3　变革的首都北京规划战略思考

3.1　首都北京特大城市地区的前瞻和预判

3.1.1　巨大的城市规模与发展惯性使得首都功能和首都经济协调发展的压力可能长期存在

市场经济下的特大城市和特大城市地区是一个高效率的自组织复杂系统（图16）。与此同时，特大城市地区的出现与主流经济学家所定义的“负外部性”，导致了“大城市病”或者“区域病”，形成的“病因”极为复杂，原因多样，且影响范围巨大。这些负外部性使得整个巨型系统处在变化多样的不稳定状态。由于特大城市地区增长的非线性、规模巨大、迅速变化等特性，它们的发展规律在很大程度上是不可预测的。特大城市的各个组成部分为维持既有利益，总的态度是极力延续已有发展模式，期望通过持续的增长保全已有的利益，直至整个系统由于发展方式的粗放失去整体效益而塌陷。总的来讲，转变中心城区核心区聚集、边缘区蔓延的同心圆模式，极为艰难。

中心城区核心区高端服务业的聚集和去工业化进程，在一定程度上是首都功能和首都经济在中心城区核心区集聚的表现。一般服务业、制造业以及常住外来人口在边缘区蔓延，除了高端服务业需要相应专业技术和一般服务人员支持外，也是边缘区农村居民利用区位优势，发展“瓦片经济”，寻求替代产业的结果。形成这些现象的原因，多与北京经济各个组成部分为寻求发展机遇，在现有管理环境、利益链条中相互平衡、制衡有关。要改变这个局面，除了在空间上、规划上、认识论上有所安排之外，更重要的是要找到一条能够扭转局面的经济发展方式转变的路径。

在这个意义上，弗里德曼等认为，城市和区域规划主要是让基础设施公共投资顺应需求，认为在一个城市体内，区域变化不是政府规划文件能执导的，而是百万个行为个体相互作用的结果，因此“对任何问题的解决必须与问题本身一样复杂”。他提倡解决市场失灵和负外部性等的权力应该下放到能够有效决定的最底层公共机构，中央等高层级政府则要监控系统表现的各种指标，完备市场之外的公共服务领域，并且需要动员社会能量，共同进行创造性思维。

3.1.2　国家和京津冀地区的城镇化总体态势使得北京人口增长压力依然很大

根据清华大学“北京2049”的研究成果，从全国层面产业经济发展与城镇人口分布的关系趋势来看，未来我国以京津冀、长三角、珠三角等为主的城镇群地区以及若干省会中心城市为核心的特大城市地区，将成为我国城镇化最重要的载体。远景来看，这些地区的城镇人口将占全部城镇人口的70%左右。而京津冀、长三角、珠三角这些城镇群将是特大城市地区发展的重中之重，城镇人口将占到特大城市人口的60%以上。截至2008年年底，京津冀地区的城镇人口约3 200万，占全国城镇人口的5.27%。由于我国城镇密集地区将是设施服务最为密集、就业岗位最为集中、信息交流最为活跃的区域，因此必然进一步吸引人口向这些地区聚集。京津冀地区在我国的城镇化进程中仍将发挥重要作用，吸纳的城镇人口占全国城镇人口的比重也将逐步提升，预计2009～2020年和2021～2030年该地区的城镇人口平均增长率将分别维持在2.5%～2.8%和1.8%～2.2%。

3.1.3　资源、环境、交通等问题将会长期制约北京的城市发展

短期内北京人口规模增加的趋势难以根本扭转，工农业生产用水挤压空间已相对有限。在京津冀地区普遍缺水的情况下，北京从外界寻求水资源支持难度较大。一定时期内水资源供需矛盾仍将持续。

区域产业结构和能源格局的优化调整、生态系统的功能提升和水环境的修复，均是长期的系统工程。因此，水环境污染和大气环境污染仍将在一定时期内存在。

提升城市和区域的可持续发展能力是解决北京城市水资源、环境、交通等发展瓶颈的重大关键问题。

为实现北京市可持续发展，缓解水资源供需矛盾，必须合理控制人口规模，继续强化各业节水。同时，着眼于区域水资源的优化配置，建立区域水资源保护和生态补偿机制。

为提升北京市宜居功能，必须着力治理大气污染、改善水环境、完善生态空间。大气污染的治理任重道远，除继续优化能源结构、控制机动车污染外，还需从区域产业布局、能源结构、环境效率等方面深化节能减排，构建联防联控体系。水环境的治理，则需着眼于区域水系统健康格局的构建，从保水量、控污染、连通绿地水系等方面，打造健康的河湖水环境。生态空间的建设，既要优化市内空间结构，又要融入区域，构建区域安全格局体系。

