布莱克，他们的工作才被重新发现，而此前则被人们遗忘了。布莱克堪称现代公共选择之父，而公共选择在本质上是利用经济学的工具解决传统上属于政治科学的一些问题。从历史上看，经济学（政治经济学）在很大程度上研究的是与经济事务有关的政府政策选择。保护性关税是不是好事，就是传统经济学的一个有特色的论题。当然，在考察这个问题时，人们假定，政府在本质上是想要实现某种社会福利函数的最大化。

我们不能期盼商界人士拿出大量时间和精力关注公共利益的最大化。我们假定，尽管他们当然愿意做出一些牺牲来帮助穷人和提高公共福利，但从根本上说他们还是关注为自己谋利益。在传统上，经济学家对于政府官员不这么看，但是公共选择理论却是这样看。简而言之，选民被看作是客户，而政客则被看作商界人士或企业家。通用汽车公司的官僚体制被认为是用来设计和销售价格公道的好车的，因为那就是公司中的人获得晋升和工资增长之路。同样，我们假定政府官僚体制主要是为了提出在他们的上级看来是好的政策，因为那是官员获得晋升和工资增长之路。

当然，在所有这些例子中，个人大概至少有一些为了公众利益牺牲的意愿。商界人士为可敬的事业奉献出时间和金钱，政客们偶尔也会给他们认为是正确的事情投赞成票，而不只是为能帮助他们重新当选的事情投赞成票。然而，这两种行为，与个人使自己福利最大化的行为相比较，则是相对次要的活动了。

唯一令人感到诧异的是，上述命题过去从未进入过正统学科，无论是经济学还是政治科学。确实抓住过这些命题的著书立说者，如马基雅维里在《君主论》中有几处论述，常被看作是道德上可疑的人，而且往往被拿出作为坏人的事例，而不被看作深刻的分析者。

公共选择改变了这种看法，但更为重要的是，通过使用一种模型，其中的选民、政客和官僚都被假定为主要是自利的，公共选择变得有可能利用取自经济学方法中的分析工具了。

结果，得出了一些相当严密的模型，尽管模型中的数据取自政治范畴，却可以用在经济学中使用的同样的统计方法进行检验。这个结果就是政治学的一种新理论，它更加严密，更加现实，也比老的正统方法更好检验。

尽管公共选择工作的根本要点一直是实证的（旨在理解政治问题），但从一开始，它就具有强大的规范成分。公共选择的研究人员或许可以修正马克思的名言，将之读作：“问题在于理解世界，以便我们能够改善世界。”因此，以政府如何实际运行的实证信息为基础，进行改善治理方法的设计，就成为公共选择工作的一个重要部分，并常常被称为宪政理论。

在讨论宪政理论之前，有必要简要概括一下与四个一般范畴有关的发现，即：选民、政界人士、把选民与政界人士联系起来的投票表决过程，以及官僚体制的理论。

我们先来谈谈选民。新公共选择的最早发现之一是，理性的选民不会为他投出的选票费力去摸清情况。原因很简单：他的选票对其福利的影响微不足道。选民们显然早就明白这一点，因为对选民的经验研究信息表明，选民非常无知，但这是能使传统政治科学教授们得到启发的事情。此外，选民的这种一般无知并非对称的。选民很可能对他自己的特殊利益知之甚详；而有组织的特殊利益集团也会尽力对这些领域中的选民进行宣传鼓动。因此，选民不仅不了解情况，而且他得到的信息还往往大大偏向于他自己的职业或嗜好。农民对候选人关于农业计划观点的了解有可能大大超过对候选人关于核战争观点的了解。可以说，即使在农业计划上，农民也不是非常了解情况，只是略知一二。

