第一章 特色小镇概念与政策脉络

2016年10月，国家发改委、住建部和财政部三部门联合发文提出支持特色小镇发展，并明确提出2020年前要在全国范围内培育1000个特色小镇。一石激起千层浪，“特色小镇”立刻成为我国各界炙手可热的宠儿。特色小镇的实践最早始于浙江省，早在2003年前后，作为小城镇建设较为发达的浙江省率先发展了一批特色小镇，如乌镇、云栖小镇等，取得了良好的成效。如今这些小镇仍在发挥着良好的社会经济效益，成为国内其他小镇的借鉴案例。

特色小镇并不是中国的独创，发达国家经过数十年甚至上百年的城镇化实践，各类小城镇的建设迈入了成熟阶段，在城镇化过程中，形成了功能各异、形态各具特色的小（城）镇，成为国家产业竞争力的一种重要空间载体，如美国的格林尼治的对冲基金小镇，其对冲基金规模一度占了全美国的1/3；美国硅谷也是由一连串小镇聚集而成；英国世界著名的航空发动机公司罗尔斯·罗伊斯总部在德比的一个小镇上；德国的奥迪全球总部和其名下的欧洲工厂也都在英格尔斯塔特的小镇上……这些发达国家的实践案例表明，高端产业并不一定要集中在大城市，小城镇也可以集聚高端产业并产生巨大的社会效应。

本章通过阐述特色小镇的概念及特色小镇的功能角色，让读者对特色小镇的历史有一个全面系统的了解，并通过解读特色小镇的政策脉络来看我国特色小镇建设的发展历程。

第一节 特色小镇概念综述

一 特色小镇相关概念

在中国的城镇化进程中，“镇”扮演着极为重要和特殊的角色，无论是宋朝之前的“军事重镇”，还是南宋之后的“商贸镇”，以及今天的“经济重镇”，从某种意义上说，中国的城镇化道路与西方的城镇化道路最大的差别就在于“镇”的区别。

从历史维度看，“镇”最初的功能是军事功能，唐朝初期在边境驻兵戍守称为“镇”，镇将管理军务，有的也兼理民政，宋以后称县以下的小商业都市为镇，“镇”由此演变为具备政治、经济和社会等功能的综合空间聚落，其本身一直处于动态变化之中。

在今天的城镇建设与管理过程中，不同的话语体系、不同的管理系统有不同的表述，如从行政与政策维度看，有建制镇、集镇、中心镇、新市镇、城关镇、重点镇等叫法；从产业与特色维度看，有专业镇、文化名镇、特色小城镇、景观镇等称谓；从空间区位特征看，有市郊镇、市中镇、园中镇、镇中镇等不同名称；等等。这些各形各色的概念在不同时期、不同语境、不同部门有不同的内涵和外延，有不同的界定标准和发展重点。下面重点辨析几个比较常见的城镇概念。

（一）建制镇

“建制镇”是行政区划概念，建镇的条件在不同国家和地区各有不同。在同一国家，对不同地区和在不同发展阶段也都有相应规定。中国建制镇自北魏开始逐步形成，到宋代商品经济发达，镇成为商业和手工业较集中、县以下的市镇地方行政建制。1909年清政府颁布的《城镇乡地方自治章程》和《城镇乡地方自治选法章程》，首次规定在5万人口以上的村庄、屯集地建镇，设自治组织，议决及办理地方自治事宜，这是明确规定镇建制的首部法规。

新中国成立以来设镇标准变动过多次。1954年颁布的《中华人民共和国宪法》规定：“县、自治县分为乡、民族乡、镇”，镇作为中国县辖基层政权建制被确定下来。1955年6月，国务院颁发了《中华人民共和国关于设置市镇建制的决定和标准》，建制镇被规定为“经省自治区直辖市批准的镇，其常住人口在2000人以上，其中非农业人口占50%”。1958年8月，中共中央发布了《关于在农村建立公社问题的决议》，实行“政社合一”的体制，一些建制镇被撤消而成立人民公社。1984年11月，国务院转发民政部《关于调整建制镇标准的报告》，进一步促进了广大农村地区、少数民族居住地区、人口稀少的边远地区、山区和小型矿区、小港口、风景旅游区、边境口岸等地建制镇的发展。

今天我们所说的建制镇，一般是指“经省（自治区、直辖市）人民政府批准设立的镇，是县和县级市以下的行政区划基层单位”，它与乡、街道、苏木、区公所等同级，但是又跟这些称谓的建制在内涵和外延上有差别，如镇与乡在中国行政科层体系中同属于乡科级。镇和乡的区别在于，镇的区域面积大，人口规模大，经济发展较好，以非农业人口为主，并有一定的工业区域。县（县级市）政府驻地如果在一个镇，那么这个镇通常被称为城关镇。

（二）集镇

集镇不同于建制镇，它是一个基于商品贸易的自组织经济空间概念，一般是对建制镇以外的自发形成的地方农产品集散和服务中心的统称。集镇产生于商品交换开始发展的奴隶社会，《周易·系辞》记载“列廛于国，日中为市，致天下之民，聚天下之货，交易而退，各得其所”。中国历史上集镇的形成和发展多与集市有关，宋代以后集市普遍发展，集镇也随之增多。乡间集市最初往往依托利于物资集散的地点，进行定期的商品交换，继而在这些地方渐次建立经常性商业服务设施，逐渐成长为集镇。集镇形成后，大都保留着传统的定期集市，继续成为集镇发展的重要因素。

从地理学角度看，集镇属于乡村聚落的一种。通常指乡村中拥有少量非农业人口，并进行一定商业贸易活动的居民点。集镇的形态和经济职能兼有乡村和城市两种特点，是介于乡村和城市间的过渡型居民点，其形成和发展多与集市场所有关。因其具有一定的腹地，有利的交通位置，通过定期的集市和商品交换，逐步发展并建立一些经常性的商业服务设施，在此基础上发展而成。在中国，县城以下的多数区、乡行政中心，均具有层次较低的商业服务和文教卫生等公共设施，并联系着周围一定范围的乡村，除设镇建制的以外，习惯上均称为集镇。

集镇因为无行政上的含义，所以也无确定的人口标准，1993年发布的《村庄和集镇规划建设管理条例》对集镇的界定为：集镇是指乡、民族乡人民政府所在地和经县级人民政府确认由集市发展而成的作为农村一定区域经济、文化和生活服务中心的非建制镇。因而集镇是农村中工农结合、城乡结合，有利生产、方便生活的社会和生产活动中心，是今后我国农村城市化的重点。

（三）中心镇

“中心镇”首先是基于建制镇基础上，因为城镇发展定位的需要，相对于重点镇、一般镇而言的一个城镇体系规划的常用规划概念。一般是指城镇体系中介于城市与一般小城镇之间，且区间较优、实力较强、潜力较大，既能有效承接周围城市的辐射，又对周边地区有一定辐射和带动能力的区域重点镇。