受人口总量、人均出行量（人公里数）、城市空间布局与功能划分三个因素的影响，北京交通出行总量将会持续增长；交通的结构性问题使得小汽车出行需求依然旺盛，轨道交通出行比例大大增加^⑱。但随着物流产业质量的提升，货物运输总需求的缓慢上升会逐渐趋稳^⑲。另外，北京交通也受到设施供应的限制^⑳，轨道网络结构的不合理，使得换乘站换乘压力极度不均衡^㉑；停车设施供应严重不足、地面公交利用率低等问题，恶化了交通。

此外，交通投资的边际效益递减也表现出运营管理的难度。将每投入一万元的建设资金下一年增加的客运人数作为投入/产出指标， 2012年北京地铁投入/产出指标下降为2008年的1/5，这从一个侧面反映了北京轨道交通投资边际效益递减的事实。收入成本比是总营利占运营成本的比例，也可以反映公交系统在经济上的可持续性。北京地铁的收入成本比为59.5%，远低于伦敦、新加坡、东京、香港等^㉒。

吸取世界特大城市的经验，北京交通问题的解决依赖于科学的战略决策、可持续为导向的精细化管理体系以及市民参与的整体意识提升，挑战极为深刻而深远。

3.2　变革的首都北京未来规划战略思考和建议

3.2.1　发挥首善之区的引领作用，以担负国家伟大复兴为历史使命，重塑首都功能

国家首都的核心功能首先是政治功能。政治功能的有序运作，直接影响国家的政治决策、外交影响、经济控制以及科技创新能力的有效发挥。首都政治功能的提升与国家实力、世界政治地位提升有关，也与国家治理体系建设有关。有序安排首都政治功能一方面需要极化核心功能的布局，另一方面，从服务全国的角度，需要将部分与地方发展有关的功能贴近需要服务的地区，在全国范围统筹安排，以提高运作效率，减少首都的空间拥挤压力。

国家的政治功能，除了政治决策、行政管理之外，还有国家对外交往和国际机构、国际合作等，也需要在首都及有关地区布局安排。

国家的经济管理功能与政治功能关系密切。与许多类似国家一样，首都城市中政治功能和经济管理功能相互促进，是北京的一个特点。国家治理能力提升的需要，科学技术发展的要求，需要有更加强大的国家管理后台的技术支持，我们可以将这些国家管理后台的技术支持称之为非核心功能，它们可以在首都城市的边缘或者更大的区域范围内统筹布局安排。

国家经济制度的改革，市场经济的发展，掌控国家经济命脉的总部经济，高新技术的研究和发展，是北京首都经济发展的主要动力。从欧美经验看，并非总部经济所有部门都需要与政治功能保持空间上的近距离。与国家行政管理的非核心功能一样，它们也可以在区域范围内布局安排，以遵从土地的地价规律，更好地服务市场。

首都的核心功能还有科技文化创新功能。有序布局首都的科技文化功能，有利于提高国家竞争能力，增强国家形象和凝聚力。北京有全国最好的科研机构、文化事业团体，北京还是国际交往窗口，所有这些也为北京的科技文化创新等提供了许多其他城市不具备的优势，但与世界城市相比，北京的科技文化机构、设施在规模和数量上，包括科技、文化创新、文化遗产的保护与利用等方面有着很大的差距，需要进一步加强。文化复兴是一个复杂的系统工程，要将城乡建设与地域文化相结合，在传统物质环境保护、城市文化创新、文化产业发展等方面，进行深入的观察和思考。

鉴于首都功能的特殊性、综合性以及与核心功能和非核心功能的空间层次性，北京面临中心城区功能越来越复杂、越来越多中心化的挑战。为了更好地发挥首都核心功能，建议如下。

（1）设立国家首都核心区（National Capital Area）以及国家首都地区（National Capital Region）^㉓，使首都核心功能得到更好的统筹规划、建设、保护和维护。国家首都核心区是首都核心功能的所在地以及重要的国家纪念地，范围可以包括北京旧城核心区、中轴线南延和北延（南延至南苑、北延至奥林匹克公园）以及使馆区等。国家首都核心区的设立既要兼顾现实和空间再组的可能，也要有建设大型国家公园、纪念地的条件，国家首都核心区主要布置国家行政、经济管理核心部门、国家文化、博物、纪念设施以及外交使馆和国际机构等，集中体现首都作为国家政治和文化中心的形象，以纪念国家功勋、自然科学发明与历史文明、科技创新、疆域开发与对外交流等。

国家首都地区包括北京以及河北、天津邻近北京周边的地区，统筹安排区内相关的中央其他机构设施，服务首都核心功能。

建议同时设立国家首都规划委员会，制定国家首都核心区规划和国家首都地区规划，协调中央、北京、天津、河北等与首都功能运作的关联各方，协助制定有关法律，制定相关规定，参与相关规划的审批，落实国家首都核心区规划和国家首都地区规划。国家首都核心区由国家直接管理。

