1.2 项目后评价的起源与发展

1.2.1 国外项目后评价的发展历程及趋势

1．国外项目后评价的产生与发展

项目后评价和项目前评价几乎同时产生。20世纪30年代的美国首先开始进行项目后评价活动，这通常被认为是项目后评价的开端，迄今已有80多年的历史。当时开展的后评价主要是针对由美国联邦政府控制的投资计划即经济大萧条时期及逆行的“新分配”（new deal）计划所进行。与此同时，瑞典的国家审计机关和一些援外机构也开始对国家和自己投资的项目进行效果评价检查，并将最终结果对外公布，这种做法尽管不是完全意义上的项目后评价，但与当今的后评价有诸多相似之处。到了60年代，在被称为“向贫困宣战”（war on poverty）的计划中，美国联邦政府投入巨额财政资金，建设了一大批大型公益项目，国会和公众对财政资金的使用效益和项目影响给予极大的关注，为适应这种要求，在计划实施的同时开展了以投资效益评价为核心的后评价。后评价手段的运用对于资金的使用进行了有效的监督，同时，随着后评价的深入和广泛开展，项目后评价的理论和方法逐步发展和完善。70年代中后期，后评价在美国、加拿大、英国、瑞典等许多国家和世界银行集团（World Bank, WBG）、亚洲开发银行（Asian Development Bank, ADB）、联合国教育、科学及文化组织（United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization, UNESCO）等诸多国际援助机构被逐步推广和使用，后评价的适用范围进一步扩展。为了保证资金的合理使用和推动投资效益的提高，这些国家和组织逐步建立健全了各自的评估和后评价体系，为后评价的理论、方法的创造和发展做出了积极贡献。

2．发达国家的后评价体系与制度特点

目前，多数发达国家已形成中央政府、地方政府和私营企业公司的后评价体系，三者相互借鉴、相互影响，由此在后评价方面产生了许多创新。后评价工作领域呈扩大趋势，最初后评价以对国家的预算、计划和规划的评价为主，包括使用国家预算的大、中型投资公共项目，目前其范围已经涉及社会的各个方面。项目后评价的发展，表现为由分散、零碎的后评价向具有明确的法律和系统的规则、明确的管理机构的后评价发展的趋势。

美国的立法和行政之间是分权的，后评价不仅是它们各自进行内部控制和管理的重要手段，同时也是相互进行监督的重要工具，这对后评价的发展和完善具有很大的推动力。美国的后评价机构为美国会计总署，属于立法机构，直接在美国国会领导下进行工作，主要对美国政府的公共支出绩效进行评价。借助立法与行政分权的制度，会计总署可以在国会领导下对联邦政府实施有效的监督。

加拿大建立的后评价制度包括中央政府政策要求、中央政府协调功能、行业部门从事后评价的规定，以及内部审计和议会审计制度。加拿大项目后评价的重点更多倾向于学习和总结经验，以加强和改进对项目投资的管理。历经30多年的努力，其后评价工作既有其成功的领域，也有令人失望的地方。目前，加拿大政府正在考虑把后评价与项目实施过程中的评价结合起来，将项目实施过程中的评价看作总的后评价的一个组成部分，使后评价和实施过程中的评价成为一个整体。

瑞典的管理评价工作的国家级机构一个是国家审计署，另一个是议会审计师事务所；此外，各行业部门都有各自的评价机构。从20世纪30年代起，各个机构开始对国家投资项目进行效果检查，并向社会公开结果。从1945年建立后评价制度以来，后评价系统对国家政策及海外开发机构的工作有效性和工作质量进行评价、提出建议，为议会和政府决策服务，起到了良好效果。

英国没有设立专门的国家后评价系统，而是分散在政府机构中，并受中央管理机构指导，并于1991年颁发评价指南。主要由财政部对国家投资项目进行检查和投资风险评价，后评价对象选择原则是：只要由政府投资，就必须做项目后评价；不用政府投资的可不做后评价。由于英国政府用于国内的基建投资很少，因此，对其本土的后评价做得不多，主要是对其援外项目进行后评价。

此外，很多发达国家的援外机构都会进行后评价工作。大部分发达国家在其国家预算中都有一部分资金用于向第三世界投资，这些资金的使用由一个单独的机构管理，如美国国际开发署（United States Agency for International Development, USAID）、英国海外开发署（ODA）、加拿大国际开发署（CIDA）、日本国际协力机构（Japan International Cooperation Agency, JICA）和日本国际协力银行（Japan Bank of International Cooperation, JBIC）等。为了保证资金使用的合理性和效益型，各国在这些部门中一般会设立一个相对独立的办公室专门从事海外援助项目的后评价。譬如，英国海外开发署是设在英联邦外交办公室的一个政府部门，每年有约100个国外投资项目，投资金额达数亿英镑。ODA从1975年开展项目的影响评价，并于1982年正式在署内设立专门的后评价局，有9位从事项目评价管理和组织实施的工作人员，负责项目后评价的政策、计划、执行、报告和反馈，选用外部的评价人员和评价小组。