当然，人们不该夸大事实。选民只是从报纸和电视上了解和跟踪现实情况，确实获得了关于政治的一般信息。然而，似乎没有多少人会坚持了解，并在任何情况下都受到短暂时尚潮流的强烈影响。还要强调的是，选民的有些特殊利益并非是真正自私的。例如，在美国，许多人的选票都受到“共同事业”（Common Cause）*和“自由说客”（Liberty Lobby）这类机构的影响，并自愿给它们捐款。这是那些人对他们想要一个好政府愿望的清楚表白，即便这两个组织用一种激烈的不同方式来定义这种诉求。然而，毫无疑问，一个组织良好的特殊利益集团在任何特定问题上的影响，往往大于一般媒体或像“共同事业”或“自由说客”这类所谓的公共利益集团，尽管从很长时期来看，考虑到政府的可称为“一般神秘性”（general mystique）因素，媒体还是非常重要的。

来看第二项政界人士。政界人士是靠着上述选民以当选谋生的人。而且，许多政界人士，比如说众议院议员，本身也是选民。从作为选民的能力上说，尽管政界人士掌握的信息肯定不会像一般选民那么差，但所起的作用是同样的。众议院议员或是下院议员个人，如果他每周从研究一般问题的时间中拿出一小时，用于对选区居民服务必需的表决，那对立法质量和对其选区居民一样，通常只会有微小的影响。但是，通过这样重新分配他的时间，他与其选举人的关系可以获得实质上的改善。因此，我们不会指望政界人士对于一般事务有充分的了解，就像我们希望的那样。

这就是政界人士的行为不一定会使公共福利最大化的众多事例之一。他们是按照他们所认为的选民愿意奖励的行为，而不是按照他们认为的选民应该奖励的行为在国会投票并寻找公众立场。由于政界人士知道，他的选民很不了解情况，两者的立场可以截然不同。然而，如果我们是信奉民主的人，而民主意味着大众规则，那么政府就该做大众之所想，而不是做某些聪明人觉得政府该做的事。无论如何，“要想成为一名伟大的参议员，就必须先成为一名参议员”。

显然，这种行为的公众成本是非常大的。当我们考虑到投入政府的资源和对政府的影响在很大程度上被浪费掉时，就更是如此。但是，如果我们将现行民主与我们观察到的其他政府类型相比较，我们恐怕不会觉得民主的效率显著低下。

现在来谈投票表决过程。这个过程把公众与政界人士联系起来，而政界人士又与实际政策结果相联系。不了解情况的老百姓认为，从根本上说，这个过程是个小问题，你只要数选票就是了。糟糕的是，现实并非如此。尽管本文作者是少数几位公共选择理论家之一，这些理论家把下面讨论的问题看作可能是由幻想造成的（being possibly illusory）。

孔多塞、博尔达、拉普拉斯和刘易斯·卡洛尔，以及20世纪的数理经济学家，如布莱克和肯尼思·阿罗，发现了一系列的数理问题，其困难程度足以证明，民主要么是一种幻想，要么是一种欺骗。从根本上说，如果我们假定，所有的个人都能够将各种政策提案按顺序排列，形成个人从头到尾的一个排列顺序（允许对不同的政策提案不置可否），而且这些排列顺序因人而异，各不相同（还要求这些排列不得过于死板，也不得出现不大可能的模式），那么，在任何可以想见的表决方法中都可能出现如下三种现象：

1.A打败B，B打败C，而C又打败A的无限循环。

2.对各种建议依顺序投票产生一个结果。（在这种联系中应该指出的是，如果是这样，而且人民充分知情，按次序进行投票表决还会产生同样的问题）

3.在对A或B进行选择时，要看C是否（C本身没有获胜的机会）会进入投票表决过程。大多数立法机构遵循的程序落入这些可能性中的第二种。

如果有一种可能，将所有不同的政策提案都安排在单一维度中，每个人都有一个最佳点，而且当一个人无论在哪个方向（单峰值）离开最佳点时，他们的偏好都会出现单调偏离，那么，这个问题就可以避免。不幸的是，大多数选择涉及的政策都在多于单一维度中彼此各不相同，因此不能排列为单维连续统一体（one-dimensional continuum）。而且，一次对这些政策的一个方面进行投票表决，会导致上述问题的第二次出现。但是，单峰假设（大概是选民的无知促成了这一假设的有效性）已经被成功地运用于许多经验性的工作。

