B.10 全球城市生态城市建设的国际比较及启示

杜红玉

摘要：从“生态城市”概念的提出，到今日环境保护理念深入人心，全球对其生态城市建设理论进行了大量探索，并坚持实践创新。生态城市建设已成为应对气候变化、资源与能源危机的重要举措。积极建设生态城市在许多国家被作为不可或缺的公共政策来推动和引导，并在不断建设与改进中积累了大量成功经验。本研究通过梳理与对标纽约、伦敦、东京3座全球城市在生态城市建设过程中的建设管理特征，分析其面临的共同问题，总结国际全球城市在生态城市建设方面的成功经验，为上海生态城市建设提供启示。

关键词：全球城市 生态城市 上海

生态城市概念是在1971年联合国教科文组织发起了“人与生物圈”计划中正式提出的，在广义上生态城市被认为是以生态学原理为指导的新型社会关系和新的文化观，在狭义上则是指在生态学原理指导下，更加高效、和谐、健康、可持续的人类聚居环境。

“全球城市”最早由美国经济学家萨森（Saskia Sassen）提出，然而至今关于这一概念在学术界尚未形成统一的定义，一般情况下“全球城市”是世界经济一体化的城市空间表达，是世界经济活动的中枢或中转站，也是国际政治、文化中心，也是生态文明发展与建设领先的城市。在西方眼里，英国伦敦、美国纽约和日本东京传统上被认为是“三大世界级城市”。

一 全球城市生态城市的建设与管理现状

当前，很多国外城市积极探索、大胆创新，建设了很多生态城市，总结了大量建设和管理经验。以下选取全球公认的三大全球城市——纽约、伦敦、东京，以这三大城市为代表，解析其生态城市建设与管理的现状。

（一）全球城市生态城市的发展现状

以纽约、伦敦、东京为例，分别从其建设历程和建设管理现状两方面阐述全球城市生态城市的发展现状。

1．纽约

美国纽约市由布朗克斯区、曼哈顿区、皇后区、布鲁克林区和斯塔腾岛组成，总面积达1214.4平方公里，人口约851万人。2017年，纽约地区生产总值为9007亿美元，位列全球第一。在经历消耗性增长后，纽约市开始关注社会、经济、环境协调发展，探寻可持续的生态城市发展模式已成为引领城市未来发展的主要方向。

（1）发展历程

根据纽约市的环境保护进程，将20世纪以来纽约的生态城市建设划分为如下四个阶段。

①制造业繁荣与水污染阶段（1940年之前）

1940年之前，在工业革命的推动下，纽约的制造业繁荣发展，成为美国一大制造中心。同时，该时期纽约市人口剧增，从1890年的150多万人，增长到1930年的700万人。由于制造业的繁荣和人口的迅猛增长，带来了一系列的环境问题，使19世纪末的纽约成为世界上最拥挤、肮脏的城市。当时的垃圾、未经处理的污水和其他有害物质直接被倒入河流和海洋。为此纽约市出台了一系列的措施及法律法规来解决这一环境问题，例如，1881年成立街道清洁局，后更名为卫生局；1886年建造了第一座污水处理厂；1896年出台法律禁止向纽约港倾倒垃圾；1906年城市排水委员会成立，开始进行年度水质调查；1929年卫生局组织实施第一个废水处理计划；1934年建设纽约市第一个大型金属废塑料堆场等。

②城市扩张与大气污染阶段（1940～1970年）

第二次世界大战结束后，随着美国全国产业结构的调整以及传统工业部门的衰落，纽约市的制造业进入衰退期，许多工厂从中心城区迁出到郊区。此时，低密度的郊区在纽约大都市迅速蔓延，城市开始以“摊大饼”的方式扩张，郊区化导致了当时纽约严重的交通问题。同时，纽约市在这一期间曾发生多次严重的雾霾现象，特别是20世纪下半叶，数次严重的雾霾使纽约获得了“雾都”之名。为此，纽约市政府以环境治理为导向出台了控制大气污染的法律法规，例如，1966年纽约市颁布了第一个空气控制法令（Local Law 14），确定纽约市空气污染控制代码（APCC）；确立了排放标准、燃烧及垃圾处理系统排放标准、设备和装置的标准等；并要求任何影响纽约市空气质量的设备和工艺的使用都必须获得许可和证书等。

③服务业兴起与生态城市阶段（1970～1990年）

这一时期，纽约的制造业衰退、服务业开始兴起，产业布局的区域差距越来越大。1969～1989年，生产服务业就业人数从95万人增至114万人，占总就业人口比例从25%增至31.6%；社会服务业就业人数从76万人增至93万人，占总就业人口比例从20%上升到26.3%。由于制造业的衰退、服务业的兴起，纽约市的环境污染问题得到了缓解。该时期的纽约开始逐渐重视生态环境质量。但由于纽约郊区化，使得森林、农田和湿地受到冲击，野生生物栖息地受到侵占和自然环境遭到破坏，因此，纽约市政府出台了一系列以改善生态环境质量为导向的政策法规，例如，1972年制定了《清洁水法》，授权州政府负责设定水质标准和行政许可目标；1990年《清洁空气法》修订案颁布，要求企业对释放到空气中的污染物测量数量，并有计划加以控制和减少排污；1997年美国环境署收紧环境空气质量标准，主要是针对臭氧、烟雾和细颗粒物水平；1999年，美国环境署使用空气质量指数（AQI），以反映新的PM2.5和臭氧标准。

④人口激增与弹性城市阶段（21世纪以来）

21世纪以来，纽约市的公共交通使用率达到50年来最高值，人口数量激增。据纽约市长办公室预测，到2030年，纽约市人口将超过900万人。而人口的激增将提升对城市公园与生态活动空间的需求，同时也将加大交通压力。该时期，纽约市开始进入弹性城市的发展阶段，标志性文件为颁布于2007年的《更绿色，更美好的纽约》。2013年发布了《更加强壮、更富弹性的纽约》标志着弹性城市建设全面开展。该文深入分析了在桑迪飓风袭击期间纽约的社区、建筑、基础设施和海岸线所遭受的影响，并依此经验提出了应对未来气候变化的弹性城市建设项目风险评价体系。2015年，纽约发布了新的弹性建设计划《一个纽约——一个强壮、适宜的城市》，该计划包括五个主要领域：土地利用政策、更新气候项目、聚焦热波影响、强化社区功能、升级联邦议程。在弹性城市阶段，纽约政府的环境政策以环境可持续发展和居民健康为导向。为此，纽约市政府出台了一系列的政策法规，例如，纽约市健康和心理卫生局负责组织实施的纽约市社区空气质量调查；DEP发布的新纽约市绿色基础设施计划——可持续的清洁水体战略；市政用能采取清洁能源替代，更新公共耗能设施为高能效及新能源设备；通过制定环境公平计划保证郊区等地区居民环境友好与身体健康。