“中心镇”同时也是一个地理概念，它是县（市）域内一片地区中周围若干个乡镇的中心，地理位置相对居中，一般是自然形成、客观存在的，在一个较长的时期内具有相对的稳定性，在周围一片地区中相比较而言其经济实力较强。如在有些曾设置过“管理区”的地方，“中心镇”的地位、作用及区位选择与县的派出机构——“区工委”“区公所”所在地的乡镇类似。

在城镇体系规划中明确中心镇，目的是在县以下层次选择上能带动其腹地范围发展的增长极。中心镇的确定需要考虑一定的地域平衡因素，因此其分布一般来说是相对均衡的，如一个县可以选择围绕县城周边不同方向的四个至五个中心镇，地域上兼顾东、南、西、北各个片区。

中心镇与重点镇有可能重叠（既是中心镇同时也是重点镇），但二者之间并没有必然的联系，中心镇不一定是重点镇，重点镇也不一定是中心镇。中心镇与重点镇各有不同的作用。在某个地区中，如果用同一个标准（比如考虑在近期内有可能“建成”）来确定重点镇，因地域条件不同，可能有的县（市）重点镇就会多些，有的县（市）就会少些或没有。而确定中心镇在一定程度上就可以弥补这种因地域经济发展不均衡而带来的弊病，具有促进区域平衡的作用。中心镇的确定可以促进相对欠发达地区的增长中心的发展。

（四）专业镇

“专业镇”是基于产业集群的经济空间概念，理论上源自产业集群理论，实践上源于广东省专业镇的实践，是我国行政区域特有的一种经济发展模式。其特点是在我国农业结构调整和乡村城镇化过程中，多以乡镇为基本单位来重点发展名、优、特、新产业和产品，通过开发一两个产业或产品，带动多数农户从事这些产业或产品的生产经营活动，其收入成为农民和乡镇收入的主要来源。

在概念界定上，学术界从不同角度有不同的认识。学者们认为专业镇经济是基于一种或几种产品的专业化生产的乡镇经济，是发展农村经济，解决“三农”问题的一种模式，是实现农业产业化和农村城镇化战略目标的依托载体。王珺从产业经济学的角度提出专业镇经济实质上是建立在一种或两种产品的专业化生产优势基础上的乡镇经济，类似于日本在20世纪60年代出现的“一村一品”“一镇一品”的专业化区域生产组织形式。并总结出专业镇的四个突出特征：以个体、私营企业为主体；以中小企业为主；以专业市场为依托；以适用、简单技术的应用为主。李新春认为“专业镇作为一种建立在地区竞争优势基础之上的产品制造和服务企业网络，其经济集聚效应吸引大量中小企业围绕特定产业而创业，由此可以认为，专业镇同时也是一种企业创新网络”。余国扬提出专业镇一般要求“双60%”，即指产业或产品能带动60%以上农户参与生产，专业化的产业或产品收入占全镇农民人均纯收入的60%以上，并成为镇财政收入主要来源的乡镇。专业镇一般是指城乡地域中经济规模较大、产业相对集中且分工程度或市场占有率较高、地域特色明显、以民营经济为主要成分的建制镇。

随着专业镇的不断发展，专业镇的含义由单纯追求繁荣农村经济、提高农村人口生活水平、实现农村城镇化而发展专业镇，开始向通过企业在镇域内的聚集、协同，从而形成地域品牌优势，直接参与国内外市场竞争并且承担一定的国际分工来发展专业镇。这种变化是一种观念的转变，无论是从理论上还是实践方面都产生了重大的影响。

广东省科技厅将专业镇定义为“是以镇（街道）为行政区域单元，以特色产业集群化发展为主要特征，特色产业集聚度高、专业化分工协作程度高、技术创新活跃、产业辐射带动效应明显的镇域经济发展形式；是鼓励产业链相关联企业、研发和服务机构在特定区域集聚，通过分工合作和协同创新，形成具有跨行业跨区域带动作用和国际竞争力的产业组织形态”。

产业集聚与新型城镇化的联动发展是提高中国城镇化质量、促进经济社会发展的重要途径，专业镇与产业结构转型升级、城镇化建设之间存在密切关系。在我国科技部门的推动下，我国专业镇逐渐发展成为在国内外具有一定影响力的区域品牌，其作用不仅仅体现在带动当地经济增长，更多地体现在区域品牌的战略意义上，如广东中山古镇灯饰、佛山顺德乐从家居、东莞大朗毛织、虎门的服装等……这些专业镇通过比较优势、资源禀赋形成了以某一具有竞争优势的主导产业为依托的专业化产业区，使相同或相关联产业的众多企业集中于特定的区域空间内，并获取深度分工与专业化协作效益，从而提高了区域经济整体实力和竞争力。

（五）产业园区

“产业园区”（Industrial Park）是一个推动产业集聚发展的政策区域概念，是指以为促进某一产业发展为目标而创立的特殊区域，是区域经济发展、产业调整升级的重要空间聚集形式，担负着聚集创新资源、培育新兴产业、推动城市化建设等一系列的重要使命。产业园区能够有效地创造聚集力，通过共享资源、克服外部负效应，带动关联产业的发展，从而有效地推动产业集群的形成。在地方实践中，产业园区一般由政府集中统一规划设定区域，并给予进驻的企业一定的优惠政策，区域内规定特定行业、形态的企业进驻，并由产业园管委会或产业园开发商进行统一管理，向园区内企业提供多方面的软硬件服务。

联合国环境规划署（UNEP）认为，产业园区是在一大片的土地上聚集若干个企业的区域。它具有如下特征：开发较大面积的土地；大面积的土地上有多个建筑物、工厂以及各种公共设施和娱乐设施；对常驻公司、土地利用率和建筑物类型实施限制；详细的区域规划对园区环境规定了执行标准和限制条件；为履行合同与协议、控制与适应公司进入园区、制定园区长期发展政策与计划等提供必要的管理条件。

按照产业园区的功能，最常见的类型有物流园区、科技园区、文化创意园区、总部基地、生态农业园区等。按照政策的导向，有发改部门、工信部门主导的工业园区，发改部门主导的经济技术开发区、产业集聚区，科技部门主导的高新技术产业园区，海关及交通部门主导的出口加工区、保税物流园区等。

产业园区不仅承接国内产业转移，也是加快经济结构转型、提高生产效率的重要载体。另外城镇化的发展要由工业化带动，新型城镇化应有新型工业化配套。中国城镇化道路中，产业和城市要融合发展，城镇化、工业化要同步推进，实现产城融合。产业化是城镇化的依托，产业园区则是产业发展的平台。

产业园区和产业集聚区是国内外很多特色小镇的空间本源载体，如浙江云栖小镇，实际上是一个依托阿里巴巴云公司和转塘科技经济园区两大平台的一个以云生态为主导的产业集聚区。

