第四节 西部地区发展存在的主要问题

一、经济发展后劲不足，且结构性问题突出

随着全国经济增速放缓及对能源原材料需求的紧缩，西部地区经济增速明显放缓。2014年，我国GDP增速仅为7.4%，较2013年下降0.3个百分点；西部地区GDP平均增速为9.4%，比2013年下降了1.6个百分点，增速放缓态势明显。特别是云南、宁夏及内蒙古等省份，2014年GDP增速均在8%左右，远低于西部地区平均水平，且较2013年下滑幅度较大，经济发展后劲明显不足。

西部地区在投资及产业方面的结构性问题突出，内生性增长动力不足。首先，西部投资依赖性较强，尤其是对政府投资依赖程度高。2013年，西部地区实际到位资金中，国家预算资金占比7.41%，高出全国平均水平2.87个百分点；其中，西藏、青海、甘肃、新疆及宁夏实际到位资金中，国家预算资金占比分别高达56.59%、16.10%、12.56%、11.24%和9.11%，远远超出全国及西部地区平均水平，严重依赖于国家资金支持。其次，西部地区产业结构“畸重”问题仍较为明显。2013年，能源、化工和冶金三大行业占西部地区工业总产值的比重仍高达40.36%。特别是青海、新疆、甘肃、内蒙古及宁夏等省份，能源、化工及冶金行业占工业总产值的一半以上，是地区工业经济发展的重要支柱行业。而以资源开采和初加工为主的产业结构决定了国有大型企业的绝对主导地位，其对地方就业带动性比较弱，富民效果不明显。此外，西部在教育及科技研发方面的投入水平相对较低，创新发展能力不足，进一步制约了西部地区的自我发展能力。

二、全面建设小康社会任务艰巨

西部地区各省份发展水平悬殊，部分省区市实现2020年同步进入小康社会目标的难度大。近年来，重庆、四川及陕西等省份凭借邻近中东部地区的良好区位条件以及较好的工业基础，装备制造业发展迅速，工业经济实现快速增长，2013年人均GDP已超出或接近全国平均水平。但部分省区市由于发展基础薄弱且区位条件较差，其发展水平较低，发展速度缓慢，如贵州、甘肃、云南及西藏等地区，远远落后于全国其他省份。2013年，贵州人均GDP仅为全国平均水平的55.0%，为西部平均水平的66.5%，仅为西部地区人均GDP最高的内蒙古的1/3。同时，贵州、西藏、云南等省份的科教文卫事业发展也十分缓慢，基础设施建设落后，特别是老少边穷地区，远远落后于陕西及重庆等省市，是“十三五”期间全面建设小康社会的重中之重。

西部地区贫困面广、贫困人口多、贫困程度深、返贫率高，是全面建成小康社会的攻坚重点。2013年，全国贫困人口8249万人，西部地区4209万人，占全国贫困人口总数的51.02%。其中，西藏、甘肃、贵州三个省份的贫困发生率超过20%，新疆、云南及青海等省区市的贫困发生率超过15%。另外，西部地区贫困人口返贫率高，平均达到15%～25%，个别地方高达30%～50%。

此外，西部地区存在贫困地区与生态脆弱地区及重点生态功能区重叠的现象，“生态贫困”问题突出，扶贫工作与生态保护和建设工作之间急需统筹。尽管国务院扶贫办已经针对14个集中连片特殊困难地区进行了专项规划，但大部分规划编制比较仓促、缺少相关部门的广泛参与，扶贫模式从原设想的以核心城市带动贫困地区开发的模式转变为纯粹的扶贫模式，进展十分有限。

三、边疆省份发展困难大，边境地区人口流失问题突出

新疆、西藏、甘肃、云南及广西等西部边疆省份与全国发展差距较大，自然基础较差，实现2020年与全国同步进入小康社会的目标存在一定困难。截至2013年，除内蒙古外，其余西部边疆省份的人均GDP仅相当于全国平均水平的50%～80%，发展差距较大，是未来推进西部大开发的难点及重点。与此同时，这些地区资源环境条件恶劣，自然灾害频发，聚集了我国绝大多数少数民族人口，且远离区域经济中心城市，发展难度较大。

由于生活环境恶劣，就业机会少，且政治环境相对复杂，大部分边境地区面临人口流失问题。根据全国人口“五普”及“六普”数据，对2000～2010年西部111个边境县的人口变化情况进行分析。结果如图1—17（a）所示，在扣除自然增长率的影响后，西部地区共有59个边境县的机械增长率表现为负值，其中新疆占22个，云南占12个，广西及内蒙古各占9个，而西藏有7个。这59个边境县的理论流失人口约为767168人，占2010年这些地区常住人口的8.2%。如图1—17（b）及表1—11所示，内蒙古、新疆、云南等省份人口流失问题突出，估算人口流失率依次为13.50%、10.19%、8.46%。