（2）建设管理现状

①产业布局

纽约通过加快城市产业转型与绿色发展，成为世界城市生态城市建设的典范。由图1可知，纽约在产业布局上，以第三产业为主。近20年来，纽约的制造业和建筑业从业人数比例逐渐缩小，第三产业从业人数比例显著增加。由于纽约的第三产业非常发达，主要以金融业和服务业为主，这为其打造生态城市奠定了良好的环境基础。

②生态空间

由图2可知，纽约市的土地利用结构从20世纪80年代至2014年的变化情况。随着城市发展的进程，初始时期的土地利用变化幅度较大，尤其是住宅用地和公共设施用地比例迅速增加，开敞空间用地比例降低。随着生态文明建设的推进，纽约市开始重视土地利用的集约性，同时更注重居民的生活质量，因此开敞空间用地比例提高，2014年纽约开敞空间用地比例为27%，人均开敞空间面积为20m2/人，更多的曾经被开发的土地退回生态用地。

③交通规划

在交通规划方面，纽约注重发展公共交通，推广节能及新能源小汽车、出租车的使用；鼓励居民低碳出行，发展城市自行车道网络系统及自行车共享系统，提高自行车的使用（见图3）。纽约市政府（NYC）2018年版的《纽约城市规划》报告指出，纽约市与纽约市交通局（NYCT）展开合作，以提高巴士服务的速度、便利性和可靠性。交通部和NYCT在全市9条走廊实施了交通信号优先（TSP），以减少公共汽车在红灯前停车的时间。最后，交通部在公交站点安装了381个实时乘客信息标识，为等候的乘客提供公交到站信息。《纽约城市规划》制定了改善交通安全和公共卫生的目标和倡议，预计到2020年将自行车数量增加一倍。同时，市政府扩大了自行车共享系统，并连续两年创造了新的受保护自行车道的安装记录。

④能源消耗

2015年，纽约市政府发布了2015年版的《纽约城市规划》，该规划中提出了“我们可持续发展的城市”的愿景。在节能低碳方面，该规划的目标是绘制摆脱化石能源的长期路线图和电力低碳化。具体措施包括：安装可再生能源发电机；开展能源审计，分析节能潜力；用新发电设备替代服役40年以上的老设备；基于可再生能源配额制度、区域温室气体减排计划等机制推动清洁燃料和可再生能源发展；采用智能电网技术和减少传输损耗；扩大分布式电力生产；2050年城市污水处理厂实现净零能耗等。2018年，纽约市政府发布了2018年版的《纽约城市规划》，对于可持续发展城市的建设，在节能低碳方面目前已有成效包括：是美国第一个承诺从化石燃料中剥离养老基金的主要城市或州；已经减少了每年温室气体排放的15%；是全国首个强制建筑改造将深化城市的减排；可再生太阳能发电能力增长了6倍，达到148兆瓦；各机构使用的电动汽车超过1200辆，充电站超过500座已经安装等。

⑤绿色建筑

在《纽约城市规划》中提出，到2025年建筑能耗比2005年下降30%的目标。具体措施包括：提高现有建筑能效；制定严格的新建建筑能效；提升电器性能；发展绿色建筑；提升能源意识；召集“建筑技术领导小组”制定高性能建筑标准；对所有能耗较大的市属建筑进行节能改造；为私人建筑的能效提升和可再生能源项目创造繁荣的市场；采取用户侧节能降耗措施，包括节约用能、储能、分布式发电等。

2．伦敦

伦敦，是大不列颠及北爱尔兰联合王国首都，是世界上最大的金融中心之一，土地面积约为1577平方千米，人口约为828万人。2016年，伦敦地区生产总值已达到5535亿美元，在全球城市中排名第二。伦敦的生态城市建设可谓为全球的典范，从20世纪60年代全世界著名的“雾都”，通过生态治理的手段，成为现在自然生态环境优美的全球城市，其成功经验值得中国学习和借鉴。

（1）发展历程

伦敦生态城市的建设历程大致可以划分为如下三个阶段。

①环境公害治理阶段（20世纪50～60年代）

伦敦是工业革命的发源地，工业文明非常发达。20世纪50～60年代，伦敦的工业是以煤为主要动力，当时市区的工厂烟囱耸立，居民使用燃煤取暖，整个城市被烟雾所笼罩，是世界闻名的“雾都”。二战结束后，伦敦的人口数量猛增，超过800万人，进一步增加了能源消耗。当时只注重工业的发展，并未关注城市环境建设，人居环境质量严重下降。“伦敦烟雾事件”是当时的主要环境公害事件，伦敦政府因之开始构建环境法律体系以及对环境污染进行末端治理。

②产业结构与能源结构调整阶段（20世纪70～80年代）

该阶段伦敦开始从重化工阶段向后工业化阶段转型，加快了服务业的发展。随着制造业企业外迁，伦敦人口1981年降至660万人。这一时期的主要环境问题仍是制造业带来的环境污染。环境战略的方向转移到污染源头治理，调整产业结构、能源结构和人口布局。

③生态城市标准完善阶段（20世纪90年代至2010年）

该时期的伦敦制造业比重大幅下降，服务业开始兴起，伦敦的环境重污染问题得到极大改善。政府开始重视居民的生活环境质量，完善环境法规体系、环境监测机制、环境评估机制和环境规划机制等，生态城市的建设标准也在此时期不断完善。21世纪以来，伦敦设立了大伦敦管理局，主要负责规划管理、环境保护、经济发展等。在2011年大伦敦管理局修订了第三版的《大伦敦地区空间发展战略规划》，从伦敦的居民、交通、位置、经济、气候变化以及生态空间6个方面展开。并在整个规划中都体现人与自然、环境和谐相处的思想，明确把低碳经济、气候变化、减排计划、能源消费等作为规划的核心。为促进伦敦生态文明发展，打造生态城市，英国政府特别成立了“碳信托基金会”，并联合企业研发低碳技术，实现节能减排目标。伦敦市同时颁布了一系列规范准则，包括《气候变化行动计划》和《市长应对气候变化的行动计划》等低碳战略，从而推进低碳生态城市的创建。