（2）开展地区设计，建设国家公园和国家纪念地。地区设计是指植根于地方的空间规划设计，重在结合地方的经济、社会、政治、生态、文化等特定环境，通过空间规划手段，营造整体的体形环境秩序（physical order）。

在北京市域内，以中心城区为中心，形成东、南、西、北四个国家公园。北部为温榆河以北、燕山以南，由汤泉行宫、银山塔林、明十三陵组成；西部以西山为中心，由三山五园、八宝山、妙峰山组成；南部由南苑、采育上林苑，延伸至永定河组成；东部由温榆河、潮白河等组成。重点营造位于中轴线延长线上的两个国家公园，形成国家纪念地和休闲游憩区（图17）。

（3）区域布局首都功能和非核心功能。以更长的期限，从更大的区域范围布局首都核心功能和非核心功能，以及其衍生出来的旅游、交通、休养等职能，不仅可以在一定程度上解决当前北京面临的人口拥挤、交通拥堵等问题，保障首都核心功能的有序运作，还可以将首都优势转化为区域优势，促进京津冀地区的整体繁荣。

其中，在北京中心城区，国家首都核心区是首都政治文化功能的核心区，布局上可以天安门广场为核心，以旧城为载体，由南北中轴线和长安街轴线构成首都核心政治文化功能布局构架等。

随着国家经济规模的扩大和实现国家现代化的管理需要，在京的中央机构、央企、国家科研院所等建设需要也更加急迫，为了保证首都的政治中心和文化中心功能，需要在中心城区边缘区、新城与河北、天津邻近地区设立首都政治文化功能拓展区以及更大范围的首都功能支撑区，形成国家首都地区。选择交通便利、自然生态环境较好的位置，由国家和京津冀共同建设首都功能新区，集中容纳部分首都非核心功能、新增的国家管理后台、教育科研等。

首都政治文化功能的拓展与空间布局调整将是一个长期的过程。既要正视50多年来中央人民政府已形成的现实——行政用地既不能作重大搬迁，也不能原封不动地全部留在原地，而要及时地、有效地、有步骤地“疏解”，分期分步地重构城市整体秩序。这是一项复杂的系统工程，建议由中央成立特别战略小组先行慎重研究（图18）。

3.2.2　疏解中心城区，积极提升周边地区产业替代能力

在首都功能、首都经济的作用下，北京的市场经济体制改革面临巨大的挑战。北京的“大城市病”，需要疏解与首都核心功能关系不密切的部分后台服务部门、产业部门。为此，北京需要调整产业和就业政策以及其他配套政策，以区域视野安排的产业布局和服务功能得以落实，服务首都功能和首都经济的健康发展。

产业和就业政策调整，要结合空间布局的优化来考虑。一般产业部分，以市场机制、产业准入机制、就业政策、税收等政府调控杠杆手段来调整、疏解与首都功能、首都经济关联性低以及与首都空间布局不适应的产业，以高端产业引导一般产业；高端产业部分，以基础设施和生态措施为先导，引导首都功能、首都经济在特定地区的集中与紧凑发展。

以首都功能、首都经济的健康发展制定相应的产业、就业和社会保障政策，合理引导常住外来人口流入；在公共社会服务保障等环节引入激励机制，鼓励城乡就业困难人员、农村转移劳动力从事一般服务业，以促进城市规模的合理发展。

北京空间布局混乱，也与边缘区城乡交错混杂有关。边缘区建设杂乱，环境条件差，基础设施支撑能力弱，难以支持城市功能的替代和提升。另外，乡村建设用地人均500多平方米，利用效率不高，需要从土地开发体制、地产税、土地使用税、规划管理、财政支持、社会组织治理改革等多个层面来解决这个问题。

北京中心城区人口规模和密度的持续加大，带来交通、环境问题，使得中心城区发展必须实施从市区转向区域的“走出同心圆”战略。在提升北京中心城区产业结构的同时，政府引导与市场机制相结合，疏解不适合在中心城区的产业部门，积极提升周边地区产业替代能力。

进一步明确北京、天津、廊坊的产业定位，促进城市间的分工协作。北京突出四大定位，突出国家首都职能和对区域的服务职能，主要发展文化、创新、金融等职能。实现新城和边缘地区的高端服务业与总部基地的统筹布局，形成区域多中心体系。天津突出北方经济中心及其国家航运中心和现代制造业中心职能。北京要加强与天津的合作，提高科技创新能力，共同建设世界级创新走廊。在京津走廊上划定一些地区，选择若干城镇组团，给予人力资源、融资等方面的支持，积极引进现代管理人才和机制，形成包含研发、成果转化、高新技术制造在内的发达的世界级创新走廊。

