第四章 明确政策终极目标是扶持和促进中医药发展的首要问题

“党中央、国务院为什么要‘扶持和促进中医药发展’? ”如果说对这个问题的回答从调研工作尚在筹备阶段就已开始考虑，那么，对“‘扶持和促进中医药发展’最终要达到什么目标？”这一问题的思考和分析在调研之前确实是没有纳入计划，而是在调研工作进行了将近一年时才意识到这个问题的存在和重要。

一 调研初期的工作构想和安排

为确保中医药国情调研的质量，不辱使命，调研刚开始就把“明确基本立场、用对方式方法和突出重点难点”作为开展工作的基本要点。

就立场而言，我们强调了三点：要立足于国家和民族的根本、整体和长远利益，而不是某个或某些产业、行业的利益，更不是某个或某些机构、职业群体的利益；要面对现实、坚持实事求是，而不是畏惧困难阻力、回避敏感问题，更不是图私利谋自保、曲意逢迎；要积极而又谨慎地为党中央、国务院制定中医药有关方针政策提供有益建议，而不是只报喜不报忧、文过饰非，更不是不作为、假作为、胡作为！

在方式方法上，调研组的态度是在力所能及的范围内尽可能多地选用各种方式方法开展调研。在实际工作中，我们综合运用了实地专项调研、异地专项调研或异地顺访调研，座谈会、研讨会和个别访谈，专题随机问卷调查和定向典型调查，主办、联办和协办各类会议，等等多种方式方法。而之所以要讲“力所能及”，首先是因为目前已经完成的调研工作不要说和调研组外部的希望相比，就是和调研组自身的理想相比都有不小的差距。这是作为调研工作的实际组织者，笔者必须承认的事实和缺陷。其次，客观现实是：在市场经济大背景下，除了领导机关用“红头文件”直接下达的任务，或由具有隶属关系的上级明确提出要求，否则被调查单位并没有“责任”和“义务”配合我们的调研。再次，作为全国社会科学研究最庞大、最权威的机构而言，调研组曾经希望能够从中国社会科学院院内各个所、局里更多地吸纳对中医药问题有研究甚或只是有浓厚兴趣、愿意为此付出时间和精力的研究人员来丰富和完善人员结构，组建一支知识和能力兼具的多学科队伍，但却始终未能尽如人愿，以致出现了个别“短板”领域。以民族医药为例，虽然调研组也实地调研了朝鲜族、蒙古族、回族自治地区和苗族、彝族、瑶族、藏族相对集中居住的地区，还异地访问了维吾尔族、藏族的民族医药管理机构，但真正深入边远、相对贫困的民族地区，对地道传统的民族医疗机构和从业人员进行“一对一”的深度访谈，还是比较欠缺。其中重要的原因就是既缺乏对中医药或民族传统医药有研究或感兴趣的相关民族的专业研究人员便利沟通，也缺乏足够的经费支持。这种情况在民族所一位中青年研究人员加入队伍后才好转。要知道，即便是一个“省部级”的重大国情调研项目，所能支配的项目经费数量也很有限。如果要把祖国大陆的各个省、自治区和直辖市都调研到了，只怕连差旅费用都不够，更不要说把所有的调研方式方法都用上了。在此，笔者深深感谢、铭记在心的是，正是因为有了一些地方政府的相关机构——特别是中医药界机构和人士的理解和支持，调研组才得以陆续实现对24个省、自治区和直辖市的实地调研（其中21个是专项调研，其余3个为顺访调研），并对三个省、自治区和直辖市进行了异地调研（主要是边疆民族自治地区），涉及的市、县、区、旗超过了70个。

在对重点难点的把握上，调研组把“中医药对国家、民族的价值和意义究竟何在”“中医药生存和发展所遇到的主要困难和关键问题是什么，是怎么产生的”“这些困难和问题不解决会存在或产生哪些后果和影响”“有可能解决现存问题和实现未来发展的具有方向性、可操作性的法规和政策措施是哪些”等四个问题作为调研问题中的重点难点。在众多的中医药内外部关联要素中，选择了“中医药所处的社会环境”“中医药的管理体制”、“中医药产业和事业的运行机制”“有关中医药的管理决策的改进与完善”四个方向作为调研方向的重点难点。

可以问心无愧地说，以上所述在启动阶段设定的关于调研的基本立场、方式方法和重点难点这三个方面迄今为止在前后跨越十个年头的调研工作中从来就没有走过样。

二 “扶持和促进中医药发展”政策终极目标问题的提出和认定，绝不是救急，更不是扶贫

调研开始不久，笔者就感觉到：无论在中医药的第一、第二、第三产业还是事业领域，无论到中医药的医疗、教育、科研、养生、文化、中药生产和流通的机构或企业，还是去中医药行政管理部门、半官方或民间的协会、学会等组织，只要问被调查者在他（她）看来影响中医药生存和发展的最大困难和主要问题是什么，答案基本不外乎以下几个，诸如：和西医药相比政府财政投入太少，物价管理部门对中医药医疗服务收费标准定得太低，中医、中药的审核标准不符合中医药的原理和特点，等等。可细细一想，尽管这些困难和问题的确是影响中医药生存和发展的重要原因，但是，一方面，是否就应该把能不能解决这些困难和问题作为考核各级政府和行政主管部门执行“扶持和促进中医药发展”政策方针的主要绩效指标；另一方面，从长期来看，如果政府把这些问题解决了，是不是今后中医药的生存和发展就不会再有大的困难和问题了。