④智慧化绿色城市发展阶段（2010年之后）

2013年12月底，伦敦市议会发布了《智慧伦敦规划》，2014年发布了《伦敦基础规划2050》，智慧化环境管理和绿色城市成为伦敦市未来发展的主要方向。

（2）建设管理现状

①产业布局

在20世纪40年代前，伦敦以工业为主，因此第二产业比重最高；在20世纪40～50年代，伦敦政府开始逐步实施去工业化转型，将有污染的工业迁移出去，因此第二产业比重有所下降；在20世纪90年代之前，伦敦在城市核心区大力发展商贸服务业和金融业来解决城市就业问题，因此这一时期，第三产业比重开始大幅提升；近20年来，伦敦重视发展生态环保产业，第三产业比重进一步显著增加。伦敦的第三产业非常发达，这为其打造生态城市奠定了良好的外部环境基础。

②生态空间

初始时期，伦敦的人口不断增长，土地需求与供给矛盾大，尤其是住宅用地和公共设施用地比例迅速增加，开敞空间用地比例降低。随着生态文明建设的推进，伦敦政府合理利用土地政策，例如，英国议会通过的《绿带法》，使得城市的生态空间不断增加。按照《绿带法》的要求，伦敦的三环建设成为一个直径为16公里的绿带环，这一绿带环形成了目前的都市绿色廊道。这一生态用地布局，极大地改善了伦敦的生态环境，提升了居民的生活环境品质。

③交通规划

伦敦的公共交通运输系统包括铁路、地铁、轻轨和公共汽车，公共交通承担了大部分城市通勤流量。在生态城建设的过程中，伦敦的交通规划在信息、政策、技术、规划等方面均具有全球领先性，值得学习与借鉴。

在信息方面，为提升公共交通的覆盖率和可达性，伦敦公共交通建设在提取各居民区信息的基础上打造出覆盖了整个城市的公共交通网，保证了在居民区500米的范围内必有公共交通站点的分布，各交通方式无缝连接。此外，网站“Transport for London”不停地向所有乘客提供关于伦敦交通的各种实时资讯，例如票价、乘车线路、交通状况和地铁施工路段等，从而帮助乘客最快、最高效地筛选出行信息（见图4）。

在政策方面，从2003年2月起，伦敦中心城区开始对私家车征收交通拥堵费，对工作日早7时至晚6时进入划定的城市中心区的车辆征收费用，当年伦敦私家车的使用率下降了18%，交通拥堵大为缓解。为解决空气质量问题，2005～2007年，政府开始进行构建低碳排放区的可行性研究。2008年7月，低碳排放区政策开始实施，遍布全城的摄像头能够识别进入该区域车辆的号牌，不符合尾气排放标准的车辆需要缴纳相关费用方可通过。同时，伦敦政府还有计划地逐步提升机动车尾气排放标准和燃油税率，并逐步缩小拥堵费免征的汽车优惠范围等，大大降低了私家车的使用强度，推动出行和交通朝着绿色可持续的方向发展。

在技术方面，伦敦发展新能源技术，鼓励新能源汽车推广。

在规划方面，伦敦政府鼓励低碳出行，并联合商业团体共同建设自行车出行基础设施体系，规划了覆盖整个伦敦的慢行交通网络，并配备大量的自行车停放设施。

④能源利用

伦敦市政府在打造低碳城市的建设中，积极倡导能源供应转型，鼓励使用可再生能源。近20年，能源利用结构发生转变，清洁能源的使用比例显著提升，不可再生能源的使用比例显著下降。同时政府还发展热电冷联供系统、小型可再生能源（风能和太阳能）装置，倡导废物利用、垃圾发电等，代替部分由国家电网供应的电力，提高能源效率，减少排放。此外，通过新的规划和政策补贴等激励措施建设可再生能源发电站，如风能、太阳能发电站等，推广绿色能源。

⑤绿色建筑

伦敦为打造低碳生态城市，在绿色建筑方面做了巨大的努力。例如，政府提出应改善现有和新建建筑的能源效益，推行“绿色家居计划”，要求新发展计划优先采用可再生能源，向伦敦市民提供家庭节能咨询服务；采用分散式能源供应系统；建立节能建筑和开发项目的示范区等。

《市长应对气候变化的行动计划》指出，房屋、建筑在城市总碳排放中占比最高，约73%，意味着居民用电习惯的改变可带来巨大的节能减排效益，粗略估算，如果2/3的居民将家中的普通灯泡改为节能灯，整个伦敦每年可减排557.5万吨温室气体；而如果每个家庭的都升级为节能炉灶，每年可进一步减排62万吨温室气体。

3．东京

东京作为三大全球城市之一，是亚洲最重要的世界级城市。根据2017年《东京统计年鉴》可知，东京首都圈占地面积约为2155平方公里，人口数则达到1363.62万人，GDP达到9472.7亿美元，超越纽约（9006.8亿美元）成为全球第一，同时全球城市指数排名第三。东京作为全球城市经历过从环境污染到生态治理的整个过程，因此其生态城市建设的经验可为我国提供参考与借鉴。

（1）发展历程

东京生态城市的建设历程大致可分为如四个阶段。

①污染防治阶段（1950～1979年）

20世纪50年代，随着东京工业的迅速发展，污染物的排放量日趋增长，城市居民受到大气、水体、土壤、噪声等污染的困扰。为此，日本政府先后出台了《煤烟控制法》《公害对策基本法》等法律法规。20世纪60年代末，东京结合自身的发展需要，制定了《东京都公害控制条例》，加强了对污染排放总量的控制。20世纪70年代，东京都成立了专门处理城市公害事件与公害控制问题的行政机构——公害局，为治理其环境问题发挥了基础性的作用。

②环境保护与经济并重阶段（1980～1989年）

20世纪80年代，东京不断积累环境治理的经验，提高市民的环保意识，从单一注重经济建设，转变为环境保护与经济发展并重。在经济发展过程中，重视环境污染的源头预防与末端治理，制定了《东京都环境影响评价条例》及《东京都环境基本规划》等政策法规，促进环境保护与经济发展协调统一。

③可持续发展阶段（1990～1999年）

20世纪90年代，东京都政府开始重视环境的可持续发展，制定了以可持续发展为优先目标的多项规划，如《东京绿地规划》等，鼓励企业加强生态文明技术创新，依托法律和技术手段实现可持续发展。

④低碳城市阶段（2000年至今）

2006年东京都政府颁布了“十年东京”计划，提出具体的减排目标，即2020年碳排放在2000年基础上进一步减少25%，拉开了建设低碳城市的序幕，东京都政府开始采取节能限车、严格控制尾气排放等措施；2007年6月，《东京都气候变化战略》出台，该战略制定了详细的中长期战略规划，其中一大举措就是大力推进低碳城市建设。