（六）小城镇

“小城镇”是相对于城市和乡村而言的一个经济和空间规模概念，在空间上是指规模介于城市和乡村之间的一种聚落组织形态。20世纪80年代以来，我国的小城镇一直是多门学科竞相参与的研究领域，尤其以社会学、地理学、城市规划学和经济学等学科的研究为最。从20世纪80年代费孝通提出“小城镇大问题”到国家层面提出“小城镇大战略”，指明了镇域经济是壮大县区域经济，建设社会主义新农村，推动工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展的重要力量。

对小城镇概念的覆盖范围，无论是理论工作者，还是实际工作者，往往存在许多不同的看法。费孝通提出小城镇是“新型的正从乡村的社区变成多种产业并存的向着现代化城市社区转变中的过渡性社区，它基本上已脱离了乡村社区的性质，但还没有完成城市化的过程”。赵燕菁从土地流转制度入手，提出小城镇是中国城镇化过程中实现城乡一体化的重要政策载体。在小城镇的范畴上，目前主要存在以下四种观点：（1）小城镇=建制镇。这一小城镇概念属于城镇范畴，是建制镇（包括县城镇）在城镇体系中的同义词。（2）小城镇=建制镇+集镇。这一小城镇概念属于城与乡两个范畴，包括小于城市从属于县的县城镇、县城以外的建制镇和尚未设镇建制但相对发达的农村集镇。（3）小城镇=小城市+建制镇。这一小城镇概念指城镇范畴中规模较小、人口少于20万的小城市（县级市）和建制镇。（4）小城镇=小城市+建制镇+集镇，这一小城镇概念分属城与乡两个范畴，是涵括范畴最广的一个界定。

以上观点概括起来，对小城镇的空间范畴可以有狭义和广义两种理解。狭义上的小城镇是指除设市以外的建制镇，包括城关镇。广义上的小城镇，除了狭义概念中所指的县城和建制镇外，还包括作为非建制的集镇。广义的小城镇概念强调了小城镇发展的动态性和乡村性，是我国目前小城镇研究领域更为普遍的观点，也是特色小镇政策出台与实施的一个重要背景和前提。

（七）特色乡镇

“特色乡镇”是一个基于历史或者产业的文化概念，对乡镇的规模并不注重。特色与创新是镇域经济可持续发展的核心动力。特色乡镇的特色可以从经济、社会治理、历史文化、生态环境等维度得到体现。

从经济维度来看，外向经济特色乡镇依托外贸、加工、出口等服务型产业发展；专业特色镇则依托某一主导产业，利用专业化分工提升生产效率，利用规模经济增加经济产出；商贸流通特色镇则依托良好的交通条件，大力发展物流产业，为商贸活动提供服务；科技信息特色镇则依托高新技术产业发展；旅游休闲特色镇则依托旅游资源大力发展休闲旅游，并进一步衍生商务会议功能，作为当地的经济支柱。

从社会维度来看，特色乡镇在治理形式、社会服务形式和政治力量等方面较为独特。党建创新特色镇是以基层党的建设为目标，通过党建活动、党建服务打造的小镇。社会管理创新特色镇则是通过创新社会管理模式而闻名。合作服务特色镇通过引入第三方服务提供组织完善的小镇服务系统。科学规划特色镇则是新兴科学规划的实验地，为日后特色镇的发展起到启示、带动作用。

从文化维度来看，一些特色乡镇在历史文化传承、文化创意等方面较为突出。历史文化特色镇和少数民族特色镇依托当地特有的民俗文化，以传统民居、具有历史文化的古城为载体，向游人宣传历史文化与特色传统。品牌特产特色镇以产品、品牌为依托，创造经济价值，如茅台镇以茅台酒闻名。文化创意特色镇是文化的新兴形态，以创意的形式传递文化底蕴，以体验的方式吸引艺术家、摄影爱好者等人群。

从生态维度来看，特色乡镇则是指以生态为发展理念的乡镇。生态环保特色镇以绿化、生态保护为发展理念，积极维护特色镇的市容市貌，为人们提供优美的居住环境。

特色小镇相关概念辨析见表1-1。

二 特色小镇的概念与内涵

（一）特色小镇的定义

特色小镇是基于上述相关概念的基础上，中央政府为推进有条件的小城镇突出其发展特色，有针对性地进行政策引导的一个政策概念。特色小镇在理论上源自产业集群理论，在实践上是在县域经济基础上发展而来的创新经济模式，是在供给侧改革的浙江实践上基于浙江省特色小镇建设的先行经验，由政府主导下有意识、有目标、有计划推动展开的城镇化进程的一种政策空间组织模式。对于特色小镇的定义与概念，目前社会各界众说纷纭，还没有一个准确的学术定义。

特色小镇的概念首先是由浙江省人民政府于2015年提出的，认为特色小镇是相对独立于市区，具有明确产业定位、文化内涵、旅游和一定社区功能的发展空间平台，区别于行政区划单元和产业园区。这是一个在国家出台特色小镇培育政策之前，地方政府对特色小镇的概念和空间范畴的一个基本界定。

国家发改委颁布的《关于加快美丽特色小（城）镇建设的指导意见》给出了特色小镇的官方定义：特色小镇包括特色小镇、特色小城镇两种形态，特色小镇主要指聚焦特色产业和新兴产业，集聚发展要素，不同于行政建制镇和产业园区的创新创业平台；而特色小城镇是指以传统行政区划为单元，特色产业鲜明、具有一定人口和经济规模的建制镇。特色小镇和小城镇相得益彰、互为支撑，有利于促进大中小城市和小城镇协调发展。

国家三部委出台指导意见后，学术界对于特色小镇的概念与定义进行了很多深化与拓展。如张鸿雁（2017）提出特色小镇是社会发展到一定历史阶段的一种区域性空间与要素集聚的发展模式，其成长和发展过程是需要以社会与经济发展为前提的，这个前提不仅包括区位条件、产业基础、区域社会经济发展水平、区域性产业集聚方式，还包括社区生活环境、日常生活方式、创业与创新土壤及人才机制、政策导向及地方的历史文化基因等要素。

总的来说，我们认为特色小镇是指依赖特色产业或特色资源，打造的具有明确产业定位、文化内涵、旅游产品和特色社区功能的综合开发区域，是产业区、消费区、旅游区、生活区四区合一，产城乡一体化的新型城镇化区域，是按照创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，结合资源禀赋，基于准确的产业定位，在科学合理规划基础上，挖掘产业特色、人文底蕴和生态禀赋，形成产业、文化、环境、人居有机融合和生产、生活、生态协调发展的重要功能平台，是我国供给侧结构性改革的积极探索之一，也是我国城镇化发展战略中重要的空间载体之一。

