联邦主义

规模问题

民主政府的现代解释，牢牢地建立在经济外部性的理论基础之上。在外部性重要的情况下，个人选择可以导致非常无效的资源利用。政府是应对这一问题的一种办法，而且经常是最方便的办法。这种办法也给出了一种政府或各种政府最佳规模的思想。这种思想可以表述为：被选定来组织任何一种活动的政府单位，都应该大到足以将该项活动产生的所有外部性都“内部化”的程度。大多数学者似乎都没有真正把某种活动的全部外部效应都内部化当做目标，而是只想把其中的大部分，比如说90%，内部化。我之所以对此颇有自信是因为，他们几乎从未讨论过地方边界效应（local border effects）的问题。任何在地理上划界的政府单位都必定有一个边界，而如果这个政府单位的职能是要应对一种外部性产生的活动，那么它在这个边界内的活动通常就会产生一种边界外的外部性。因此，全部内部化通常会要求把一些给人印象深刻的自然屏障作为边界。像清扫大街这样的小事，或许会要求一个大陆的或甚至是世界的政府来将其效应全部内部化。

然而，如果我们假定，使所有外部性全都内部化（由于某种原因）并不可取，只有将大部分外部性内部化才可取，那么，外部性的存在，甚至是在以这种非常粗疏的方法来处理时，确实对政府规模给出了一个指向。国防所要求的单位会比装运垃圾的单位大，以将90%的外部性内部化。然而，通常没有人来讨论要进行内部化的外部性的精确百分比。一项要将99%的外部性内部化的政策，会产生比只将80%外部性内部化的政策所需要的大得多的政府单位。我们在后面将会看到，这并非一个不可解决的问题。

在讨论政府规模时，按惯例会考虑到的第二个因素是，政府服务所需的最佳生产规模。当然，规模经济可以被看作是外部性，但是我们在讨论规模经济时要把它们看作一种特殊的外部性，或看作一个独立现象。实际上，从规模经济的角度来谈地方政府单纯寻求最有效经营单位的文献有好多。如果当经营单位的规模改变时，提供政府服务的成本确实会发生变化，在设计政府单位的一种最佳体制时，无论如何也应该把这一点考虑在内。假定政府单位有它自己的设备，那么，按照最有效生产单位的方法来选择政府单位就是有理由的。这可能会与根据直接的外部性进行选择时是同样的规模，也可能不会。然而，这两种考虑可以轻易地合并到一起。在图1中，我把某个政府单位的选择成本规定为纵轴，把它的绝对规模规定为横轴。外部成本线（EC）表示未能内部化的外部性持续存在所带来的成本，该曲线在其整个范围内向右斜向下降。如果我们武断地将内部化90%的外部性设定为目标，那么最佳的政府规模会是A点。然而，如果我们只对政府提供服务的效率感兴趣，那么我们就会选择经营成本（OC）最小的政府规模，这会是B点。这两条成本线经几何加总得到TC线，给了我们C点，作为政府单位的最佳规模。请注意，以总成本来说的最佳规模必须总是处于从规模经济的角度看最佳规模的右边。这是外部成本线持续向右斜向下滑而“规模”成本下降而后上升这一事实的简单后果。

但是，尽管我从一些假设得出了一个正确结论，这个结论不久前已经作为现代传统得到公认，可我们的主持人，奥斯特罗姆博士，已经相当确定地证明，在这个推理过程中有一种隐藏的不真实的假设。如果政府单位本身必须产出某种政府服务，规模经济就与选择有关。如果这个政府单位从某个专业生产商处买进这种服务，那么规模经济就不再与政府单位规模的确定有关。在这里，我不必重复奥斯特罗姆博士的工作，而是接受它。我们可以同意，只有保守主义和组织刚性才能防止任何规模的政府单位进行广泛的服务购买，避免组织大到足以获取可能存在的任何规模经济的全部好处。因此，作为服务生产商的政府，其最佳规模可以从本文余下的部分得出，尽管本文在近期有关地方政府的文献中一直起着显著作用。

可是，这只给我们留下了外部性准则，而这种准则根本没有说明任何有关政府单位的最大规模。我采用了一种临时的假设，我们只打算将每种活动中95%的外部性内部化，但这显然是武断的。还不仅仅是武断的，而且我还未能找到任何先前使用过这种假设的例子。我使用这种假设的唯一理由是，人们使用外部性的论点就意味着，作者心里有些东西与这些论点相似。然而，这显然不是一种适当的准则。如果这里没有一种保持平衡的因素，内部化的外部性就是越多越好。还有其他一些因素，我假定我们全都同意。就是为了清扫街道或是防火，大陆的甚至是世界的政府机构也是不够理想的。