加强与河北省在园区建设、县域经济方面的合作，与河北省城镇发展取得共赢。河北省发达的城镇体系，对于北京疏解功能和人口、缓解“大城市病”、改善雾霾等具有重要的意义。而河北省与北京市之间的巨大发展落差，决定了河北省的发展并非依靠自身力量、依靠市场机制的选择，就可以顺利实现转型发展。为此，北京可以利用中关村的技术、创新优势，与河北若干园区、县域进行合作，成为北京企业的制造基地；利用北京市的管理经验，推动河北省若干改革前沿地区的发展，提高政府治理的效能；利用北京的公共服务资源优势，在高水平的教育、医疗资源的布局和运营方面与河北省合作，提高河北省城镇发展的服务水平。

3.2.3　以区域多中心体系战略应对人口增长和发展的挑战

清华大学在京津冀城乡空间规划研究一、二、三期报告中，对京津冀地区提出：发展目标上要形成整体，共同建设世界城市，参与全球竞争，服务全国经济社会发展（一期报告）；空间上要构建京津发展轴、滨海新兴发展带、山前传统发展带、山区生态保护带组成的“一轴三带”区域空间格局（二期报告）；区域协调发展上要加强省际的城镇网络、交通网络、生态网络和文化网络的四网融合与协调，共同规划建设以北京新机场为核心的“畿辅新区”、以天津滨海新区为龙头的“京津冀沿海经济区”和以燕山、太行山山区为主体的“生态文明建设试验区”（三期报告）。北京要努力与天津、河北合作，完善京津冀特大城市地区多中心体系，以区域战略应对人口增长的挑战^㉔。

从走出同心圆、建设世界城市地区战略意图出发，北京需要发展区域城市，减缓中心城区的巨大发展压力。城市增长要从中心城区为主逐步走向中心城区内改善宜居环境质量；中心城区边缘区保障绿化隔离带的实施，建设总部经济、科技研发等服务功能的边缘城镇；市域保障新城战略的实施；市域外建设生态廊道，构建区域交通为导向的多中心网络化城镇格局，引导人口和产业在特定地区和节点疏解与集中，促进北京建设世界城市和完善首都功能的区域扩展与紧凑发展。

在此基础上，北京要积极努力牵头，加强跨区域合作，共建共保共享区域基础设施，应对资源、环境的挑战。交通方面，要扭转思路，完善“公交优先”方法^㉕，以公共交通引导城市多中心发展。

重塑流动性，改变公共交通网络布局消极追随城市蔓延的方法，积极发挥公共交通引导作用，引导城市的区域布局。优化轨道交通网，以新城和边缘城镇为据点，构建东、西交通双走廊为核心的地铁（图19）、市郊铁路网络^㉖，有效地引导“两轴”、“两带”、“多中心”的空间布局，以东、西发展带支撑区域化的城镇网络。中心城区核心区人流密集地区设立由地铁、东西交通双走廊网络连接高铁、城际铁路等组成的中心轨道交通枢纽。

交通枢纽网络。以轨道交通站点为枢纽、配套构建公共汽车网络，服务周边居住小区。采取多种措施，鼓励就业部门选址考虑就业职工的居住地点，利于职工就近居住，减少通勤压力。改革票价制度，划设票价区，鼓励居民在有限票价区内通勤^㉗。发展非机动交通，积极建设绿道、自行车专用道、步行专用道、混合交通道。

加强市域内绿化隔离带和生态体系建设，构建跨区域的生态、交通网络，以区域基础设施引导城镇布局，提高人居环境质量；构建连通健康的绿地、水系格局。开展河湖水环境综合整治和水生态恢复。梳理城市水系，结合南水北调工程和再生水设施，以清水和高品质的再生水作为河湖重要补给水源，构建功能明晰、连通顺畅的河湖水系格局（图20）。

结合拆迁腾退、环境治理、路网建设、河流整治、景观改造等，形成功能完备、布局合理、与区域绿色空间相连通的绿地系统格局，提高城市绿地总量和质量。

3.2.4　扭转中心城区边缘地区“摊大饼”的状态

北京市城乡建设用地已经达到平原地区面积的一半左右，城乡建设用地的一半是低效、无序、社会矛盾突出的集体建设用地。对于集体建设用地进行缩减和调整，特别是城乡结合部地区的集体建设用地。此外，北京总体规划的城镇建设用地尚有200余平方公里未实施，有相应规模的城市建设用地需要改造，应将这些未实施、待改造的城镇建设用地同集体建设用地统筹考虑，建立人员、资金、补偿安置、就业等方面的联动机制，兼顾到农民、村庄集体经济、市民等利益相关方各自的利益。在用地布局方面，要对疏解前原有用地的使用功能和强度进行一定的限制，避免出现比疏解前更糟的情况。