（二）特色小镇的内涵

特色小镇与其他几个相关概念在内涵上有明显差别。在培育目标上，参考住房和城乡建设部、国家发展改革委、财政部《关于开展特色小镇培育工作的通知》，特色小镇要求具备四个特征：产业上要“特而强”，小镇的建设不能“百镇一面”、同质竞争，必须紧扣产业升级趋势，锁定产业主攻方向，构筑产业创新高地；功能上要“聚而合”，小镇围绕特色产业聚合产业、文化、旅游和社区四大功能，突出强镇的产业聚合黏性；形成宜居宜业宜游的特色小镇，形态上要“小而美”，凸显的是在空间内涵上的空间限制，特色小镇不同于卫星城、建制镇和工业园区，是在充分应用产业集群理论的基础上，为解决浙江“块状经济”层次低、结构散、创新弱等问题而提出的，原则上依托建镇制；机制上要“新而活”，这是从制度供给方面给出了特色小镇的特征，即与小镇相关的政策须突出“个性”，服务突出“定制”，运营机制实行“政府引导+市场运作+企业主体”。还要符合“三生（生产、生态、生活）融合”和生产、文化、旅游与社区功能“四位一体”的要求。

特色小镇的“特”，主要是产业、历史、环境等诸多因素的独特之处，要求特色小镇本身具有某种文化特质，呈现某种价值追求，从而成为某种产业集中、相应就业者云集的“特色”工作生活区域，也应当是汇集某类资源与技术在此创新创业的“孵化器”和“创客空间”。具体内涵上，一是功能定位的“特”。特色小镇以推进供给侧结构性改革为基本功能定位，是着力打造的地方经济转型升级的试验田，是创新驱动发展的新平台。二是产业业态的“特”。特色小镇所承载的产业业态应该是现代服务业或历史经典产业或者其中的某一业态。三是空间区位的“特”。特色小镇在选址上一般位于城镇周边、景区周边、高铁站周边或交通轴沿线，适宜集聚产业和人口的空间地域。四是聚集人口的“特”。基于特色小镇的产业特征，特色小镇的从业人口要求高学历和高技能者占据一定的比例。

特色小镇的“小”，是指在空间范畴上相对独立于市区，区别于行政区划单元和产业园区，具有明确产业定位、文化内涵、旅游和一定社区功能的发展空间平台。小镇要求突出节约集约，合理界定人口、资源、环境承载力，严格划定小镇边界，规划面积一般控制在3平方公里左右，建设面积一般控制在1平方公里左右，聚集人口1万至3万人，且不受原有行政区划局限的“小”地方。

特色小镇的“镇”，不是传统意义上简单的行政区划概念，也非园区的概念，而是一个具有明确产业定位和生活功能项目组合的“非镇非区”概念，是打破了传统行政区划概念的某种特色产业集聚区，它可能是仅包含一个镇的特定区域，也可能是覆盖多个镇的多个区域，但是这些区域在产业上、特色上是有密切的内在关联的。

（三）特色小镇的本质

从大尺度的历史维度来看，特色小（城）镇实际上不是新生事物，在历史时空一直存在，农耕时代的因军事目的而兴起的镇，由此诞生镇，进而集聚人口，再催生商贸和经济，形成空间聚落；计划经济时代因行政目的而催生的小城镇；市场经济时代因经济目的而孕育的特色小镇等。它们的最终形态要么成为城市，甚至大都市，典型如深圳、浦东，从传统的渔民小村成长为一个国家级的大都市；要么逐渐衰败，甚至消失，典型如京杭大运河边上的诸多古镇，随着大运河的衰落而逐渐泯灭众生；要么不温不火，缓步发展，大多数城镇都是这种情况；最后一种就是小而精，特色化、集约化发展，典型如格林威治对冲基金小镇、浙江云栖小镇等。因此，特色小（城）镇本质上是一种产业空间组织形式，是新的发展主体、新的产业平台、新的和谐家园、新的制度探索和新的理念引领。

从空间角度看，特色小镇是连接大中城市与农村的重要枢纽，是有效分流农村富余人口的“蓄水池”；又能承担对农业农村的辐射带动功能，是促进农民就地就近城镇化和农业现代化的“发动机”。因此，特色小镇是城市和乡村双向渗透、双向发力且最具活力的“社会单元”。

从经济角度看，特色小镇借力现代交通、通信、云计算、大数据、物联网等技术，能够作为一个相对独立的承载空间在更大范围聚集高端创新要素，形成新的经济增长极，为重塑城乡空间和经济地理创造新的机遇。

从劳动力角度看，当前以“90后”为代表的年轻劳动力在选择就业与生活环境时，已出现将生活环境放在首要位置的倾向，特色小镇要求的宜居生态环境、独特的文化特色、完善的公共服务正好可以满足他们的需求。

对特色小（城）镇的认识，要从城、镇（行政区划中的小城镇）、村之间的差别来分析，同时又要区别于飞地经济、产业集群、产业集聚区、产业新城，之前有类似的类属，比如旅游景区、主题公园；且需要分析与美丽乡村、田园综合体之间的关系。

总之，特色小镇是以特定的产业、环境、文化资源为基础；以创新的体制机制和投融资机制为依托和保障；以产业培育带动人口聚集为推动力；以旅游消费为引擎，实现消费聚集；以产城综合开发运营及PPP架构利用为手段；以城乡结合区域的新型城镇化发展为目标的“产、城、人、文”四位一体的产业、城镇、居民和文化的高度综合体。

（四）特色小镇的意义

特色小镇建设是一个自上而下的政策推动型发展策略，通过宏观政策的指引，引领地方政府与市场力量参与特色小镇的开发建设，这个过程对我国新型城镇化战略的实施、破除城乡二元结构、促进供给侧结构性改革等具有积极的意义。

1．促进新型城镇化的发展

《国家新型城镇化规划（2014～2020年）》提出要“发展有历史记忆、文化脉络、地域风貌、民族特点的美丽城镇；具有特色资源、区位优势的小城镇，要通过规划引导、市场运作，培育成为文化旅游、商贸物流、资源加工、交通枢纽等专业特色镇”。特色小镇是在国家新型城镇化战略背景下提出的，已成为推进新型城镇化的一个重要抓手，通过发展特色小镇可以促进、带动农村地区经济发展，实现农民就地就业，从而推动新型城镇化的发展。发展特色小镇是新型城镇化的一个重要内容，丰富了新型城镇化战略的内涵，也是国家和各级地方政府促进城镇化建设的重要支撑。

2．推动供给侧结构性改革

特色小镇建设是供给侧结构性改革的一个有效途径。特色小镇通过创意、创新、创业、创造活动，使存量资源大幅增值，甚至变废为宝，形成新产业、新业态，实现产业转型升级，并且创造出新的市场需求，特别是能与旅游产业结合，不会产生产能过剩问题，是城镇化建设的新模式、新动能。它通过特色产业的发展，带动人口、技术、资金等要素集聚和城镇基础设施配套。