实际上，有些导致政府单位最佳规模的因素通常都要小于使全部外部性内部化之必需。这些因素中第一个就是，政府单位越小，政府的任一百姓可以期望对政府施加的影响就越大；结果，单位越小，就越接近于适合其百姓的偏好模式。这种情况对所有的政府形式都适用，尽管当我们在研究民主政府的形式时，分析事物更容易一些。

当政府规模缩小时，调整政府以适应其百姓意愿的平均水平肯定上升，这一点已为彭诺克创造的方法迅速证明了。假设某个政府部门根据多数原则来决策。其百姓中的一个多数偏好A政策胜于政策。因此该政府就执行A政策，A政策取悦于多数，但令少数不悦。假定这个区域现在分成了两个单位，每个单位都就这一问题进行投票表决。在这两个新的小单位中，可能还是多数人喜好A，但至少在其中一个单位中肯定是多数喜好A。如果两个新单位都有多数喜好A，那么A就会在这两个区域得到实施，而满意度没有变化。但是如果有一个新单位中的多数喜好，整个社会中实现了自己愿望的总人数肯定就上升了。

尽管彭诺克是为简单多数票表决提出这一论点的，它却可以随时扩展到用于任何投票规则。这个原理是非常一般的，而且明确指出，政府越小，个人对他不同意的政府活动承担的成本越少。这个成本很可能采取在图2中表现的形式。这个成本肯定强有力地抵消了由政府单位扩张带来的好处。我们可以把这条线加到图1中的那些线上，以得到一个改善了的最佳规模，但是政府扩张还有其他成本。

假定你通常在餐馆吃饭，而且有大量竞争性的餐馆可以任你挑选。我们这个模型的第一阶段假定，这些餐馆都有随意点餐的菜单。顾客分别点每道饭菜。现在我们假定，所有这些餐馆全都改变了做法，可能是某种愚蠢法规的结果，他们在菜单上列出许多搭配好的套餐饭菜，你必须从中选择而且不允许替换。我们还要进一步讨论这种做法，并且假定，这些餐馆开始要求顾客按天订餐。餐馆印制了每天的食谱，你可以在大约12种左右的全天菜单中进行选择。例如，菜单A可能包括早餐：烤面包加咖啡，午餐：蔬菜汤和农家鲜干酪沙拉，晚餐：烤牛肉、菠菜和胡萝卜——每餐随赠咖啡一杯。而菜单B可能不那么明显地针对想要减量的人，等等，直到菜单C……N。个人仍然可以在一个竞争性市场中行使选择的自由，但我认为，大家都会同意，他的满意度已经降低了。我们还可以扩展这个例子，假定可以在其中选择的是每周、每月，甚至每年的套菜单。

当选择单位提高时，满意度的下降程度取决于两个相互关联的因素。首先，如果选择的单位很大，就很难提供很宽的选择总范围。比如说，看看一家典型餐馆的早餐菜单。如果他们只供应早餐套餐，只是将他们目前菜单中可能进行的所有搭配都开列出来，他们就得出本书，而不只是用一两张纸了。而且顾客显然不会查遍数不清的搭配来找出他最喜欢的菜，他会看上一两页，然后从这受到限制的选择中做出自己的选择。

第二个问题与沟通理论有关。当你选中了一道菜时，还选了其他东西，你告诉餐馆老板你的口味，以便他做出调整，使上的菜让你能爱吃，也能得到对其他餐馆的竞争优势。如果限制了你的选择数量，你与餐馆经营者之间“沟通”的全部信息内容也就减少了。结果，要是解决过程的沟通更加不充分，你在接下来的阶段所做的选择就不大会像它本来应该的那么令你满意了。这种按大批量分类选择的做法对有于口味特别挑剔的人尤为不利。

所有这些与政府规模的相关性可能并不明显，但是政府单位的选择涉及将在下次选举时从中进行选择的对批量选项规模的确定。这种情况在图3中描述。

纵轴表示政府单位的范围。非常简单，这意味着政府单位举办的与任何百姓或百姓团体有关的活动数量。横轴表示的是参与这些活动的百姓数量。因此，当你向右上方移动时，活动的总数量就增加。由于处理所有所包含活动的政府单位将由选举产生，在这张图上向右上方移动得越远，对批量选择所必需的成本就越高。如果政府举办的活动固定不变，而政府单位的规模沿着虚线增加了，那么，这种增加的成本就会由图3中的截面表示，看起来就像是图2。