创新边缘区、城乡结合部的规划实施机制。统筹城乡建设用地，分类划定各类实施单元（如功能区统筹、大项目统筹、镇级统筹等），实施单元内部城乡用地统筹规划、整体算账、综合平衡。在前期规划设计阶段，将城镇建设用地增长与农村建设用地整理进行联动挂钩综合考虑，在后续实施过程中配置必要的实施政策及监管机制。统筹城镇建设用地实施中村庄城市化的各项成本，研究土地溢价的统筹分配机制和使用方式，合理确定土地出让收益返还比例，优先用于村庄整治、村民保障等问题。市、区两级政府进一步明确城市化改造的财权、事权关系，尽量做到专款专用。

加快研究和创新集体建设用地利用的相关土地、金融政策（融资、准入等），破解集体产业发展中存在的“注册难、融资难、升级难”等问题，逐步积极探索持有型等有利于促进产业升级和提高农民收益的发展模式。

3.2.5　京津冀共建首都第二机场“畿辅新区”

北京新机场将对京津冀发展带来深远影响，必将进一步完善和强化京津走廊，为北京城市功能和人口的疏解创造条件，特别是将会提升北京南部地区的基础设施水平，提供更多的就业岗位。同时，河北省中部的廊坊、保定地区也将由于新机场的建设运营，获得临空产业发展的新机遇。建议选择北京新机场周边的大兴南部、廊坊市区、固安、永清、涿州、武清等地区，成立跨省市边界的“畿辅新区”（图21）。围绕新机场，将部分国家行政职能、企业总部、科研院所、高等院校、驻京机构等迁至“畿辅新区”，结合临空产业和服务业，合理布局，使其发展成为京津冀新的增长区域，成为推动北京市、河北省、天津市发展的新引擎。

“畿辅新区”是京津冀共同建设北京世界城市的发展地带，建议设立高层次的协调、指导机构，统筹确定土地开发、基础设施建设和生态环境保护的总体目标与战略。同时，在“畿辅新区”考虑设置中央服务区，作为京津冀地区最重要的商务办公节点之一，承接部分首都功能的转移。

3.2.6　通过顶层设计创新首都地区城市管理的新机制

当前，京津冀协调发展的长效机制尚未建立，不能满足区域经济、社会发展的现实要求，迫切需要区域合作的规划和制度安排，进行法律与制度创新。因此，要创新国家和区域层面的顶层设计，使首都功能疏解和区域协调的工作能够有长期的制度保障，把京津冀两市一省各自的规划转变为共同实施的规划，把各自的行动转变为共同的行动。

首都功能的区域拓展。中央部门建设用地的快速增长，在中心城区内的分散布局，增加了解决城市交通、环境保护等方面问题的难度，这既有国家管理要求升级和经济发展的需求，也有历史和城市布局不够合理等原因。如何认识首都功能，首都功能的区域拓展，采取相应的制度保障，还要开展大量的工作。建议采用类似美国华盛顿的模式，成立国家首都规划委员会，统筹首都功能的正常运转（图22、图23）。

城市规模过大引发的“城市病”问题。经济发展与人口迁移是区域空间增长的主要因素，首都功能和首都经济的发展推动了北京的城市发展与功能演进，说明北京中心城区的“城市病”问题需要在首都功能和首都经济的区域拓展中解决。建议采取积极的区域发展战略，引导城市发展和功能演进的主要动力向区域发展，解决中心城区流动人口过于集中、规模过大的问题。

区域经济社会发展的合作与竞争。北京、天津、河北都认识到区域发展的复杂性，分别提出了区域协调发展的各自要求。为此，建议将京津冀主要城市总体规划、土地利用总体规划等在国家层次进行协调（国家首都规划委员会牵头），推动生态涵养区等资源环境项目的共保共享、新机场、“畿辅新区”、沿海开发等跨行政区的区域合作开发，研究区域合作机制，建立跨省的合作区（例如新加坡工业园模式），共同开发。

在区县（京津冀的中等城市）乡镇、社区层面，积极进行以县为单元治理的城镇化、新农村建设等制度创新，提高基层活力。

 

致谢

在本文写作过程中，得到吴良镛院士的大力支持和指导，还得到张悦教授、毛其智教授、王英副教授、黄鹤副教授以及郭磊贤博士生的帮助，特此一并致谢！

 

注释

① 本文是北京市政府委托课题“北京市经济社会发展规律综合研究”之“特大型城市发展和功能演进规律研究”的部分成果。同时，得到首都区域空间规划研究北京市重点实验室2014年度科技创新基地培育与发展工程专项项目“首都区域空间治理准则” （项目编号：Z141110004414009）、清华大学自主科研计划课题“基于要素流动视角的特大城市地区多中心结构现状与趋势模拟：以京津冀地区为例”（课题编号：2014Z09104）、北京市教委重点学科群建设项目“城市规划建设与管理”、“北京城市总体规划修改（2014～2020）”资助。