既然对上述命题数学证明的精确性没有疑义，那么问题实际上就成了：这些证明在投票表决中是否具有实践上的重要意义。不幸的是，这变成了一个极为困难的问题，在不久的将来还不大可能找出它的解。当我们观察像美国众议院这样的表决主体并看看结果时，实际上有两种可能。第一种可能是结果在本质上是随机的，也就是说，以某种顺序把事物组织起来，这种顺序决定表决结果，而众议院成员并没有意识到，他们可以通过改变所投票命题的顺序来改变结果。这种可能性意味着，运气在民主政体中起着巨大作用。

另一种可能是说，结果受到某人的操纵，此人既了解情况，又控制着议程。有时候这是指众议院的多数党领袖或是规则委员会主席。这意味着，我们其实有了一个隐匿得很好的独裁政权。

在我看来，从实践的角度说，社会选择理论的这些命题给结果带来的不确定性实际上非常小。因此，美国众议院规则委员会的主席或许能够改变一个拨款提案，比如说100万美元，但不能把这个数字改得特别离谱（就这些拨款案的规模而言）。在公共选择理论家中，我的这种意见是少数派的观点。多数人尽管深切关注这些问题，但往往忽视这种观点对作为一种政府形式的理想民主政体的隐含意义。

经验证据已经清楚地表明，控制议程可以在一定程度上影响结果。这当然不会使人感到意外。要意识到任何会议中那些控制着要表决项目次序的成员具有权力，并不需要复杂的数学知识。同样，决定把什么命题提交到选民面前的控制，对于结果也有巨大影响。然而，来自议程的经验影响的范例却并不真正支持上述定理。诚然，我们不能说，在一个民主政体内没有找到结果在本质上要么是随机的要么是欺诈的（就像关于投票表决的数学证明暗示的那样）明确证据，就表明不是那么回事。这个问题既困难又微妙，以我们目前的知识水平尚无法解决，只能留给将来的研究工作。同时，我们也都将继续相信，投票表决过程能够产生可以接受的结果，尽管数学研究对此提出了重大疑问。

现在转而谈谈官僚体制的理论。公共选择在这方面再一次被认为是造成了一场革命。传统观点要么认为官僚遵循他们上级的命令，要么认为他们只是在做正确的事，非此即彼。公共选择的理论家，追随着塔洛克、唐斯和尼斯坎南的工作，认为这些都不是对于官僚动机的恰当说明，尽管在某种程度上，官僚确实打算去做正确的事——包括服从上级的看法。然而，在现代社会中，文职官员的立法机关使上级根本不可能解雇他们，甚至不能降低他们的薪水，官僚们所受到的强迫程度不大。此外，在大多数文职官员的情况下，获得了政治任命的人用晋升来奖励其下级的权力是受到严格限制的。在很大程度上，晋升的决定是由立法和公关方面的考虑控制的，这些考虑会迫使一位上级提拔某个在他看来一直在妨害其政策的人。

尽管这是大多数现代文职部门结构的特点，但是并没有自然法则说，政府就该以这种方式来组建。在传统上，级别较高的官员一向有权决定他们下属的晋升、降级或解雇。然而，即使是在这里，级别较高的官员不可能了解下级中所发生的所有情况的事实也就意味着，离开上级的位置沿级别金字塔下行，上级的控制就逐渐减弱了。

例如，近来在美国发现，国防部长不可能了解一位处于金字塔下部很远距离的公务员为军用飞机生产的一种新咖啡壶的具体规格。在这个例子中，咖啡壶经得起会导致机组人员死亡的坠机事故，而制定了咖啡壶规格的这位公务员，既不会被解雇，甚至也不会受到责备。其实，报道了这则消息的报纸甚至没有提及这位公务员的姓名，而是把注意力集中在国防部部长身上。在1870年，要是一位军队采购代理商犯了一个类似的错误（而且也在报纸上曝光），他就会发现，他有必要在一小时左右的时间内找份新工作了。