（2）建设管理现状

①产业布局

由图5可知，如今日本东京在产业布局上，以第三产业为主。近50年来，东京的第一、第二产业比重逐渐缩小，第一产业由1955年的0.3%降低到1990年的0.1%，第二产业由1955年的37.7%降低到2014年的12.5%，第三产业比重显著增加，由1955年的62%增加到2014年的87.4%。由于产业结构的调整，第三产业比重占主导地位，因此为东京低碳生态城市建设打下了良好的产业环境基础。此外，政府也极为重视东京低碳生态城市的建设，在《东京都气候变化战略》中，阐述了在产业布局方面如何实现低碳排放，打造生态城市。其中提出，应大力推广限额贸易系统，令企业拥有更多减排工具的选择；创立技术基金，帮助中小型企业主动推进环保升级。

②生态空间

由图6可知，东京近30年的土地利用情况。其中，森林和住宅用地占总面积的70%左右，是其主要土地利用类型。虽然东京的土地空间有限，但格外重视与保护生态用地，其生态用地比例约占50%左右，人均生态用地面积为71平方米/人，由此可知东京非常重视城市居民的生活环境质量，在生态环境建设方面投入较多。

③交通规划

东京的轨道交通系统非常发达，目前已确立了以轨道交通为主、地面公交为辅的多层次立体化城市交通结构，完善的交通基础设施，配以发达的停车设施，为促进东京的低碳发展做出了重要贡献。

在信息方面，为鼓励市民使用公共交通出行，东京市内随处可见详细而醒目的公共交通站点指示牌及各层次公共交通工具换乘枢纽的相关信息（见图7）。与此同时卫星导航技术、路况实时监控和公交车辆运行的精准到站时间显示系统等随时为乘客提供最新的实时城市交通信息。

在政策方面，鼓励企业免税向雇员发放公共交通补贴，利用明显的价格优势吸引上班族，使城市交通出行人群中的主力军转向以乘坐公共交通为主的出行模式。

在技术方面，东京通过鼓励研发投入、颁布详细的税收减免政策、推出大量节能环保车辆购置补贴等经济措施鼓励企业与个人在交通出行新技术领域方面的研发与使用。汽车是日本的支柱产业之一，日本将着力促进新能源汽车产业的发展，降低新能源汽车的市场价格，提高新能源汽车的性价比，刺激市场消费习惯的转变。东京都交通局还曾经多次向氢燃料电池领域投入大量科研资助，为燃料电池技术进步提供了一个良好的发展环境。2017年3月，燃料电池公交车在东京大量投入运营，为城市公共交通系统的节能减排做出贡献。

④能源利用

作为《京都议定书》的发起者与倡导者，日本政府长期在节能减排领域出台大量政策、投入大量资金，取得了显著成效。东京是全球第一个建立与推行城市碳总量控制与排放交易体系的地区，对工业建筑制定了碳排放总量控制目标。同时，东京都政府大力开发与利用绿色低碳能源，发展新技术工艺，如太阳能、风能、水能、生物能等绿色低碳能源的开发与利用。近20年来，东京使用化石能源（石油、煤炭）的比例显著降低，使用一次能源的比例增加，能源消费结构呈现清洁化程度提高趋势。

⑤绿色建筑

和伦敦类似，2005年东京60%的能耗来自于各类建筑。东京政府针对这一背景提出了如《东京绿色建筑计划》《2007年东京节能章程》《2008年东京环境总体规划》等一系列政策，制定了最高的节能标准，并引入能源节约认证制度，切实提高新建建筑的能源利用效率（见表1）。

（二）全球城市生态城市的比较

纽约、伦敦、东京作为全球城市的代表，其生态城市建设与城市自身的经济社会发展密切相关，既有相同之处，也会有所区别。

1．全球城市生态城市建设的共同之处

三座全球城市生态城市建设的共同之处体现在多部门共同促进、与经济社会发展密切相关以及生态城建设的目标具有长效性和强制性这三个方面。

（1）多部门共同促进生态城市建设

生态城市建设涉及环境治理、产业结构调整、能源结构调整、城市规划布局等一系列内容。上述全球城市的生态城市建设历程表明，多个政府管理部门协调参与是促进生态城市建设与发展的重要因素之一。

（2）生态城市的建设与经济社会发展密切相关

通过梳理三座全球城市生态城市建设的历程可知，生态城市的建设与经济社会发展密切相关。在早期，随着工业的发展，城市人口数量猛增，再加上粗放型制造业的产业结构及以煤为主的能源消费结构，造成城市生态环境日益恶化。该时期的目标是提出相关的治理政策，治理主要的环境污染。经过前一阶段的治理，全球城市开始着手进行能源转型与产业结构调整，从源头解决环境问题。这一时期，环境问题得到极大改善，制造业衰退，服务业兴起，政府开始以生态城市建设为主要目标，致力于将城市建设成为更宜居的绿色、可持续发展的低碳生态城市。步入生态城市建设的发展时期，全球城市的主要目标是降低全球气候变暖给城市安全带来的风险，继续保持在全球城市体系中的领导地位。

（3）生态城市建设的目标具有长效性和强制性

全球城市生态城市的建设目标均具有长效性和强制性的特点。例如，纽约在提出2030年规划后，对规划进行了持续的跟进，主要形式是每4年对规划进行一次修编，每年展开一次进展评估等。

2．全球城市生态城市建设的区别

纽约、伦敦、东京这三个全球城市在生态城市建设发展阶段存在一定的差异，在实现路径方面各具特色。

（1）纽约主要通过城市规划实现生态城市建设目标

纽约主要通过城市规划实现生态城市建设目标。在城市规划过程中，虽然是以控制人口规模、促进经济增长为主要目标，但同时也关注了生态环境问题，将弹性城市战略作为城市规划中的一部分。例如，在水环境治理方面，纽约市政府通过实施绿色基础设施计划，以确保在暴雨等不利天气条件下，能够收集并处理城市雨污径流。

（2）伦敦主要通过分区管理实现生态城市建设目标

伦敦在大气污染治理、水质改善及交通拥堵治理方面均采用分区管理实现生态城市建设目标。例如，在大气污染治理方面，伦敦划分不同的烟尘控制区；在水质改善方面，把泰晤士河划分成10个地区管理机构，各区按业务性质进行明确的分工；在交通拥堵治理方面，分区征收拥堵费等。

（3）东京注重区域协同转型实现生态城市建设目标

东京在生态城市建设的过程中，注重区域协调转型。例如，东京都政府提出的东京湾水质改善一体化措施、废弃物回收处理、大气污染防治等措施都是将区域一体化视为出发点，来共同改善区域环境生态质量。