3．推进城乡产业转型升级

特色小镇的建设要求以特色产业为核心，借助特色小镇建设的东风，原来已有特色产业的小镇就可以实现产业转型和升级，提高竞争力，同时原来没有特色产业的小镇通过打造特色产业则可以实现产业结构升级，提高产业发展水平。

4．带动乡村缩小城乡差距

大部分特色小镇是位于农村地区的，住建部公布的全国第一批和第二批特色小镇名单也都是建制镇，因此特色小镇的建设对于带动农村和农业发展具有重要意义，比如农旅小镇的发展，既能促进小镇基础设施和村民生活条件的改善，又能促进农业产业化、现代化发展。特色小镇的建设可以带动一大批村镇的经济发展和设施建设，提高农村居民的生活水平和质量，并为许多农民提供就业岗位，增加他们的收入，从而有利于缩小城乡差距，促进社会公平。

5．保护传承传统历史文化

优秀的历史文化、民俗文化、古代建筑遗迹等是中华民族的宝贵财富，这些财富很多都位于农村地区，有的地方位置比较偏远、交通不便、经济落后，通过特色小镇的建设就可以加强对这些地区文物古迹的保护、修复、开发和宣传，弘扬优秀文化，传播优秀思想。

第二节 我国城镇化与小城镇发展脉络

相比于大中城市和乡村地区，小城镇作为一种过渡型的聚落形态，其本身处于不断的发展变化之中，在经济上既可能极具活力，但又因为规模所限极具不确定性。纵观新中国成立以来我国城镇化发展的历程，小城镇在其中起着举足轻重的作用，但是在我国城镇化发展的政策上，小城镇究竟应该在城镇化中充当何种角色，国家和地方的定位并不清晰连贯。由改革开放之前的严格控制人口向城镇迁移，到改革开放之后大力发展乡镇经济，再到城乡统筹时期的大中小城市和小城镇协调发展，国家对小城镇的定位一直在摇摆和改进。

特色小镇是我国新型城镇化在新时期、新常态下的“新举措、新模式”，在形态上包括了特色小城镇和特色小镇两种形态，这些小（城）镇的规划定位与发展和当前城镇化发展背景、政策关系及发展前景如何，是当前特色小（城）镇研究和规划编制的核心问题。“读史可以明鉴，知古可以鉴今”，为更好地理解特色小镇建设的政策背景和政策目标，了解特色小镇的形成发展过程，本节通过历史文献分析法，系统追溯新中国成立以来我国城镇化发展的政策演变过程以及特色小镇政策出台的具体过程，通过再现城镇化以及与小城镇相关的重大政策的具体历史和时代背景及其对当时小城镇建设的影响，总结我国特色小镇政策出台的历史脉络。

新中国成立以来，我国城镇化进程在不断“摸着石头过河”的探索中向前发展，总体上经历了恢复起步建设、波动徘徊、停滞发展、恢复发展、快速发展、城乡统筹和创新发展等阶段；存在城镇人口数量不断增长、城镇人口比重不断提高、城镇用地规模不断扩张和城镇不断向高层次发展的总体趋势，但也存在长期滞后于工业化和非农化、波动性较大、政府主导色彩较浓和二元结构性特点比较突出等显著特点。在这个过程中，乡镇级别（含建制镇、乡和街道）行政区划单元的数量受政策影响波动极大，对我国城镇化不同发展阶段小城镇的定位、规模、发展特点的归纳总结和分析判断，有助于促进小城镇健康发展规划的编制。

一 阶段Ⅰ：恢复起步阶段（1949～1957年）

新中国成立后，经过短暂而全面的土地改革，中国成为最大的小农经济体，随着遭受战争严重破坏的国民经济逐渐得到恢复（1949～1952年）以及其后“一五”计划的顺利完成（1953～1957年），我国经济建设取得了较大进展，城镇化水平得到稳步提高。城镇化水平由10.64%提高到15.39%。

这个阶段我国城镇化的重心是恢复生产，尤其是“一五”时期的苏联援建项目基本集中在我国传统的工业城市，对城镇化人口的管理重心也是通过户口管理制度并集中体现在城镇地区，1951年颁布了《城市户口管理条例》，1953年进行了第一次全国人口普查，并将户口登记和迁移管理正式扩展到农村。1954年《中华人民共和国宪法》规定中华人民共和国公民拥有居住和迁徙的自由。总体上，这一时期自由迁徙的城镇化政策，加上经济快速恢复和“一五”计划“大跃进”的全面展开，中国的城镇人口迅速膨胀。

二 阶段Ⅱ:“虚假”城镇化阶段（1958～1965年）

1958年《户口登记管理条例》正式颁布，登记办法区分了城市和乡村，依据是否吃商品粮将户口类别划分为农业户口和非农业户口，影响我国几十年的城乡二元体制逐步形成，粮食供给、就业、教育、社会保障、婚姻等全面以城镇为导向。

受“大跃进”思想的影响，我国经济发展在此后开始盲目追求“超英赶美”，经济发展起伏波动大，城镇化发展也表现出大起大落。其中1958～1960年三年“大跃进”时期，由于受急于求成和主观随意性强的经济建设指导思想影响，我国工业化和社会经济建设政策方针违背了经济发展的基本规律，一大批工业项目在无视农业发展基础和市场需求的情况下盲目上马，致使农村人口大规模涌入城镇，年均约新增城市8座，城镇化水平迅速提高。到1960年城镇人口比重达到历史高峰，几乎是新中国成立初期的两倍，给城市就业、居住和社会治安等公共服务带来极大的压力。

这种由“跃进”式国民经济建设所导致的超越经济社会发展的“虚假城镇化”并不能持续。1960年起我国国民经济进入困难时期，1961年中央对整个经济实行“调整、巩固、充实、提高”方针，我国城镇化进入“三年调整时期”，其间停建和缓建了一大批工业项目，在这一过程中，面对快速增长的人口，城市无法提供充分就业和相应的公共服务，政府动员大量城镇人口“上山下乡”返回农村。

城乡户籍政策对城镇人口的限制抑制了城镇化水平，但也在一定程度上避免了中国的“拉美化”现象的出现。在城市与城镇规模上，一部分新设市恢复到县级建制而一部分地级市则降级为县级市，3年间城市总数合计减少25座，1963年一年就撤销城市24座，城镇化水平也骤降2.46个百分点为16.84%，出现了极不正常的“逆”城市化现象。

三 阶段Ⅲ：徘徊停滞阶段（1966～1978年）

经过三年调整后，我国的城镇化经历了一个短暂的发展期，但是随着中苏关系恶化和“文化大革命”的开始以及国家在其后政治经济社会领域出现一系列重大失误，我国城镇化发展进入了徘徊停滞阶段。