伴随着扩大了的政府单位，还有一种最终成本，这种成本近来备受关注，这就是官僚体制的成本。新左派和其他我们可以宽松地称之为“自由主义者”的团体，深为我们社会中官僚体制的数量所困扰。在做出选择的选民与实际产品的供应之间，官员的链条越长，有着自己偏好函数的官员个人带进这个过程中的噪声就越大，由信息传递问题带进的噪声也越大。当官僚体制的规模长大时，这种成本也会像其他成本一样稳定上升；实际上，它或许还会加速上升——也就是说，它可能是政府单位规模的指数函数。这里再说一遍，这个指数可以由一张像图3那样的图来表示。图3也可以表示我们一直在讨论的所有这些成本的总和。

请注意，如果说“政府”一词意味着所有政府的总和的话，图3对于这个“政府”的总规模可什么也没说。美国的许多市和州都有数目众多的不同民选官员，来处理不同的政府职能。如果人们真的独立做出选择，而不是投某个政党一票，那么，每个由选民选出的政府机构的范围很可能非常小，而“政府”的总范围非常大。

现在，有了随政府单位处理某一活动而不同的三种成本，我们就可以把它们相加，找出最小的总成本点，并选定它为政府单位处理那个活动时的最佳规模。应该注意的是，如果你有由政府不同单位举办的大量政府活动，各个政府活动大概就会产生相互影响的外部性。举个简单的例子，消防队以许多种方式造成交通控制的麻烦。这些外部性，一个政府机构对另一个机构的外部效应，本身就得由其他政府机构来处理，而这些政府机构还需要提供通过税收和补贴使实际操作单位中的这些外部性得到内部化的具体目的。

如果我们现在就停下来，我们推理过程的最终结果就会是一个真正的鲁布·戈德堡安排（Rube Goldberg arrangement），其中每个百姓个人都是一大堆政府单位的一个成员，每个这些政府单位都与其他单位分管不同的地理范围，而且各自都有独立的活动。之所以会这样，是因为每种类型的政府活动都从其他活动得到稍微不同的外部性，因此，每个政府单位就要有不同的规模。这些政府机构中，有些从事为老百姓提供服务的活动，另一些会从事将各个机构相互之间产生的外部性内部化的活动。

我推测，这种体系不会是政府组织的最佳状态，这一点是相当清楚的。当每个人是5000个或者50000个不同政府单位中的一个成员时，对他来说，要想对他的雇员进行最基本的监管，那是完全不可能的事情。其实，普通百姓甚至不大会知道在许多这些“政府”中掌权的人姓甚名谁。如果我们打量一下一位正打算与这种政府单位的多数打交道的真实选民，可以相当肯定地说，他甚至会因怕麻烦而不参加能控制非常多政府单位的选举。那么，从这个角度看，这些政府单位中的大部分就会是很不受控制的。显然，这种模式距离最佳状态实在太远太远了。

在实际的经济生活中，我们也要对付个人不能企望为自己做出理性决定的情况。我绝不会付出哪怕最小的努力去决定我要买的汽车的各种具体规格；我把这种事情留给别人去做，而在介绍给我的可选择的一揽子特色方案中进行选择。在有些情况下，我聘请一位专业顾问为我服务，比如一位医生，他将对我该选用哪种类型的服务单位对我提出建议。显然，在购买政府服务时，同样的方法也会适用的。

至此，我们还没有具体来说个人怎样选择政府履行的服务。例如，或许可以这样来安排：在我们多种多样的政府单位中，每个单位都把它的具体行政管理决定付诸公开的公民投票表决。显然，这并不是我们通常看到的情况，而如果这是最佳选择，我们会感到惊异。我们通常所做的，就是指定一个代理人来处理政府活动。这里可再次看到与私人经济巨大的相似性。不同之处在很大程度上表现为，我们以一种不同的方式指定我们的代理人——通过选举，而不是通过合同。那么，如果我们假定，我们已经建立起来处理这些具体问题的政府机构，将由某种专门的一位代理人或一个代理人委员会来控制，选民则来选择这位代理人或这个代理人委员会，我们说，到了那年的年底，我们就大大简化了这位选民对这些服务做出决定的任务。同样，私人经济通过将汽车的特色分类组合，让个人在这些不同的特色篮子里进行选择，大大简化了其购买决定。但是尽管有了这些大大简化的事情，我们却仍然发现，还有大约5000—10000件事在等着这位选民来做决定。显然，分类组合的过程应该更进一步使用。我们不仅必须指定处理各个政府活动的代理人，而且得指定处理整群这类活动的代理人。