二 全球城市生态城市发展面临的问题

本节总结纽约、伦敦及东京三座全球城市生态城市发展面临的共同问题及当前上海生态城市发展面临的问题，以期为未来全球城市生态城市建设提供经验借鉴。

（一）全球城市生态城市发展面临的共同问题

根据第一节内容可知，上述三大全球城市，在生态城市发展过程中均面临着多种问题，而比较突出的所面临的共同问题可概括为以下三点。

1．经济发展先于环境保护

东京、纽约和伦敦都是传统经济强国的全球城市，在城市早期发展阶段，都存在严重的污染问题。在政策执行过程中，常常以经济发展为主，大力发展重工业，环境管理明显滞后于经济发展，导致城市污染严重，甚至出现恶劣的公害事件。如伦敦在1952年爆发了严重的烟雾事件，在4天内造成4000多人死亡，城市交通瘫痪，所有公共活动几乎停止。1971年，东京爆发严重光化学烟雾事件，许多学生中毒。直到出现了类似的恶劣环境公害事件和城市公共卫生危机，政府部门才意识到无节制、无限制的工业生产给城市带来的巨大危害，开始逐步重视生态文明建设。然而此时的问题已经不单单是生态保护，还需要进行巨额而漫长的生态恢复投资，同时需要在一系列繁杂问题中不断摸索与平衡，给城市发展背上了沉重的包袱。经过半个多世纪的思考与实践，才形成了今天伦敦、东京与纽约的生态城市建设成果。

2．蔓延式低密度城市规划带来的环境问题

低密度、摊大饼式的无序城市扩张是早期城市发展的主要形式，纽约、伦敦等全球城市都经历了这样的发展过程，这种发展在带来城市形象提升和产业升级的同时也引起了严重的城市病。例如城市交通缺少有组织的科学规划，城市人口过度集中，城市交通拥堵严重等。由于优势资源集中于城市中心，城市交通流向单一，汽车尾气污染集中，土地利用效率低下，环境问题突出。

3．早期治理缺乏整体规划

在生态城市建设的初期阶段，由于缺乏经验以及科学技术水平的有限，上述三大全球城市均面临着先污染后治理的环境问题。环境管理总是被环境污染牵着走，出现什么样的污染就采取什么样的治理措施，并未通盘考虑污染物减排的协调性。例如纽约、东京、伦敦在早期阶段由于大力发展工业，水环境及大气环境污染严重。这些城市在出现严重的生态环境污染后，才开始出台相关法律法规及采取治理措施，并未提早做出相应的规划来预防生态污染问题。

（二）上海生态城市发展面临的问题

目前上海生态城市发展面临的问题主要包括：生态城市建设投入效率有待提高；缺乏绿色技术创新的应用与推广；生态建设主体多元参与不足；城市管理与旧城区改造的精细化管理不足；卫星城与主城区缺乏高效、多层次的交通体系；城市生态环境质量总体较好，但部分地区有待提升。

1．生态城市建设投入效率有待提高

我国是发展中国家，经济建设始终在社会发展中居于中心地位。在经济建设与生态文明建设出现矛盾时，往往经济发展占据了更高的优先级，成为普遍选择。由表2可知，城市的GDP与户籍人口规模、城市能源消耗量呈正相关关系。经济的飞速增长，带来的是生态环境的不断恶化、人口及城市规模不断增加。上海在改革开放40年的过程中，经济迅猛发展，其GDP从1978年的272.81亿元，增长到2016年的28178.65亿元；户籍人口规模从1978年的1098.28万人，扩张到2016年的1450万人；城市能源消耗量从1985年的2553.21万吨标准煤，增长到2016年的11712.39万吨标准煤；由于上海市政府逐渐重视生态环境保护，加大了环保投入，绿化情况和环保投入在2005年之后显著提升，城市绿化面积由2005年的28865公顷，增加到2016年的131681公顷；环保投入由2005年的281.18亿元，增加到2016年的823.57亿元。然而这与其他全球城市相比，环保投入占GDP比重仍然偏低，环境保护投入明显滞后于经济发展，生态城市建设投入效率有待进一步提高。

2．缺乏绿色技术创新的应用与推广

绿色技术的研发和实践是生态城市建设的技术基础。近年来，上海正在着力推动科技创新，研发力度不断加大。生态城建设需要投入巨资，而这种规划与技术的实现多由外国的设计、咨询及技术公司来实现，并采购大量的外国设备，若秉承“拿来主义”，缺少本土企业的参与，就无法合理促进我国绿色技术的创新发展和应用。以绿色建筑的应用与推广为例：上海是在全国范围内率先开展绿色建筑评价标识管理工作的城市，绿色建筑的数量和面积持续多年处于全国领先地位。截至2017年底，上海获得绿色建筑评价标识认证的项目共482项，总建筑面积达4126万平方米。从以上的数据可以看出，上海在绿色建筑推进工作方面取得了一定的成绩，但也要看到有需要提升的地方。比如482项项目中，运行标识项目为24项，与设计标识项目的数量悬殊。由此可知，当前仍缺乏绿色技术创新的应用与推广。

3．生态建设主体多元参与不足

当前，上海市并未在政府、专家团队、企业组织和普通市民之间形成较好的合作机制。然而在生态城市建设过程中，若缺乏广泛的公众参与，会使政府决策部门无法获得必要的反馈信息，影响决策的现实性和可行性。

4．城市管理与旧城区改造的精细化管理不足

目前，上海部分地区“三生（生产、生活、生态）”空间存在的精细化管理不足的问题。对于较大的工商业企业，政府监管力度较大；而对于零散的小工商业，环境监管难度大，治理困难。例如上海松江、闵行等区违建工业区里的小加工作坊，存在毒气体、化学试剂随意排放的问题。普陀、原闸北等旧城区改造区域个体经营户将生产过程中产生的污水与油烟未经处理直接排放。甚至一些区、镇政府纵容这类企业的排污行为，给城市环境造成了巨大的损害。

5．卫星城与主城区缺乏高效、多层次的交通体系

上海多数卫星城与主城区缺乏高效、多层次的交通体系，多数卫星城只能通过站站停靠的轨道交通以及郊区公交车进入城市核心区域，缺乏快速公交、市域铁路等快捷的交通方式。这直接导致了远途交通中对私家车的依赖性，加剧城市拥堵和空气污染。此外，卫星城与主城区之间的交通不便也削弱了卫星城的人口疏解作用，优势资源依然不断进入中心城区，加重了上海的城市病。