此阶段全国有3000多万名城镇青年学生、知识分子到农村去安家落户和“接受贫下中农再教育”，而且以备战为目的的“三线建设”使得基建投资在很大程度上与原有城镇脱节从而导致城镇建设大大滞后，加上三线地区社会经济落后，导致建设起来的企事业单位在之后很长一段时期内经营发展都极为困难，许多小城镇日益衰败。

总体上，此阶段全国城镇化水平基本保持不变，城市和城镇数量也基本停滞。虽然建制镇人口有较大增长，这些大幅度的变化并不是人口流动和自然增长造成的，更多的是与行政区划调整相关，因为这一时期更多的建制镇转变为县级政府驻地和县辖区公所，造成人口身份上的变化，但城镇数量和规模实质性变化不大。

四 阶段Ⅳ：恢复增长阶段（1979～1984年）

1978年后，农村土地制度改革带动了沿海发达地区乡镇企业的迅速转型和崛起。这些发达地区的乡镇企业延续了人民公社时期的社队企业，包括地方“五小工业”。但由于社队企业“三就地”的限制（就地取材、就地加工、就地销售），以及不允许社员个人联户办和户办等限制，社队企业更多是在地化的“自给自足”，作为农业附属产业，并没有释放更多的发展空间。

党的十一届三中全会后，中央要求“社队企业要有一个大发展”，国务院在1979年和1981年相继颁发了《关于发展社队企业若干问题的规定（试行草案）》和《关于社队企业贯彻国民经济调整方针的若干决定》，鼓励农村地区大力发展加工业、建筑业、运输业和各种服务业。1979年9月，中共十一届四中全会通过了《中共中央关于加快农村发展若干意见的决定》，第一次提出了农村城镇化思想和加强小城镇建设的问题。

在中央一系列鼓励支持乡镇企业的政策和地方主创性的互动下，乡镇企业的生产力得到了极大释放，农村出现大量剩余劳动力，极大地促进了我国的城镇化进程。这个阶段的政策导向以增加城镇数量、鼓励城镇人口上升为主，国家放宽建镇制的标准，小城镇数量迅速增加，城镇化发展恢复增长，城市化水平也得到极大的提升。小城镇的就业居住人口也得到迅速提升。农村工业化得到实践检验，费孝通“小城镇、大战略”的构想也得到初步实践。

1980年10月，全国城市规划工作会议召开，会议提出了“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”的总方针，为我国城镇化道路的发展给出了大体方向。1983年10月，中共中央发布《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，提出建立乡镇政府作为基层政权组织，城镇化得到中央政策支持。1984年国务院转发民政部《关于调整建制镇标准的报告》，报告放宽了建镇的标准，为今天我国建制镇的总体格局奠定了基础。

五 阶段Ⅴ：加速发展阶段（1985～2000年）

1985年后，随着改革开放不断向纵深发展，城镇化问题、城乡二元问题以及大中小城市与小城镇的结构关系问题等逐渐显现。1985年中共中央提出应当根据我国的实际情况，对城市发展的结构和布局进行合理规划，坚决防止大城市过度膨胀，重点发展中小城市和小城镇。1987年，国务院发布了《关于加强城市建设工作的通知》，提出要着重发展中等城市和小城镇，加强各项基础设施和公共服务的建设，要求各级政府要搞好城镇建设的规划、建设和管理。1989年《中华人民共和国城市规划法》颁布，提出我国实行“严格控制大城市规模，合理发展中等城市和小城镇”的方针，促进生产力和人口的合理布局，城镇规模在此阶段得到了快速的增长。1990年6月，国务院颁布实施《中华人民共和国乡村集体所有制企业条例》，从法规上保障乡镇企业发展，表明中央对乡镇企业的方针、政策没有变，具有一贯性、坚定性和稳定性。

1992年的邓小平南方谈话以及1994年党的十四大确定了市场经济改革的总体方向，此阶段的政策导向以经济制度继续向市场经济转轨为主，城市相关改革进一步深入，重点发展中小城市，此后一系列的“城市倾向”的政策直接导致了小城镇和乡镇企业发展的衰退。一方面，1994年推行的分税制改革，使得中央与地方财政的关系从“分灶吃饭”恢复为“中央主导”，这导致了财力分配在乡镇和县级以上的不均、财权和事权的高度分化、地方土地财政的兴起等。另一方面，从20世纪90年代后期开始，所有制结构发生了巨大变化，城市中的国有企业大规模改制，乡镇集体企业大多数实行产权制度改革，这使得大量的农民转移到县级以上城市就业生活。在这一系列变革中，小城镇和中小城市的发展缓慢甚至收缩，资本、劳动力开始向大城市和特大城市集中。

2000年，国家出台《中共中央、国务院关于促进小城镇健康发展的若干意见》，提出“发展小城镇，可以加快农业富余劳动力的转移；可以有效带动农村基础设施建设和房地产业的发展；发展小城镇，可以吸纳众多的农村人口，降低农村人口盲目涌入大中城市的风险和成本，缓解现有大中城市的就业压力，走出一条适合我国国情的大中小城市和小城镇协调发展的城镇化道路；是实现我国农村现代化的必由之路”，首次对小城镇在我国城镇化发展中的作用进行了官方的定性，为小城镇的发展指出了方向，提供了政策保障。此后城镇人口继续以超过全国总人口增速的态势在不断增加，城镇化水平一路攀升，城市数量1993～1996年年均增加37座，仅1993年新设市就达到53座，建制镇的数量增加到2002年的20601座，其后开始逐步稳定在20000座左右。

六 阶段Ⅵ：城乡统筹发展阶段（2001～2011年）

21世纪以来，随着城镇化建设取得新的成效以及面对新的机遇，城镇化也面临不同的政策诉求。随着国际国内发展环境的变化，为解决此前城镇化过程中产生的土地资源和土地管理等方面的矛盾以及城乡发展水平不断扩大的差距，此阶段我国城镇化发展的主旋律是在科学发展观指导下的城乡统筹发展。在科学发展观的执政理念下，设立了“国家城乡统筹发展综合改革试验区”，并顺利培育了类似成都“五朵金花”、上海九大欧陆风情小镇等示范项目。

从政策的颁布看，2001年中国加入WTO，正式参与国际经济大循环，珠三角和长三角相继成为外向型经济的集中地，资本、劳动力进一步向成熟的城市群区域集中。乡镇企业虽然凭借之前的积累仍在增长，但势头已大幅放缓。随后，“三农”问题全面凸显，成为中央不得不重视的问题，乡镇企业主要有“两个引导”，即引导乡镇企业在建设新农村和现代农业中发挥作用，加快发展方式转变；引导农民能人、外出务工人员和外来投资者在农村创办乡镇企业。同时坚持发展农产品加工业，努力形成产业集群。

2002年，党的十六大首次提出中国特色的城镇化道路的概念，并提出走中国特色的城镇化道路。2005年，党的十六届五中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，继续强调坚持大中城市和小城镇协调发展，提高城镇综合承载能力。