② 彼得·霍尔在《规划21世纪的首都城市》一书中归纳了以下七种首都的类型（Peter Hall 2006. Seven Types of Capital City. In: David L. A. Gordon. Planning Twentieth-Century Capital Cities. London: Routledge）。（1）多功能首都（multi-function capitals）：集中国家全部或大部分高等职能（伦敦、巴黎、马德里、斯德哥尔摩、莫斯科、东京）。（2）全球首都（global capitals）：第1种类型的特例，包括那些在政治、商业方面或同时在这两方面扮演着超乎国家角色的城市（伦敦、东京）。（3）政治首都（political capitals）：主要作为国家政府所在地，往往缺乏在传统商业城市中留存下来的功能（海牙、波恩、华盛顿、渥太华、堪培拉、巴西利亚）。（4）昔日首都（former capitals）：与第2种类型相反，这些城市失去了作为国家政府所在地的职能，但保留了其他历史功能（1945～1994年的柏林、圣彼得堡、费城、里约热内卢）。（5）前帝国首都（ex-imperial capitals）：第3种类型的特例，尽管帝国不复存在，这些曾经的帝国首都仍作为国家首都，在原帝国领地范围内承担重要的商业和文化职能（伦敦、马德里、里斯本、维也纳）。（6）地方首都（provincial capitals）：联邦制国家的一种特例，与第3种类型有所重叠。这些城市曾经作为事实上的首都，但现已失去了首都的地位，不过仍然保留了影响其周边地域的功能（米兰、都灵、斯图加特、慕尼黑、蒙特利尔、多伦多、悉尼、墨尔本）。其中，纽约是一个全球地方首都，这是一个极为特殊的例子，几乎是孤例。（7）超级首都（super capitals）：这些城市作为国际组织中心，有可能是国家首都，也可能不是（布鲁塞尔、斯特拉斯堡、日内瓦、罗马、纽约）。

③ 根据清华大学建筑与城市研究所已有研究惯例，本文将“特大型城市”统一定义为“特大城市”。特大城市（mega city），又译成巨型城市。世界学术界对特大城市规模的定义有不断扩大的趋势。1950～1960年代，一般指500万人以上的城市，1980年代一般指800万人以上的城市，近年来一般指1 000万人以上的城市。特大城市规模定义的扩大，反映了世界范围内城市规模不断扩大的现实。特大城市地区主要是指与特大城市在经济流、信息流、人流等方面密切关联的地区，也就是特大城市的通勤就业地区。学术界运用特大城市地区的概念，试图说明特大城市与周边地区在经济、人员交流等方面的密切联系，表现特大城市拥有的卫星城、新城、郊区化等区域特征。特大城市地区一般指核心城市（即特大城市）1 000万人以上，与核心城市通勤就业关联地区的人口密度为每平方公里2 000人，关联地区人口中有10%在核心城市就业。特大城市地区的空间形态，既有单中心（一个核心城市），也有多中心（多个城市）。与特大城市和特大城市地区对应的还有全球城市和全球城市地区。全球城市和全球城市地区是指控制与影响全球经济的特大城市和特大城市地区，全球范围内比较典型的全球城市和全球城市地区包括纽约和大纽约地区、伦敦和大伦敦地区、东京和大东京地区等。

④ 大伦敦地区:http://en.wikipedia.org/wiki/Greater_London#Population；纽约大都市区:Hobbs, F.et al.，Demographic Trends in the 20th Century；大东京地区:http://www.mitsuifudosan.co.jp/english/realestate_statics/download/real_estate_statistics_35_2.pdf。

⑤ 美国管理及预算办公室（The U.S. Office of Management and Budget）从两个方面统计纽约地区：纽约都市区统计区（Metropolitan Statistical Area，MSA ），即New York-Newark-Bridgeport, NY-NJ-PA Metropolitan Statistical Area,大约1/16的美国人居住在这一地区；关联统计区（Combined Statistical Areas，CSA），即与纽约经济上高度关联的地区The New York-Newark, NY-NJ-CT-PA，大约1/15的美国人居住在这一地区。

⑥ 拉美城市化与拉美国家的现代化进程（所谓的“拉美奇迹”）密切相关。1950年代，拉美各国普遍实行进口替代战略，目的是在国家的大力扶植下，有计划地促进国内民族工业的发展。这一战略给拉美经济和社会带来的积极影响是：许多拉美国家都建立起现代工业体系，实现了国民经济部门结构的巨大变化；经济高速增长；社会领域发生巨大变化。在这个背景下，拉美国家城市化加速发展。1980年代初，拉美已经是城市占主导地位，主要拉美国家的城市人口比重都超过一半。2010年，拉美已成为世界上仅次于北美的城市化率最高的地区：拉美为79.6%，仅次于北美的80.7%，但分别高于欧洲的72.8%、大洋洲的70.2%、亚洲的39.8%和非洲的37.9%。拉美地区城市化被称为“过度城市化”。