从根本上说，官僚体制中的一般雇员感兴趣的是保住他的工作和得到晋升，并且愿意为了这种目的而讨好他的上级。在旧式体制下，他几乎没有职业保障，而晋升严格取决于他的上级，对他会有很大压力。在当前的情况下，他实际上不能被解雇，甚至于他的晋升在某种程度上也受到保护，防止他的上级进行政治干预，这种压力就不太大了。然而，即使在他确实想讨好上级的情况下，他的愿望也未必会导致符合公众利益的行动。那要取决于当时控制着他所在政府部门的党派或个人的政治情况。

这种控制的衰减是所有官僚体制的特色，其中大部分下级官员所做的事是高级别官员根本不知道的。然而，高级官员也有多种方式可以在某种程度上变得对下级所做的事有所觉悟。毫无疑问的是，在这些方式中最有效率的办法就是核算制。在私营公司中，其动机在于赚钱，核算起着非常好的作用（不能再好了），标明了各位下级官员对赚钱这个目标做出了多大贡献。但是，在政府中，我们看到的是一套要么含混不清，要么没有明确规定的综合目标，还有无法准确测定每个人对目标所做贡献的情况。在这样的情况下，控制的衰减还要大得多。

当我们有了一个在很大程度上把个人同其上级的控制权分离的文职部门结构时，问题甚至还要更为严重。一位官僚个人是否努力工作，是否做好了充分准备,在很大程度上是件个人选择的事情。根据经验大致可以断定，那些努力工作并有充分准备的人，都是对政府在他们所在部门该做些什么有自己主见的人，并且为此而努力。在某种意义上他们是工作狂（hobbyist）。然而，应该说，他们的狂热通常是由他们一方的将他们认为的公共利益发挥到极致的意愿发动的。换言之，他们通常是心怀善意的人。人们只能从他们主张的公共利益是否符合上级的主张的角度来批评他们。如果两者确实不相符，这也并不能证明他们错了，而上级是对的；但这确实意味着，政府往往不能遵循协调的政策。在过去，要说美国国务院是个“部落酋长的松散联盟”是很正常的事。这种说法现在不再使用了，但据我看，这只是因为那个同盟本身崩溃了。

官僚通常都有几种私心。第一是不要工作得太辛苦——这种私心对于上述工作狂没有太大影响；第二是扩大他自己部门的规模，在扩大的过程中，也愿意其他部门都能得到扩大；第三是改善与某个职位相关联的“外快”。

请注意，这并非是在批评官僚。我们可以预期，任何一个人被赋予了官僚那样的机会多少都会像官僚那样去行事。然而，后果是，大型官僚体制往往会长得更大，而随着它们长得越来越大，他们对互相协调政策的遵循就越来越少，而对由金字塔低层提出的政策遵循得越来越多，而且往往事实上工作得不太努力了。

当官僚体制变得非常大时，这个问题也成倍增长，因为官僚体制的成员能够投票表决。此外，经验证据表明，官僚投票的次数比不是官僚的人更多。因此，官僚在投票人口中的百分比要比官僚在实际人口中的比例大一些。因此，政治上级必须在某种意义上把为他工作的人看作是他的雇主而不是雇员。他不能解雇他们，而他们却能集体解雇他。总之，这套制度设计得不好，运转得也不太灵。

至此，我们一直在谈论公共选择及其已取得的成果，但是还没有谈到吸取规范性质的教训，也就是宪政理论。我现在就来谈谈这个理论。

并非所有公共选择的研究者都喜欢在每个领域中的同样改革。而且，有些人没有特别说明他们到底喜欢什么样的改革，因为他们认为现在掌握的知识尚不足以能提出改进的建议。然而，有几个相当一般的命题，大多数研究者一致同意作为改善政府运行状态的方式。在像这样简短的一次讨论中，不可能把所有不同观点和所有可能附加在每个改革建议上的修改条款都包括进来。因此，读者不该假定，每个研究公共选择的人都会接受下列命题。