此后中央开始新一轮城乡统筹发展的战略部署，全力推进新农村建设、城乡统筹发展、取消农业税、农村土地增加挂钩等，开始逐步扭转20世纪90年代对“三农”和小城镇发展的欠账，小城镇的发展得到了一定程度的提高。

七 阶段Ⅶ：新型城镇化阶段（2012年至今）

2012年11月，党的十八大报告将中国特色新型城镇化作为“新四化”重要内容之一，并明确指出新型城镇化是大中小城市和小城镇协调发展、互促共进，以统筹城乡为主，推动城乡共同发展。2012年12月，李克强总理在中央经济工作会议上首次提出“新型城镇化”。2013年11月，党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决议》，决议提出推进“以人为核心”的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。

2013年12月，中央城镇化工作会议指出，要促进大中小城市和小城镇合理分工、功能互补、协同发展。要传承文化，发展有历史记忆、地域特色、民族特点的美丽城镇，并提出城镇化工作的六大任务。2014年3月，国家印发《国家新型城镇化规划（2014～2020年）》，提出了推进新型城镇化的主要任务和路径。2016年2月6日，国务院印发《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》，全面部署深入推进新型城镇化建设。

党的十八届三中全会后，我国小城镇又迎来了新一轮的发展机遇。2015年底，习近平、李克强等党和国家领导人对特色小镇和特色小城镇建设做出批示，要求各地学习浙江经验，重视特色小镇和小城镇建设发展，着眼供给侧结构性改革培育小镇经济，以特色小镇带动小城镇全面发展，走出新型的小城镇之路。

总之，中国城镇化发展过程中，小城镇发挥着重要的城—乡矛盾的调节阀的作用，是城市化人口的蓄水池、城乡沟通的桥梁、新型城镇化建设的关键载体、“三农”政策落地的支点，同时也是缓解农村“三留”问题的突破口。以特色小镇政策出台为起点的新一轮小城镇建设为整个供给侧改革释放了庞大内需和势能，是继改革开放之后新一轮制度改革的起点。

第三节 特色小镇的政策脉络

特色小镇从浙江起步，成为从中央到地方都热衷填充概念并积极背书的热词，有其特定的历史背景。从中央的角度看，旨在通过特色小镇的建设，一方面促进供给侧结构性改革；另一方面通过示范，为更大范围的小城镇发展提供样板。从地方来看，在宏观经济进入新常态，GDP增速以及实体经济进入下行通道的背景下，寻求中心城市以外的新的增长极，大力推进体验经济，是推进地方供给侧结构性改革、发展地方经济的重要选择。

一 政策出台的历史背景

任何一项政策的出台，都有其特定的时代和历史背景。特色小镇建设是一种新的新型城镇化模式，对于出台培育特色小镇的政策，主要基于如下几个方面的背景。

1．中国宏观经济进入新常态

我国经济之所以30年保持两位数的快速发展，是因为存在着快速发展的特定内外条件，如发展基础一穷二白，充分发挥后发优势，信息产业与网络经济的刺激，环境与人口的红利等。目前，中国经济的规模位列世界第二，面临着新的历史任务，既有的经济发展方式的历史使命已经完成。我国经济进入到一个新的历史时期，即人们所讲的“新常态”。新常态下的经济增长是由创新推动的，我国当前阶段的主要任务是通过创新调结构，追求经济增长的结构效应，即通过经济结构、产业结构、产品结构的提升带动经济发展。特色小镇在产业特色、文化特色以及体制机制创新等方面的目标，正是新常态下经济发展的重要路径。

2．新型城镇化战略进入攻坚期

党的十九大报告指出，我国社会的主要矛盾已转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。中国城镇化格局区域差异显著，在“让一部分地区先富起来”战略的指导下，地区之间发展极不平衡，城镇化过程中的资本、人才等资源都向大城市、超大城市集中，如果放任这种趋势发展必将出现中小城市的弱化、小镇功能的退化以及乡村的凋敝。所以无论是从区域均衡产业布局，还是从振兴乡村角度，特色小镇都是一个承上启下的战略支点，是连接大中城市与农村的重要枢纽，能够承接中心城区人口和功能疏解，是有效分流农村富余人口的“蓄水池”；又能承担对农业农村的辐射带动功能，是促进农民就地就近城镇化和农业现代化的“发动机”。因此，特色小镇是城市和农村的双向渗透、双向发力且最具活力的“社会细胞”，也是新型城镇化战略进入攻坚期的“新样本”。

3．央地财税改革进入深水区

新时代中国特色社会主义理论明确提出，要深入推进财税体制改革，加快建立现代财政制度。推动中央与地方财政事权和支出责任划分改革，加快制订中央与地方收入划分总体方案。例如作为税制改革中的一条主线索，“营改增”直接牵涉地方主体财源结构的重大变化。这种变化，当然要以央地财政关系的同步调整为前提。

针对当前中央与地方财政事权和支出责任划分不尽合理，通过减少并规范中央与地方共同的财政事权，保障和督促地方履行财政事权，并各自承担与事权相应的支出责任等举措，来合理划分中央与地方的财政事权和支出责任。特色小镇的建设，一方面是中央财政转移支付的一种政策手段；另一方面也是央地财税改革在新的产业领域的试水，通过PPP等模式的试点支持特色小镇建设，能发现并对未来央地财税改革的深层次问题进行有效的预警和制度完善。

4．产业业态创新谋求新动能

著名美国未来学家阿尔文·托夫勒在《未来的冲击》一书中指出：未来经济将是一种体验经济，未来的生产者将是制造体验的人，体验制造商将成为经济的基本支柱之一。当前，随着智能技术的广泛应用，消费从传统的生存型、物质型开始走向发展型、服务型、体验型的消费阶段，娱乐、通信、教育、医疗、保健等领域的消费出现了裂变性增长，社会对物质文化生活提出了更高要求，“体验经济”已经成为重要的生产力，特色小镇已成为“体验经济”发展的重要平台之一。中国体验经济总量占GDP的比重超过5%，参照2016年中国GDP总量，体验经济总值估计近4万亿元人民币，这说明体验经济具备庞大的市场空间。特色小镇的发展自然成为消费升级的重要载体之一，这恰好顺应了中国经济发展的时代“脉搏”。

5．乡村传统文化传承面临危机

多年快速城镇化以及市场经济的高速发展，城市文化、现代文化、西方文化对我国乡村地区传统文化的冲击历史罕见。由于农村劳动力均向大中城市集中，农村地区普遍留下留守老人和儿童，生产力严重下降，导致我国乡村地区的各种古村落、古建筑得不到有效的保护，民俗民风、非物质文化遗产等面临凋敝之危。通过特色小镇尤其是旅游特色小镇的建设，能够在一定程度上截流或者回流部分投资与劳动力，农村地区的民俗民风也有其发挥的空间，实现传统文化的被动保护为主动保护。