⑦ 1998年北京市政府工作报告指出：“坚定不移地把发展首都经济放在政府工作的首要位置。首都经济是立足首都、服务全国、走向世界的经济；是充分体现北京城市的性质和功能，充分发挥首都比较优势，充分反映社会主义市场经济规律的经济；是向结构优化、布局合理、技术密集、高度开放、资源节约、环境洁净方向发展的经济；是既保持较高增长速度，又体现较好效益的经济。”

⑧ 2005～2012年，北京市商品住宅销售总面积为1.3亿m²（约合130万套，按照100m²/套计算），其中城六区占总量的53%。在非住宅类商品房（包括办公、商业等）方面，2005～2012年，北京市非住宅类商品房销售面积共3 168万m²，城六区占79%，是办公、商业等公共建筑增长的集中地区。据此，过去八年间北京城六区集中了北京商品住房销售的一半左右以及商业、办公等非住宅类商品房的八成。

⑨ 根据北京市总体规划实施评估，2003～2011年，北京市城乡建设用地（不包括区域性基础设施用地）由1 992km²增加至2 969km²，接近平原区面积的1/2，年均增长122km²。其中，城镇建设用地由1 150km²增加到1 430km²， 共增长280km²，年均增长35km²；集体建设用地由842km²增加到1 539km²，共增长697km²，年均增长87km²，是城镇建设用地增速的两倍。按照农村户籍人口计算，2011年人均集体建设用地已达554m²，较2003年翻了一番。

⑩ 北京市规划院“北京市城乡结合部地区基本情况及对策建议”指出，2003～2010年该区域内城镇建设用地约805km²，占全市的60%，年均增长量29km²，占全市年均增长量的80%。

⑪ 根据北京市总体规划实施评估，全市工业用地约576km²，其中远郊11区县（包括亦庄经济技术开发区）工业用地共约423.4km²。据市经信委统计数据，2008年全市工业开发区工业用地产出效率为88亿元/km²，其中国家级开发区产出效益为122亿元/km²，而开发区外工业用地产出效率不到20亿元/km²。北京市级以上开发区土地集约利用程度则较高，亦庄经济技术开发区现状工业用地容积率1.0以上，新批工业用地容积率大部分在1.5以上。而远郊工业用地中位于国家级、市级开发区审批范围及大型独立企业用地范围之外的乡镇工业用地共约367.2km²，占远郊工业用地的86%。这批乡镇工业用地普遍效益不高，用地使用强度普遍较低，重点调查乡镇工业用地平均容积率只有0.35，一些乡镇的容积率甚至低于0.1。同时，北京市与全国很多地区一样，采取以工业用地低价出让来吸引企业，获取工业增加值和就业，而以房地产用地高价出让补贴工业用地。这就造成大面积工业用地的低效使用，而房地产的容积率和价格都被推高的现象。在远郊区县表现出高容积率居住小区与低密度工业区并存的格局。

⑫ 远郊区县商品房销售占全市比重从2008年的31%上升至2012年的55%。非住宅类商品房销量从2006年的7%上升至2012年的41%。

⑬ 全市50个挂账村中有38个位于中心城区边缘区，居住的流动人口是拆迁人口的1.4倍。

⑭ 据统计，一绿隔、二绿隔内目前可以建设大型生态绿地的用地单元（指面积大于10km²、宽度不小于1km，城乡建设用地比例不大于10%的用地）只有25处。

⑮ 2010年六普数据显示，北京市常住外来人口主要来自河北（155.9万人，占22.1%）、河南（98.0万人，占13.9%）、山东（59.8万人，占8.5%）、安徽（43.0万人，占6.1%）、黑龙江（40.3万人，占5.7%）、湖北（33.5万人，占4.8%）和四川（32.5万人，占4.6%）等。与2000年五普数据相比，外来人口比重排序上升的省份有12个，主要集中在东北（黑龙江、吉林、辽宁）、华北和华东（山西、天津、山东）以及中南（湖南、湖北）地区。排序下降的省市有8个，主要集中在长三角（浙江、江苏、安徽、江西）、珠三角（福建、广东）以及西南地区（四川）。这一变化反映出近年来北京对东北、华北地区流动人口的吸引力在增强，而对长三角、珠三角和西南地区的吸引力在减弱。

⑯ 客运量由2008年的12.2亿人次增加到 2012年的24.6亿人次, 供给量由14 629万车公里增加到30 909万车公里。

⑰ 1956～1966年是美国的交通投资高峰期（以交通投入/GDP测算），正是全国范围州际高速公路建设的主要时间段。即使在这一时期，该比例也一直稳定在3.1%以下，十年平均为2.6%。