结合西部边境县人均GDP水平（图1—17（c）），可以发现，内蒙古人口流失严重地区多为经济落后地区以及自然气候恶劣、生态环境日趋恶化地区。同时，新疆的北疆边境地区人口流失严重，这主要是由于该地区生活及生产设施落后，经济发展水平较低。而南疆及西藏靠近巴基斯坦的边境地区虽然经济发展落后，但自身人口基数较小，少数民族人口占比较高，国家对其支持力度较大，这些边境地区人口机械增长呈上升态势。而我国靠近印度、缅甸以及越南的边境地区，即藏南及云南、广西的边境县，周边政治环境复杂多变，经济发展水平低下，且基础设施建设落后，人口机械增长率较低或呈现负增长，人口流失状况显著。

四、基础设施规模偏小，制约社会经济发展

经过十多年的建设，西部地区交通基础设施的水平与全国的差距已经明显缩小。但由于种种原因，这个差距存在拉大的风险。首先，西部基础设施建设总体上比东部和中部地区慢“半拍”。“起步晚，停得快”，造成近两年西部交通设施建设在投资紧缩状态下出现一些半停工现象或延缓开工现象。在东部和中部高速铁路网基本形成的情况下，西部地区成为交通可达性的相对“塌陷区”，存在被“边缘化”的可能。其次，西部地区交通运输的骨干网络刚刚形成，支线建设的密度和水平还有很大差距，导致骨干网络以外的地区可达性差，制约着当地的社会经济发展。再次，西部地区的农村公路建设仍然滞后，且缺少必要养护。目前，西部仍有4万多个建制村不通公路，农民群众的基本交通出行需求尚难以满足。此外，西部地区收费公路比例高，增加了企业物流成本，影响着企业的竞争力。据研究，西部地区收费公路里程（7.65万公里）占全国的49%，其中二级公路收费里程（4.75万公里）占全国的87.5%。

另一方面，受自然条件限制，西部地区（特别是西北地区）生活及生产布局分散，拉高了建设成本，严重制约了西部地区基础设施的建设发展。例如，新疆地区土地面积广袤，乌鲁木齐及奎屯等地区工业园区布局零乱分散，企业之间距离较远，大大提高了园区硬件设施建设的成本，不利于园区高效发展。此外，西藏地区自然环境恶劣，地形条件复杂，农村规模较小且零星布局，交通设施建设成本过高，建设进度难以推进。根据调研资料，截至目前，西藏林芝地区仍有两个乡镇（全国仅有的两个乡镇）及150多个行政村不通公路。

五、生态系统仍旧脆弱，长效机制有待建立

由于过去长期的超负荷开发，西部地区的生态系统本底非常脆弱。尽管西部大开发战略实施以来，大规模的生态建设工程已经基本上遏制了西部生态恶化的趋势，但西部生态本底脆弱的状态仍未明显改变，生态文明建设之路任重而道远。除了黄土高原生态系统出现显著恢复态势外，西南地区的石漠化和水土流失问题，西北地区的草地退化、沙化和盐渍化问题以及青藏高原的草地退化、雪线上升和湿地萎缩问题等，仍然十分严峻。据测算，新疆的水源涵养服务功能、青海的碳固定服务功能、内蒙古西部的防风固沙服务功能以及滇桂局部地区水土保持服务功能出现轻微下降。

与此同时，西部地区生态建设和生态补偿的长效机制尚未形成。首先，当前国家主要采取异地搬迁及资金补助等一系列措施来降低当地居民对生态脆弱地区的破坏和影响，但由于缺乏与当地相适应的替代性产业，农牧民长期生计问题仍有待解决。其次，由于尚未建立起长效监管及奖惩机制，工程的后期管理与维护缺乏保障，使得生态工程成果得不到有效的巩固和进一步提升。此外，我国生态补偿制度尚未根本确立，政策法规建设滞后，严重制约生态文明建设的进程。

六、资源环境压力大，环境保护任务艰巨

西部地区粗放型经济发展方式问题突出，对资源环境造成较大压力，未来环境保护工作仍面临挑战。一方面，西部地区“畸重”的产业结构对资源环境消耗强度大。长期以来，能源原材料工业的发展在西部地区占有重要地位，其以资源及生态环境为代价换取经济增长，严重制约着西部地区的长期可持续发展及生态文明建设。“十二五”时期，新疆、内蒙古及陕西等部分省份规划布局了大量煤化工项目，这些煤炭基地的建设严重破坏了地表植被，同时导致地下水过度开采及水位持续下降，对地区生态环境及可持续发展构成严重威胁，进一步加大了西部地区环境保护的压力。

另一方面，当前产业转移的环保门槛较低，不利于西部地区资源消耗及污染状况的改善。随着沿海地区的产业升级，东部地区急需将高耗能、高污染行业以及一些落后或过剩产能转移出去，而西部地区出于经济发展需要，承接了部分“两高一资”（高耗能、高污染、资源性）企业，进一步加大了西部地区的资源环境压力。