6．城市生态环境质量总体较好，但部分地区有待提升

在城市绿化方面，郊区的绿化程度相对较高，生态空间布局有待优化。

由于上海市中心城区用地空间有限，中心城区绿化覆盖率低于郊区绿化覆盖率（见表3），生态空间布局有待优化。此外，现有公园绿地覆盖范围难以达到《上海市城市总体规划（2017～2035年）》提出到2020年和2035年时公共开放空间（400平方米以上的公园和广场）的5分钟步行可达覆盖率分别达到大等于70%和90%的目标。

在城市水环境质量方面，总体有所改善，但部分区域水环境质量及管理有待提升。由表4可知，相较于2015年9月，目前上海市水环境质量总体有所改善。在71个断面中，劣五类水质由2015年的25个断面减少到2018年的17个断面。从污染物和污染源来看，上海市主要超标指标为溶解氧、氨氮、总磷，主要污染物来源为生活污水及雨水。从主要污染区域来看，水质不达标的断面主要位于中心城区，未来有待于通过提升改造污水处理厂处理效率、推进雨污分流改造和污水管网完善、加强生态河道治理、推进海绵城市建设等来提升水环境质量。

在城市空气质量方面，总体较好，但部分区域空气质量有待改善（见表5）。2017年9月，上海市空气质量指数（AQI）优良率为93.3%，未出现重度污染天气。与上年同期相比，空气质量指数（AQI）优良率由83.3%上升至93.3%，上升了10个百分点；PM2.5月均浓度下降18.8%，区域降尘量较上年同期上升2.5%。由此可知，上海市空气质量总体较好，但上海传统工业区（如杨浦、闵行、金山等区域）扬尘问题较为突出，空气质量有待改善。

在农村生态环境质量方面：农村生态环境质量有待提升。农业化肥和农药的使用成为了农业点源及面源污染主要来源，我国的农业污染量占到总污染量的50%左右，上海的农业区同样存在点源及面源污染，农业污染问题有待进一步解决。党的十九大报告提出乡村振兴战略，上海作为中国最主要的特大型城市之一，要在乡村振兴方面起到引领作用。然而当前上海市美丽乡村的建设与浙江省等地在乡村生态环境建设方面具有一定差别，同时推广生态农业、有机农业也仍然有较长的路要走。

三 全球城市生态城市建设经验与启示

全球先进的生态城市，如纽约、伦敦、东京等通过生态城市建设，使得城市生态环境质量逐步改善，因地制宜，积累了符合国情的丰富经验。参考并借鉴全球城市生态城市建设的历史进程和经验积累，可为上海生态城市建设提供启示。

（一）全球城市生态城市建设经验

通过总结纽约、伦敦、东京三座全球城市生态城市建设的历程，总结出以下四点经验，为上海生态城市建设提供参考（见图8）。

1．建立完善的生态环境法律体系

生态建设，法律先行。在全球城市生态城市的建设与管理经验中，重中之重是通过订立法律法规来强制推进生态理念与规划的落实。例如美国1970年成立国家环境保护署和环境质量委员会等专门机构，《清洁空气法》《水资源发展法》等国家及地方法律法规相继颁布并切实执行，取得了明显成效。又如20世纪90年代，日本启动循环经济法规建设，《废弃物处理法》《家电资源再生利用法》等一系列多层面法规共同形成了日本循环型社会的法律体系。

在推进环境生态立法的同时，生态评价指标体系也逐步完善，总生态负荷、碳排放、交通出行、建筑材料、能源效率等一系列生态指标被引入法律法规，相关标准被强制执行，大大降低了总的社会生态代价。在进行生态城市规划与建设时，政府出台具体的地方法规，分阶段实现明确的生态指标，如人均碳排放、建筑单位面积能耗、人均环境负荷等。例如日本政府于2010年出台了《全球气候变暖对策基本法》搭建了应对气候变化的框架，从宏观上制定了中长期的减排目标和工作机制，中期目标是2020年比1990年减排25%温室气体；长期目标是2050年温室气体排放量比1990年减少超过80%。

全球城市在进行生态城市规划与建设时，多建立了具有政府背景的生态环境管理机构。这种管理机构可以将生态城市建设的各领域问题从生态保护的角度进行统筹规划。如垃圾回收、焚烧发电、污水处理及区域供冷供热等问题本原本由多个公共服务部门管辖，跨部门沟通不畅，各自为政，无法充分发挥政府公共服务的最大生态保护潜力。其实通过技术创新，垃圾可以分类回收或再利用，也可用于焚烧发电，还可发酵为可燃气体作为燃料；污水可以用来作为城市供冷供热的媒介，污水处理的中间过程会产生多种具有利用价值的生产资料。成立专门的生态环境管理机构，协调多部门的工作流程和物质转换，将大大提升生态城市的生态属性。

除成立专门政府机构外，多数全球生态城市还推出了多种多样的生态建设与环境保护计划，如伦敦2018年5月颁布的第一部综合性的环境政策，涵盖了针对空气污染、水质净化等多领域的特别管理方法；针对节能减排特别推出的“共享太阳能伦敦计划”；在市长官方网站上公开城市热环境地图来警示市民注意城市热岛效应及空气污染问题等；东京在政策机制创新方面亦较为突出，东京是全球第一个建立与推行城市碳总量控制与排放交易体系的地区；还提出了二氧化碳减排计划和气候变化战略。可以说管理创新是特事特办、因地制宜的一种体现，说明了行政当局对生态环境保护的重视。

2．重视生态技术的应用与推广

生态城市的推进在政策层面上依靠政府的法律法规和管理计划，而在技术层面上则依靠技术创新。循环经济中的物质提取和再利用均需要技术基础来保障推进，同时通过新技术的研发不断降低包括生态成本在内的生产成本。节约原材料、降低生产过程中的能源消耗和有害物质释放也需要企业大量投入来进行研发创新。在不牺牲居民舒适度的前提下，只能通过提升能源利用效率、改进建筑材料等方法来降低建筑的能耗。国外生态城市的规划与建设经验中，有相当一部分都是对各类环境保护与清洁生产技术的基础研究。上述各大全球城市生态城市建设中，各国都重视生态技术的应用与推广，包括传统能源保护和能源替代技术、可持续水资源和污水再利用技术等，这是建设一个生态城市的科学基础和坚实保障。

3．以综合土地利用与绿色交通为规划重点

根据纽约、伦敦、东京的生态城市建设管理经验，它们在规划中均以土地的集约化利用与大力发展绿色交通为重点。在土地规划中，将工作、居住和其他服务设施结合起来，综合地予以考虑。使居民能够就近入学、上班和享用各种服务设施，缩短人们每天的出行距离，减少能源消耗。而且这种土地规划常与城市交通规划结合在一起加以考虑，有助于形成以公共交通为导向的交通模式，从而解决能源危机和环境污染等问题。