⑱ 近五年来，北京小汽车出行比例没有明显地增长或下降，一直稳定在33%左右。轨道交通和自行车是波动最大的两种交通方式。轨道交通从2006年的5.8%增加到2011年的13.8%，五年翻了一番。与之相反，自行车出行从27.7%下降到15.1%，约减少为2005年的1/2。公交车分担比例2010年起略有下降，出租车比例2008年起有较明显下降。宏观来说，交通方式分担比例的变化是由于部分自行车用户和出租车用户转向地铁和公交车。2010年居民出行调查显示，小汽车在5km以内的出行中比例过高，占到了32.5%，说明即使在短距离出行中，还是有相当一部分人选择小汽车。

⑲ 一方面，货运物流总量随着城市经济规模的上升缓慢上升；另一方面，货运强度（货运周转量/GDP）由于物流产业质量的提升而逐年下降。产业结构向第三产业转变也会导致货运强度不断下降，加之客货分时段通行、制定通行线路等有效的管理措施，货运对北京城市交通设施的需求将逐渐趋稳。

⑳ 地面交通矛盾不断恶化。自2008年实行限号以来，地面交通拥堵情况有轻微缓解。但从2011年开始，又逐步恶化，无论是从拥堵路段、拥堵长度还是平均拥堵时间上都有明显上升。

㉑ 轨道交通的平均行程速度不到20km/h。在全网18个换乘车站中（2010年数据），全日换乘超过20万人次的换乘站只有3个，而其换乘量占换乘总量的29%。10～20万人次的有7个站，占全网换乘量的43.8%。

㉒ 将每投入一万元的建设资金下一年增加的客运人数作为投入/产出指标，2008年北京为359人/万元，2012年为73人/万元。地铁的收入成本比，北京为59.5%，伦敦为91%、新加坡为125%、东京为170%、香港为186%。

㉓ 美国联邦立法机构于1924年创建了国家首都公园委员会（National Capital Park Commission），来为华盛顿的公园、园林路、游戏场系统等制定综合规划。其职责在1926年拓展到对城市和区域规划所有要素的思考，例如土地利用、大运量交通、社区设施等。1926年，这个机构被重新命名为国家首都公园和规划委员会（National Capital Park and Planning Commission，NCPPC），1952年后转变成国家首都规划委员会（National Capital Planning Commission，NCPC），它处理整个哥伦比亚特区内部的规划事务，同时也对延展到特区之外的周边地区负有有限的规划责任。国家规划委员会有12个成员，代表联邦及地方选区来负责国家首都的规划。NCPC制定的《国家首都综合规划：联邦因素》是国家首都长远发展的蓝图，也为委员会的规划行动提供了决策框架，委员会的综合规划职能负责“联邦要素”的处理，同时也负责审查“哥伦比亚特区要素”对联邦利益形成的影响。对NCPC产生规定和影响的法律法规包括：《国家首都规划法》、《1910年建筑高度控制法案》、《纪念工作法案》、《哥伦比亚特区区划法》、《对外事务法》、《国际中心法案》、《国家历史保护法案》、《国家环境政策法案》、《哥伦比亚特区居住规定法案》、《Capper-Cramton法案》等。此外，印度、加拿大等国家也设有国家首都地区。

㉔ 北京市人口和功能的疏解包含两层含义：一是面向区域的疏解，也就是把某些首都非核心职能疏解到北京以外的京津冀地区，乃至全国其他地区；二是旧城、主城区向新城地区的疏解。

㉕ 公共交通建设目标应该向增加公交客流、降低拥堵程度、追求投资效益等多目标转变。资金方面，努力改变过于依赖公共资金的现状，减轻财政负担。增加使用者承担的费用，增加的目标幅度与目标交通出行结构相匹配，即努力使票价的增长不使大部分乘客转向小汽车，但又不鼓励无顾忌地乘坐公共交通，增大公共交通压力。以地铁调价方案为例，可以采取渐进式、分片式的调价方法，在长期价格标准形成之前，通过一系列实验型调价对各区、各人群的需求弹性有充分的认识和把握。道路资源的市场分配可以采用交通需求管理手段，例如路段收费、收拥堵费和停车收费等。

㉖ 以干线、喂给线、联络线和外围线系统优化轨道交通网。东西走廊即轨道干线，主要用来串联发展带中最重要的就业、居住、休闲娱乐中心，具有运力大、速度快、载客多等特点，拥有四种轨道线中最高的速度和运送能力。轨道干线在中心城区核心区可以组成多条线路并行的通廊。喂给线服务次中心，连接干线和公交、慢行交通。

㉗ 区域通票制，外围线按距离收费，征收跨区费用，实行通勤高峰和非通勤高峰差异票价制等。

 

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