二 政策出台的发展脉络

特色小镇的政策体系，总体上可以划分为政策的酝酿与准备期、中央政策出台期和地方政府的响应期三个阶段（见图1-2）。

（一）政策酝酿与准备期

2003年，习近平在浙江工作期间，便提出要抓好一批全面建设小康示范村镇。2005年，习近平在浙江乌镇调研期间，提出要着力发展浙江省的一些具有地方特色的村镇。这些工作为今后特色小镇的发展奠定了实践经验基础。

“特色小镇”的概念是在2014年10月由时任浙江省省长的李强在参观云栖小镇时首次提出。2015年，浙江省在召开“两会”期间，正式提出了特色小镇的概念，并将打造一批特色小镇作为全省的重点工作。同年4月，浙江省政府出台《关于加快特色小镇规划建设的指导意见》，明确了特色小镇规划建设的总体要求、创建程序、政策措施、组织领导等内容，并提出将在全省重点培育和规划建设100个左右的特色小镇。

2015年5月，习近平总书记前往浙江进行调研，要求抓住“特色小镇”，总结一些可供全国推广的经验。2015年12月，习近平总书记在中央财办《浙江特色小镇调研报告》上作出批示，强调抓特色小镇、小城镇建设大有可为，对经济转型升级、新型城镇化建设，都具有重要意义。

2016年2月，党中央、国务院在《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》中，提出要发展特色县域经济，加快培育中小城市和特色小城镇，发展具有特色优势的魅力小镇。为特色小镇培育的文件出台奠定了基调。

2016年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》明确提出要发展特色小城镇，“发展具有特色资源、区位优势和文化底蕴的小城镇，通过扩权增能、加大投入和扶持力度，培育成为休闲旅游、商贸物流、信息产业、智能制造、科技教育、民俗文化传承等专业特色镇”。

（二）中央政策的出台期

经过前期充分的酝酿与浙江多年的实践，国家正式出台关于培育特色小镇的相关政策，并迅速出台了第一批国家级特色小镇名单。此后，中国农业银行、国家开发银行、中国光大银行、中国建设银行等金融机构纷纷与住建部联合发声，积极提供特色小镇的金融支持。

2016年7月，住建部、国家发改委、财政部联合发布《关于开展特色小镇培育工作的通知》，提出在全国范围内开展特色小城镇培育工作，到2020年要培育1000个左右各具特色、富有活力的特色小镇，并对特色小镇的产业、环境、文化、设施服务和体制机制提出了五大培育要求。

2016年10月14日，住建部公布了第一批127个中国特色小镇名单。同一天，住建部、中国农业发展银行联合发布《关于推进政策性金融支持小城镇建设的通知》。通知指出，中国农业发展银行各分行要积极运用政府购买服务和采购、政府和社会资本合作等融资模式，为小城镇建设提供综合性金融服务，并联合其他银行、保险公司等金融机构以银团贷款、委托贷款等方式，努力拓宽小城镇建设的融资渠道，进一步明确了农业发展银行对于特色小镇的融资支持办法。建立贷款项目库，申请政策性金融支持小城镇时，编制小城镇近期建设规划和建设项目实施方案且经政府批准后，可向银行提出建设项目和资金需求。

2016年12月12日，国家发改委、国家开发银行、中国光大银行等6个单位联合下发了《关于实施“千企千镇工程”，推进美丽特色小镇建设的通知》，要求各地发展改革部门强化对特色小（城）镇建设工作的指导和推进力度。要求国家发展银行、中国光大银行各地分行要以特色小（城）镇建设作为推进新型城镇化建设的突破口。号召企业事业单位与地方政府开展合作，积极进行特色小镇建设，强调要发挥市场的导向作用，鼓励社会组织和资本有效地参与到特色小镇建设上来。

2017年《政府工作报告》首次提出，要扎实推进新型城镇化，支持中小城市和特色小城镇发展。特色小镇建设由此上升为国家战略。

2017年2月，住建部、国家开发银行发布《关于推进开发性金融支持小城镇建设的通知》，重点支持以农村人口就地城镇化、提升小城镇公共服务水平和提高承载能力为目的的设施建设；支持促进小城镇产业发展的配套设施建设；支持促进小城镇宜居环境塑造和传统文化传承的工程建设。

2017年4月，住建部、中国建行共同发布《关于推进商业金融支持小城镇建设的通知》，表示中国建行将推出至少1000亿元意向融资额度，用来支持特色小镇、重点镇和一般镇建设。主要包括基础设施建设、工程建设和运营管理融资，以充分发挥中国建设银行的综合金融服务优势。

（三）地方政府的响应期

经过前期浙江的成功实践和国家的政策引导，特色小镇建设已成为现阶段新型城镇化建设中最为突出的载体和模式，是新一轮城镇化的“综合实验区”。随着国家对特色小镇的支持力度愈来愈大，地方政府纷纷响应，结合本地实际情况出台了一系列加快促进地方省市特色小镇建设的政策文件，大力推进特色小镇的建设，各地特色小镇建设进入高峰期。

河北省于2016年8月率先作为省级单位出台《关于建设特色小镇的指导意见》，提出要培育建设100个产业特色鲜明、人文气息浓厚、生态环境优美、多功能叠加融合、体制机制灵活的特色小镇，并明确要坚持高强度投入和高效益产出，每个小镇要谋划一批建设项目，原则上3年内要完成固定资产投资20亿元以上；广东省出台《广东省示范性特色小镇认定办法》，提出到2020年广东将建成约100个省级特色小镇，特色小镇的产业发展水平、创新发展能力、吸纳就业能力和辐射带动能力显著提高，成为新的经济增长点；甘肃省政府办公厅印发《关于推进特色小镇建设的指导意见》，明确重点建设18个特色小镇；福建省政府印发《关于开展特色小镇规划建设的指导意见》，要求建成一批产业特色鲜明、体制机制灵活、人文气息浓厚、创业创新活力迸发、生态环境优美、多种功能融合的特色小镇；贵州省委省政府提出建设100个示范小城镇的战略，建设一批旅游小镇、白酒小镇、茶叶小镇等各具特色的小城镇；2017年12月29日，浙江省质监局批准发布了全国首个“特色小镇”评定省级地方标准《特色小镇评定规范》，该标准提出了特色小镇的评定指标体系，由共性指标和特色指标组成，其中共性指标由功能“聚而合”、形态“小而美”、体制“新而活”3个一级指标构成；特色指标由产业“特而强”和开放性创新特色工作两个一级指标构成；等等。在各省区市党委和省区市政府的支持下，各地市政府也相应作出响应，制定了一系列的落实措施、办法和标准，从规划、评定到运营，从产业项目招商到建设资金落实，从财政转移支付到PPP，确保特色小镇建设取得实效（见表1-2）。