3．发展中国家的后评价体系与制度特点

根据联合国开发计划署的一项调查资料显示，有近90个发展中国家在政府序列中成立了中央评价机构，其中50%设在计划和社会发展部门，16%设在财政和国家预算部门，12%设在经济管理部门。发展中国家项目后评价比较普遍的做法是在政府部门里设立一个专门委员会，由后评价工作所涉及的主要部门的领导组成，负责管理、指导、协调国家公共投资的后评价工作。

印度是项目后评价发展较早、较为典型的发展中国家。为了使其经济发展计划顺利实施，在计划委员会内成立了规划评价组织，负责组织项目后评价，并只对委员会副主席报告工作。除中央的规划评价组织外，印度各联邦还设有联邦评议组织负责组织各联邦政府的项目后评价工作。印度后评价的制度和方法也在不断的实践中完善了起来，其后评价的范围逐步扩展，几乎涉及农业、工业、教育等行业的所有项目。除了中央的规划评议组织外，印度各邦还设有邦评议组织，负责组织各邦政府的发展规划和投资项目的后评价。到目前为止，包括中央和各邦在内，印度大约有870名专业评议员。在当今所有的发展中国家、发达国家和国际机构中，印度拥有世界上规模最大的后评价机构。

菲律宾的后评价工作开始于20世纪70年代初，菲律宾项目后评价的目的是通过对项目实施的实绩及其影响的评价，从项目准备、决策、实施过程中吸取经验教训，并将评价结果应用到有关部门，为做好未来项目的准备、决策和实施工作提供依据，从而进一步提高政府投资效率服务。菲律宾项目后评价内容主要包括以下3个方面：

（1）测定投资决策前对项目所做的设想是否科学、合理及合理程度；

（2）测定对项目成本和效益的预测是否已实现，或有迹象表明在将来能够实现以及实现程度；

（3）鉴定项目的实际情况与预期效果不一致的现象，分析产生这种偏差的原因并提出合理的对策措施。在组织机构设置方面，菲律宾的后评价组织机构设在国家经济发展署。

4．国际金融组织的后评价体系与制度特点

20世纪70年代以来，越来越多的国际金融组织依靠后评价体系来检查其投资活动的结果。这些金融组织包括世界银行和亚洲开发银行等国际银行，联合国工业开发组织和联合国开发署等联合国机构。这些组织基本都有后评价管理机构，且机构的评价主要有四种形式：由本组织内行业管理所做的自我评价；由行业管理就其自身目的所做的深层次研究；专家组所做的复查，通常是向政府部门报告；独立进行的深层次研究。

世界银行在1970年机构设置中筹建了一个独立的业务评价单位，这就是现在主管后评价业务的评价局的前身。后评价在世界银行工作中占有极为重要的位置，成为指导其业务的基础性工作。世界银行的后评价工作经过几十年的实践，已初步形成了相对固定的工作程序，可大致分为五个阶段，包括自我评价、对自我评价的审议、年度综合报告、对特殊项目的复评和项目后评价结果的反馈。此外，世界银行也逐步形成了一套比较科学的理论和方法。从方法论上讲，后评价的基本方法是比较法，即通过将项目建成后的实际情况与原来的预计情况相比较，从中发现问题，总结经验和教训。因此，后评价有两个基本要求，一个是正确描述项目完成以后的状况，评价其实际影响；另一个是要清楚了解项目建设初期的目标和计划。前者包含大量的调查研究工作，后者则需要对大量的原始资料进行研究和分析。在此基础上，形成了三种基本的后评价方法：影响评价、成本效益（效果、效应）评价和过程评价。

亚洲开发银行的后评价工作是其管理体系不可分割的一部分，是制定政策的关键依据之一，其目的在于评价亚行贷款活动的效果以及为实现这些效果而采取的各种手段的有效性，分析导致贷款成功或失败的因素，这有助于改善项目的选定、设计、执行以及发挥成效。总的来说，亚行项目的后评价系统通常包括五个主要部分，项目竣工报告、项目执行审计报告、后评价报告的年度回顾、影响评价研究和特别研究。此外，后评价报告还包括供亚行和借款国参考的各种观点的结论。尽管后评价意见的处理工作是亚行业务局的责任，但是后评价办公室还是要督促这些意见的处理工作，并编写必要的报告。为监督将后评价的结论用于新的项目之中，项目执行过程中的有关文件草案要抄送后评价办公室征求意见；后评价办公室汇编有关亚行已完工项目的后评价结论供新项目参考，并通过编制执行报告来监督后评价意见工作的执行。