4．发展循环经济，实现城市生态系统的精细化管理

发展循环经济可以有效降低城市的环境负荷。通过循环经济，可以同时减少对原材料的消耗及废弃物的产生。近期的热点话题就是新塑料经济。多数的塑料包装仅一次性使用就被丢弃，从而造成了大量的石油资源的浪费和对于环境的破坏，尤其是海洋生物正受到塑料废弃物的严重威胁。日本在循环经济推进中积累了相当丰富和成功的经验，是循环经济发展水平最高的国家。作为一个资源匮乏的岛国，为保证可持续发展，日本通过环境法律体系确立循环型社会的框架，在产业层面，建立了“自然资源—产品—再生资源”的循环经济环路，推进低碳化发展。在东京，垃圾需严格分类，在规定收集日回收公司会在指定的地点回收，如果垃圾没有被放在特定的垃圾袋，垃圾就不会被回收。大件垃圾有偿回收，价格不等。美国提倡在企业内部推行循环经济，例如在生产过程中尽量充分利用所有的中间产物，并使生产物料的利用效率最大化，减少有毒有害物质的产生和排放，提高产品质量等，这种企业的循环、清洁生产活动又称杜邦模式。

多数全球生态城市在提出指导性政策的同时，也会提出十分具体的生态目标，这是城市精细化管理的体现。针对居民生活的方方面面提出明确的规定，保证了生态城市管理的可执行性。例如法国、美国、日本等国家均出台了详细的垃圾分类及回收条例，规定了从居民垃圾分类到市政垃圾处理链条的方方面面，并引入了明确的奖惩措施，使得垃圾分类及废弃物循环、回收得到了切实落实；德国对居民建筑的环保属性进行了诸多规定，如使用的材料、能耗标准等，甚至居民不被允许在自己的车库进行洗车活动，因为会造成土地污染，除非居民采购专业设备对洗车产生的废水进行处理，若社区内有人造成这种土地污染，邻里也会受到罚款，从而加强了居民之间的互相监督。

生态城市的精细化管理还突出体现在城市基础设施建设方面，如伦敦等城市推行了针对在划定的时段内进入城市中心区域机动车的收费措施，但是这一措施并没有造成居民进入市中心的时间延长，其原因是伦敦引入了智能卡等技术手段，实现了不停车收费。同时，伦敦的公共交通分担率达65%以上，多层次的发达的公共交通体系保证了因拥堵费的征收而转移的交通流量。

5．积极传播生态理念，鼓励公众参与

法律与行政管理均是强制性手段，让市民、企业等具有生态保护意识，提升社会群体的素质则是建立生态环境保护长效机制的有效方法。通过居民环境意识的普遍提高，可以降低监管难度。为实现这一目的，全球城市生态城市建设中都会由政府或第三方组织推动多种多样的环境科普宣传活动，儿童更是宣传和教育的重点；在地方媒体投放公益性广告，宣传环保理念；组织大型城市环保活动，促进公众以实际行动参与环境保护；推动主要企事业单位进行垃圾分类、节能减排等投资，通过主流劳动者带动整个社会切实贯彻生态理念。例如伦敦市政府为推动民众对空气质量的关注，推出了低邻里排放、绿墙以及市长空气质量基金等项目，鼓励民众亲自参与空气质量问题的治理，使得市民充分认识到空气污染的源头、扩散方式以及力所能及的改善方法，并参与到环保行动中。

通过多种手段传播生态理念，提高居民环保意识可以快速推动生态城市生态指标的落实。例如通过推动公共交通及慢行系统的建设并减少停车位来促进低碳出行，颁布严格的建筑供暖与制冷能耗标准以实现能源节约等，当这些生态指标落实过程与居民舒适度产生冲突时，居民普遍的环保意识将会缓和矛盾，降低计划与管理的实施难度。

为保证法律法规与生态理念的贯彻落实，政府需要投入大量的资源对社会进行监督。通过引入公众及社会媒体的监督作用，可以节约资源，并进一步提升公民及社会媒体的环境保护意识。如德国采用“连坐式”的措施来惩罚垃圾分类不到位的行为；英国伦敦在大气污染防治中鼓励市民参与，英国各高校、环保组织与媒体也合力监督，成为治理大气污染的践行者。

此外，在生态管理条例与法规的订立过程中，充分参考公众的意见，不仅能够平衡各方利益，还能够让公众注意生态环境问题，提高公众的使命感和责任感，有利于环境保护法规的推行。例如，美国纽约在处理环保问题时，会举行听证会，任何与该问题相关的人员均可以参与，并提出自己的意见。通过这种听证会制度，可以了解到不同的理念和诉求，从而产生新的思考，有利于政府做出尽可能全面、综合性强的决策，从而避免政策实施过程引起的不良反应。

（二）全球城市生态城市建设对上海的启示

全球城市的生态建设均深入贯彻了可持续发展和生态文明的基本理念，以政府机构的强力推进、政策法规的强制执行、生态理念的全民教育以及环保技术的发展求新为基本手段，同时秉承以人为本理念因地制宜进行制度创新，取得了较好的成果。上海可以从全球城市的发展经验中取长补短，坚定不移地走可持续发展的道路，贯彻科学发展，做到人与自然和谐共生，创新推动生态城市建设。社会各界与政府部门齐心协力，共抓大保护，不搞大开发，始终牢记“绿水青山就是金山银山”。通过回顾总结全球城市生态建设的管理经验和实践，上海可在以下几个方面进一步提升，改善城市生态环境。

1．完善生态环境保护方面的法律法规体系

从伦敦、纽约以及东京的生态环境治理经验可以看出，在政府主导的生态环境治理中，一个高效而实用的政府管理策略起到了至关重要的作用。上海市参考全球生态城市管理经验，因地制宜地建立了生态环境管理体系。但是目前仍然存在政策落实不到位与执行不彻底的问题。例如上海出台了关于鼓励垃圾分类的法律法规，但实际上无论是居民生活层面，还是垃圾处理产业链层面，均与法律规定有较大的差距。上海需要进一步改进管理方式与完善生态环境保护方面的法律法规体系，例如，出台类似于《上海市垃圾分类管理与运输条例》等法律法规，依照法律法规的规定，做到有错必查、有错必究和有错必罚。在严格管理的同时，对环境绩效优良、环保意识深刻的企业及群体给予奖励。