那么，我们该如何确定这类“群”的最佳规模呢？对这个问题有一个相当简单的分析答案；遗憾的是，真正使用它可能极为困难。在图4上，横轴表示政府活动的分散程度。它假定的是，当你向右移动时，政府先是减半，然后每次移动再减半，等等。不管怎么说，这个过程被假定为连续的，以便给出顺畅的曲线。曲线C表示的是，当政府组织的规模发生改变时，这位选民由于控制不力而承受的成本。在左边，他面对的是单一选择，比如说，一年一度的包括整个国家所有政府政策在内的一揽子政策，他的成本是非常高的。当政府被打破成小的碎片时，他的成本就下降了。然而，过了一段时间之后，对他来说，要对每个碎片做出个人选择开始变得困难了，而在这一点上，他的成本开始再次上升。最终，在几段之前提到的鲁布·戈德堡模型中，这种成本在这个高度区分的政府中要比在一个大一统的政府中大得多。

E线是在以非最佳方式分类组合政府单位时将会产生的成本，对最佳方式的定义我们以前已经做过了。我们假定，当你从左向右移动时，不仅政府分化成越来越小的碎片，而且政府的所有分化都是以对政府中某种区分程度“最有效的”安排这种方式完成的。

这条曲线自左向右单调下降，并最终达到零点，此时用这种方法对政府职能进行的区分已经穷尽了全部经济可能性——这发生在当每种政府职能都达到了其最有效规模之时。那么，政府职能任何一种区分程度的总成本在这张图上可以用C+E来表示。这条曲线的低点会是政府区分的最佳程度。它将总是在曲线C低点的右边，只因为E是单调递减的。它或许不会出现在太右边。

如果要想高效，对政府职能的区分就要非常当心。你不能只是随便地把几种职能分配给一个部门，这里也要考虑效率问题。一般来说，我们不必让自己在这里担心这些效率问题的具体细节，但应该记住一点：在某个地理区域内的所有职能都该由同一个单位来管理，这不一定是对的。比如说，谁都可以充分想象一下，印第安纳州的选民不是为印第安纳州政府和一个市政府投票，而是为印第安纳地区的两个政府投票，每个政府处理各种事务的不同方面。

现在，我们似乎有了一个用来确定政府应该被联邦化程度的理论框架。一个真正实行我们这个解决方案的社会，需要有大量的实证研究，而这些研究还没有写出来呢。如果允许我做一个猜想的话，我会想象，它最终会结束于每个人成为五至八个独立的政府单位之间的某个地方的成员，这些政府单位不一定与我们现在的政府有什么相似之处。例如，在理论上，非常可能的是，我们有两个“全国性”政府，其中一个，比如说，处理国防事务，另一个处理要求全国范围组织的所有其他活动。

当然，我们应该付出所有努力，使投票表决本身成为一种有效选择过程。要是举例，我们可以用过去所说的苏联体制为例。选民们可以选出小政府，小政府再选出上一级更高的政府单位。小政府单位创造了大政府单位的方案，要比大政府单位细分其控制的方案有效得多。例如，芝加哥市要能控制它自己的命运并参加伊利诺伊州政府的选举，就会比伊利诺伊州政府有两个分支，其中一个管理芝加哥市，另一个管理该州其他地区的事务时过得好。原因就是，在后一种做法中，州的选民对于芝加哥市的影响较前一种做法中的影响要小。

改善选举过程效率的另一个相当简单的方法是，对于在选举过程中败北但确实做得很好的人，可以给他安排一个工作机会，如公众监督员，来监督获胜一方人们的行为。正如人们都相当熟知的，我是比例代表制的拥趸。如果我们有比例代表制，而且比如说，有个政府委员会要选出五个成员履行职责，不管这是个什么委员会，使第六个得票最高的候选人成为监督员，并赋予他全面查看所有记录的权力，这会在不大加重选民负担的情况下实现出色的控制。今天，我们是有监督员，但我们经常是单独来选他们，因此要增加一次投票表决，并使选举过程变得复杂了。

总之，许多学者似乎都认为，一个高度集权的政府是最有效率的政府。更精确的说法应该是，中央集权的政府是最有秩序的政府。如果我们想要政府服务于选民的愿望，那么，选民能够通过选举过程与政府就这些愿望进行比较具体和特殊沟通的体制就更为有效。但是，我们不能把这种具体的选举发挥到其逻辑的极端，因为选民承担的信息成本太大了。然而，我们大概可以把美国的一些事情加以重新安排，以使选民为了投出明智的一票必须了解的信息少于他现在必须了解的——也就是说，我们能够摆脱长时间的选举。同时，我们能赋予选民对其将来和命运显著增多的控制。最有效率的政府不是看起来最有秩序的政府，而是能最接近于执行其主人愿望的政府。