5．国外项目后评价的发展趋势

（1）项目后评价的系统化、制度化。国外项目后评价的发展，表现为由分散、零碎的后评价向具有系统的规则、明确的法律和管理机构的后评价转变的过程。项目后评价的这种发展趋势，突出表现为后评价的法律法规正在逐步完备；后评价机构的设立正在法制化、规范化；后评价的工作程序和评价依据正在法制化等几个方面。1980年，美国会计总署成立了后评价研究所，这是美国的项目后评价向系统化、制度化方向发展的重要标志。目前，美国的后评价已拥有最广泛的支持和最完善的系统，包括项目后评价人员培训、创办后评价相关专业协会和专业杂志等方面。韩国1983年颁布了（1987年进行了部分修正）《政府投资机构管理基本法》，明确规定项目后评价是投资管理的重要内容。澳大利亚在1987年及随后制定的有关法律法规中规定，政府有关部门每年都必须对所管理的项目进行后评价，并且要将评价结果报财政部汇总审查。在机构设置方面，国外大多数国家的后评价机构处依附于政府各行政部门外，有的后评价机构还隶属于议会，如美国会计总署、加拿大总审计长办公室、澳大利亚审计署、马来西亚审计署等机构，都独立于联邦政府进行项目后评价，直接向议会负责。

（2）评价内容和方法由单一向多样化发展。回顾项目评价内容和方法的发展过程，可以发现，其发展经历了由单一的财务评价，向包括财务评价、经济评价、环境影响评价、社会评价等多种评价方法演变过程。20世纪50年代以前，各国推行的项目后评价以财务评价为主，财务上的可行性是项目投资决策的主要评价指标；五六十年代，项目经济后评价成为主流，它以社会费用效益分析为主，对经济效益目标和社会公平分配目标进行评价，是一种经济学意义上的狭义的社会评价。20世纪70年代前后，世界经济发展带来了严重的环境污染问题，引起了人们广泛的重视，在发达国家之后，全球各国几乎都颁布了环保法，根据立法的要求，项目评价增加了环境评价的内容；到了80年代，项目评价实践经验，使人们逐渐认识到项目产生的各种影响，不仅体现在经济方面，社会方面也不容忽视。世界银行等组织十分关心其援助项目对受援地区的贫困、妇女、社会文化和持续发展所产生的影响。在这种背景下，项目的社会影响后评价开始成为投资活动评估和评价的重要内容之一。

（3）项目后评价倾向于对投资项目全过程进行评价。早期的项目后评价更多的是对项目完成后的效果或影响进行评价，对项目建设实施阶段的评价分析较少。随着项目后评价时间的深入和人们认识的不断提高，项目后评价的时间范围开始扩展，从前评价到后评价，再到对项目全过程的监督和管理的评价，项目后评价正在逐步形成对项目全过程综合分析和全面评价的完整体系，在项目监督管理、提高决策水平方面发挥更加重要的作用。亚洲开发银行的项目绩效管理系统、世界银行及美国政府倡导的绩效管理等，都体现出连续的、完整的评价思想。

（4）企业项目后评价不断加强。由英国海外开发署资助，中国国际工程投资咨询公司组织的对许多国家的项目后评价状况作了广泛的调查，分析得出的结论之一是：在私营体系中，即私有公司和企业中出现了一种增强后评价的趋势。自1980年以来，许多美国私有公司在全面质量管理（TQC）技术基础上，开始使用被称为战略计划的方式，通过对所确立发展目标的不断检查，调动雇员的积极性，并根据实际结果检测和评价计划的执行情况，不断调整和修改其目标和政策，并且这些原属于私营企业的计划评价模式现开始推广到企业之外的公共部门。通过这些活动，部门和企业管理者开始认识到实施评价是他们当然的责任。与此同时，他们已经开发了不少的评价方法和技巧，以及反馈的方式和机制。

1.2.2 国内项目后评价的发展历程及趋势

1．我国项目后评价的产生与发展

我国的项目后评价起步较晚，开始于20世纪80年代中后期，总体上是在利用外资，尤其是世界银行贷款项目的管理过程中学习、借鉴国外先进经验的基础上开始发展起来的。国家发改委是我国最早开展后评价工作的部门，在1988年和1989年，其先后下发文件，要求首先在外资贷款项目中进行后评价工作，并委托中国国际工程咨询公司对十几个项目试点（涉及农业、交通、能源等行业）进行后评价工作，这标志着项目后评价在我国的正式开始。