同时，进一步提升生态环境监督体系，充分调动政府和社会资源，应用新型传感器、网络互联以及人工智能等新技术构建完善的监管监控系统。积极引导公众参与监督，做到举报有奖、举报有责，重视基层监督力量的建设，提高监管覆盖度。

2．构建完善的生态城市建设规划体系

“上海2035”规划提出，将上海建设成为卓越的全球城市，令人向往的创新之城、人文之城、生态之城，具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市。因此，上海应该把握此契机，尽早高质量地完成建立生态之城的规划目标。根据东京、纽约、伦敦生态城市建设发展的经验来看，生态城市建设的规划体系主要包括产业布局规划、土地利用规划和绿色交通规划三方面。

在产业布局规划方面，伦敦、纽约等城市已经经过了长期的发展，城市产业构成以第三产业为主。金融、咨询业等高端服务业已经成为城市经济的中流砥柱，而这种产业不同于生产制造业，污染物的排放较少。因此发达国家全球城市生态建设中的问题就会远远少于上海。这些城市的主要问题已经变成处理机动车尾气排放、降低建筑能耗、促进生活垃圾分类和推动污水循环利用等问题。虽然上海是中国的金融中心，但是第二产业仍然在上海产业构成中占有相当的比重，污染物排放、高能耗生产仍然是上海绕不开的话题。通过优化产业布局，大力发展战略性新兴产业，提供更多就业岗位，并疏导高能耗、高污染产业转移及推动技术升级，将为上海成为全球城市、生态城市提供源源不断的动力。

在土地利用规划方面，城市中心区人口过于集中、卫星城发展滞后是众多城市病和环境问题的推手。上海应当控制城市中心区的人口规模，提高土地利用效率，疏解中心区城市功能。与此同时，结合产业升级和产业转移，合理配置资源，避免出现“睡城”“鬼城”等现象，解决潮汐车流造成的交通拥堵和道路资源浪费，缓解汽车尾气污染、中心城区生态负荷过重等问题。同时需大力发展卫星城，在发展卫星城的过程中，要贯彻生态协调可持续的指导思想，做到对方案的可行性及生态效益的反复论证，通盘考虑顶层设计、产业布局及配套设施的同步建设。

在绿色交通规划方面，上海已经建成了全球范围内线路总长度最长的城市轨道交通系统，轨道交通已经成为上海的城市血管，为上海的人员流动提供快捷与方便的出行体验。虽然上海轨道交通的出行占比已经达到51%，但是与世界先进城市水平仍有差距，如伦敦的公共交通出行占比为67%，而日本东京市中心更是高达86.6%。上海轨道交通缺乏差异化、多速率的分层次系统，长途和短途乘客均需要站站停车、站站等候，这大大增加了郊区居民使用轨道交通的不便，增大了私家车出行数量。在伦敦、巴黎以自行车代步已经蔚然成风的今天，上海的慢行交通系统基础设施建设仍然落后，很多道路甚至没有非机动车道，非机动车以及机动车混行现象严重。因此，上海可借鉴国外发展经验，贯彻优先发展城市公共交通的战略，进一步加大公共基础设施建设，建立四通八达、多层次、多类型的城市公共交通网络体系；大力鼓励、推广新能源汽车使用，进一步落实新能源公交车和私家车的使用，在政策和经济手段层面加大扶持力度，引导市民出行选择的转变；加大对新能源汽车充电设施和运营管理的投入，更新和完善管理政策对市场准入和科研投入进行规范；持续改善慢行交通环境，积极组织、推广步行和自行车出行的宣传活动。

3．重视创新驱动生态城市转型发展

生态城市的发展需要坚实的技术保障，许多国家以生态适应技术的研究与推广作为生态城市建设的先导。以政府为主导，各科研单位紧密配合，推进自主清洁能源技术的研发与应用；结合城市产业发展特点，提供补贴与技术支持，促进企业进行升级改造，推进节能减排。在节能技术研究与应用方面建立科学合理的建筑节能评价标准；大力推动建筑智能化技术、建筑节能技术、屋顶绿化技术、太阳能发电技术、门窗节能技术以及新材料的使用；加快综合市政设施建设，构建循环经济模式；进行科学的城市规划建设，因地制宜地降低城市综合基础能耗。

4．构建生态城市建设的信息管理网络系统

进一步提升生态环境监督体系，充分调动政府和社会资源，应用新型传感器、网络互联以及人工智能等新技术构建生态城市建设的信息管理网络系统。信息管理网络系统包括管理决策支持系统和管理预警系统。生态城市管理决策支持系统就是利用计算机技术、信息管理技术辨识、模拟复杂的生态关系，以帮助管理决策者了解社会—经济—自然复合系统，为其提供信息支持。生态城市管理预警系统是通过对监测系统收集、反馈的信息的系统分析处理，掌握生态城市运行的变化趋势以及可能出现的问题，提前拉响警报，使管理工作形成闭合的信息反馈环，管理决策结果及时反馈回来，决策者能够及时调整、补偿，提高管理工作的科学性和合理性，这对保持生态城市建设的稳定有序具有重要的作用。

5．通过建立完善的督察、奖励机制，调动第三方参与的积极性

提高公众的参与度，建立社会监督机制，充分调动公众积极性，提高监督效率。同时，加强环境保护宣传，提高居民的环保意识，推动低碳城市建设。首先，充分利用公众监督机制推进环境保护工作和生态文明建设，做到政策公开，定期召开允许公众参与的生态环境工作会议，赋予公众充分的监督权利。其次，建立和完善公众决策机制，提高政府透明度，并通过宣传增强公众的责任感与使命感，促进公众主动参与环境决策。再次，加强新闻媒体等第三方组织的监督作用，以监督、讨论推动低碳城市规划的制定和实施。加强环境保护宣传，积极促进社会主义生态文明价值观的传播落实，鼓励并奖励公众落实环保行动。最后，要深入贯彻“环境保护，人人有责”的理念，推动居民的一点一滴践行低碳生活方式做到低碳消费，使之成为社会公德和主流价值，加强城市居民的环保主人翁意识。

6．加强上海与长三角区域及长江经济带的生态协同治理

生态问题是跨行政边界的。根据东京、伦敦、纽约的生态城市建设管理经验，区域内的生态问题需要区域内城市来共同治理。如今长三角区域一体化及长江经济带建设已经上升为国家战略，上海作为该区域的龙头，势必在区域融合中发挥引领作用。因此，上海应加强建立与周边区域环境协调机制。当前，长三角区域已经建立了大气污染联防联控机制，在一定程度上实现了区域大气环境质量的改善。

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