还是要从选民开始谈起。没有哪个公共选择的研究人员对如何改进选民的信息有什么想法。关于投票表决本身，有一些建议，为的是改进投票方法，但还没有任何改进得到了广泛支持。尽管是这样，我认为，可以公正地说，大多数研究人员都会愿意看到选民投票的次数比现在多，选民喜欢更直接就问题投票，立法机构的成员数目更大（这样就使选民个人与其代表的联系更密切）。

让选民能够有更多的机制来控制政府这种基本意愿，并不是建立在要看选民的消息有多灵通这种错误想法基础上的。简单地说，选民是整个过程中唯一在其决策过程中没有系统偏见的人。他们可能不了解情况，但是他们想要自己的福利。国家应该以其民众的福利为自己的目标。如果我们看看政府的其他部分，我们会一成不变地发现，在官员的利益与普通老百姓的利益之间至少存在某种冲突。因此，增加老百姓的控制不大可能特别改善政府用某种抽象的效率定义所说的效率，但是很可能使政府与普通百姓的偏好保持，也就是说，它使我们向大众统治的目标更接近一点，而大众统治原本就是民主的题中应有之义。那些不喜欢大众统治的人会认为这是不可取的，但是在公共选择的研究人员中，主张精英统治的人的确不多见。

立法机构中实际使用的决策程序一向受到广泛讨论，而一些改善建议也被广泛地接受。首先，许多人都会愿意让至少立法机构中的一院由比例代表选出。其次，布坎南和塔洛克在《同意的计算》一书中为两院制立法机构提出的论点已经被普遍接受。书中进一步的建议，在大多数立法机构中多于简单多数的做法是可取的，极少受到直接的批评，但没有得到那么广泛的认可。“高比例多数的规定会使政治交易结构向有利方向转变”的论点一向少有批评，但是这种规则不对称的影响（即保持现状，除非有绝大多数的支持来改变现状）得罪了一些人。

再来看官僚体制，这里对于改革有许多一致意见。首先，“一个官僚体制应该更坚定地置于政治领袖的控制之下”的观点，我认为，已得到一致认同。这样做的危险已为人们意识到，但是有各种各样的方法可以赋予高级官员权利去约束公务员，同时也能减少他们向政府中塞进他们表亲的权力。

除了在人事结构中这种率直的变革建议外，还有其他一些办法向政府施加压力。首先是在政府体制内展开某种竞争。目前，不仅大多数政府部门对他们所执行的不论什么职能都具有垄断，而且几乎每一种提高政府效率的建议都采取了消灭可能产生最小竞争的形式。政府各部门之间的竞争应该受到鼓励，而非压制。

最后，“外包”政府活动或干脆把这些活动全部转给市场操作或许是可能办到的。仅仅是威胁这么做，常常就会降低政府活动的成本。然而，让几家私营企业为政府服务投标就更好。

在具体层面，人们可以看到，那些研究公共选择的人一向能够比民主政体的高层部分提出更多在官僚体制结构内进行改革的建议；在那些高层中，选民控制着立法机构，然后，立法机构和执行部门控制着官僚体制。这是糟糕的，但并不意外。然而，有一些建议是要改善整个政府的结构，而且随着时间推移，人们希望，会有更多的改善办法，也能有更好的科学手段证明，“改善”确实是改善。

公共选择对于政府是一种新的和激进的办法，但是它以经济学方法建立的坚实基础意味着，我们对它的准确性更有信心，超过对大多数新思想的信心。而且，它现在得到了经验的非常全面的检验。政府是某些问题的解决办法，也是另一些问题产生的根源。公共选择显示出大有希望的前景：它能够大大减少我们现在与民主政府交往中的困难。