此后，国家发改委又于1990年和1991年分别下发了“后评价项目通知”和《国家重点建设项目后评价暂行办法》。这两个文件是我国中央政府部门最早制定的有关后评价的政策法规，对各行业部门和地方政府进行项目后评价起到了很大的帮助作用，是行业主管部门制定行业后评价规章制度的依据。财政部除由国家国有资产管理局负责进行国有资产经营的评价工作之外，还分别于1993年和1998年成立了基础建设财务司和重点项目稽查办公室，以加强基本建设项目的后评价工作。此外，交通部、建设部、国家经贸委、中国石油天然气总公司、中国银行等机构都陆续出台了项目后评价的有关政策法规，开展项目后评价工作，如《公路建设项目后评价报告编制办法》《建设项目经济评价方法与参数》《投资项目社会评价方法》《工业企业技术改造项目经济评价方法》《石油工业行业重点建设项目后评价实施方法》《授信风险管理后评价试行办法》等，这丰富了我国后评价的理论，有力促进了我国项目后评价的发展。

至1995年，国家审计署、国家开发银行、中国国际工程咨询公司和中国建设银行等机构都已成立了各自具有相对独立性的后评价机构，主要从事国家审计项目、国家重点建设项目和国家银行政策性贷款项目等的后评价工作。其中，国家重点建设项目和政策性贷款项目的后评价已经走上正规。2005年，国务院国有资产监督管理委员会颁布了《中央企业固定资产投资项目后评价工作指南》，要求企业既是投资主体，也是后评价工作的主体。各中央企业要制订本企业的投资项目后评价年度工作计划，有目的地选取一定数量的投资项目开展后评价工作，要加强投资项目后评价信息和成果的反馈，及时总结经验教训，以实现后评价工作的目的。2008年，国家发改委出台了《中央政府投资项目后评价管理办法》，对中央政府投资项目后评价的工作程序、后评价管理和监督以及后评价成果应用进行了相关规定。

2．我国后评价项目类型

我国当前的后评价项目类型主要包括：国家重点建设项目、国家金融组织贷款项目、国家银行贷款项目、国家审计项目以及行业部门和地方项目。

（1）国家重点建设项目。这类项目通常由国家发改委制定评价规定，编制评价计划并委托独立的评价咨询机构来完成。国家重点建设项目后评价内容包括项目后评价、项目效益评价、项目跟踪评价、行业专题研究等。

（2）国际金融组织贷款项目。这类项目主要指世界银行和亚行对我国的贷款项目，该类项目后评价一般按照国际金融组织贷款项目规定的原则、方法和程序开展，中方项目管理和执行机构主要的工作是后评价工作的准备和资料收集。

（3）国家银行贷款项目。这类项目主要由中国人民建设银行和国家开发银行负责实施后评价，中国人民建设银行主要对大、中型国家建设工程项目的效益调查和评价工作；国家开发银行主要担负国家政策性建设工程业务的后评价工作。

（4）国家审计项目。这类项目是由国家审计署负责对国家投资和利用外资的大中型项目进行审计。目前，国家审计署正积极开拓绩效审计等与项目后评价相关的业务工作。

（5）行业部门和地方项目。这类项目是由行业部门和地方政府负责的建设项目，一般由部门和地方安排后评价。当前我国行业部门和地方的项目后评价发展很不平衡，农林、能源、交通、卫生等部门和黑龙江、云南、陕西等地区的项目后评价工作开展较好；其他地区和部门的项目后评价工作开展相对较弱。

当然，并非所有上述项目都要实行后评价工作，应根据项目特点对项目进行进一步的甄选。例如，《中央企业固定资产投资项目后评价工作指南》规定，开展项目后评价工作应从以下项目中选择：

①对行业和地区发展、产业结构调整有重大指导意义的项目；

②对节约资源、保护生态环境、促进社会发展、维护国家安全有重大影响的项目；

③对优化资源配置、调整投资方向、优化重大布局有重要借鉴作用的项目；

④采用新技术、新工艺、新设备、新材料、新型投融资和运营模式，以及其他具有特殊示范意义的项目；

⑤跨地区、跨流域、工期长、投资大、建设条件复杂，以及项目建设过程中发生重大方案调整的项目；

⑥征地拆迁、移民安置规模较大，对贫困地区、贫困人口及其他弱势群体影响较大的项目；

⑦使用中央预算内投资数额较大且比例较高的项目；

⑧社会舆论普遍关注的项目。

3．我国项目后评价主要技术规范

●《中央企业固定资产投资项目后评价工作指南》（国资发规划[2005]92J号）

●《国家电网公司固定资产投资项目后评价实施细则（试行）》（国家电网发展[2005]656号）

●《建设项目经济评价方法与参数》（第3版，2006）

●《中央政府投资项目后评价管理办法》（试行[2008]2959号）

●《水利建设项目后评价报告编制规程SL489—2010》

●《水利建设项目后评价管理办法》（水规计[2010]51号）

●《公路建设项目后评价报告编制办法》（2011）

●《公路建设项目后评价工作管理办法》（2011）

●《石油工业建设项目经济评价方法与参数》（1994）