如果对以上两个问题尤其是第二个问题的回答是不确定或否定的，那么我们各级政府和行政主管部门为中医药所做的工作和努力岂不是缺乏政策终极目标的导向，变成对中医药的“救急”和“扶贫”了，从而作为一种短期行为更可能得到的仅仅是短期效果呢？！从这一点出发，笔者意识到：单纯地为缓解眼下困难和解决紧迫问题而采取具有鲜明针对性和短期内大力度的政策措施，尽管的确有可能在短时期内使局面得到改观甚至是较大的改观，但从根本上并非一定有利于问题的彻底解决。这并不是否定“救急”和“扶贫”的必要性，而是首先要确定问题到底是在特定时期特定环境下的“一过性”问题，还是根本上的生命机能和生理功能问题。

党和政府“扶持和促进中医药发展”的方针应该怎么解读；扶持什么，怎样扶持；促进什么，又怎样促进；最根本的是扶持和促进要达到的最终目标是什么。如果不做认真的解读，只是“小和尚念经”，把这个方针当作一个固定表达格式来宣读和书写，那么，中医药能不能发展；会向何方发展；会不会走偏走错，误入歧途；这些都将可能成为现实工作中的重大问题。

“输血不如造血”，这个我国在为贫困人口“脱贫”工作实践中付出了很大代价才得到的经验教训，在为落实党中央、国务院“扶持和促进中医药发展”方针的相关政策、制度设计中就应该作为一个前置问题来对待。否则，“救得了急救不了穷”，“扶住了身子直不起来腰”。为此，2008年下半年，笔者明确提出扶持和促进中医药发展必须摆脱“救急”和“扶贫”的思路和做法，要把中医药（包括兄弟民族医药）的“健康、独立、自主的可持续发展”作为扶持和促进中医药发展方针政策的终极目标。2014年2月，在笔者起草的“‘中医药法’必须成为解决‘五化’问题，引导并促进中医药健康、自主和可持续发展的坚实保障”报告中，对这一终极目标的具体内涵进行了阐述。

笔者对“健康”、“自主”和“可持续”的基本界定如下。

健康：为了避免过细的文字考证，我们不妨参照一下“科普中国百科科学词条编写与应用工作项目”提供的相关定义：“健康是指一个人在身体、精神和社会等方面都处于良好的状态。健康包括两个方面的内容：一是主要脏器无疾病，身体形态发育良好，体形均匀，人体各系统具有良好的生理功能，有较强的身体活动能力和劳动能力，这是对健康最基本的要求；二是对疾病的抵抗能力较强，能够适应环境变化，各种生理刺激以及致病因素对身体的作用。传统的健康观是‘无病即健康’，现代人的健康观是整体健康，世界卫生组织提出‘健康不仅是躯体没有疾病，还要具备心理健康、社会适应良好和有道德’。”

对照以上定义，并和中医药的具体情况相结合，笔者认为中医药的“健康”至少应该涵盖自身的物质和精神状态以及和外部社会的相互影响三个方面，具体表现为：组织结构（不是仅仅指管理体制上的组织，而是指中医药作为一个产业、行业所应该具有的不同业务、不同体制、不同规模和不同地域分布等结构意义上的组织）完整匀称；生理功能完备，也就是说具备按照中医药自身基本原理和生成发展规律，充分发挥自身特色和优势的功能，且能够正常地发挥这些功能；给民众维护健康、防治疾病的需求以有效帮助，在社会上呈现良好的正面形象，同时对外部不良影响具有足够的识别和抵抗能力，“邪不可干”；而“心理健康”和“有道德”，就是在复杂的社会意识和市场经济环境中，中医药工作者能够不“唯利是图”，始终不忘医药工作的职责首先是“救死扶伤”“治病救人”，遵医道、守医德。

按照以上对“健康”的界定，目前中医药在组织结构、外展生理功能及发挥、自身免疫防护功能、职业道德和心理健康等各方面显然还有不小的改进和完善空间。

自主：显而易见，最直接最简单的定义就是“自己做主”。如论前提，就是不受他人主宰支配才能自主，如论后果，则是既然自己“当家做主”，那么就要对自己的行为和后果负责。

对“自主”的表达是特别需要解释和强调的，笔者讲的这个“自”，在国内，不是指一个个中医药机构或一个个中医药从业人员的“自”；在国外，也不是中医药产业、行业的“自”。虽然这样的表达，可能会给部分读者造成一定的理解困难，但是不这么严格界定的话，必然会误解笔者对中医药“自主”的定义。因为，正是由于没有依法对市场经济环境下医药机构和从业人员的个体逐利行为加以管理，任由各类医疗机构和从业人员“自主”执业，我国才出现了普遍置《执业医师法》关于“按照注册类别”进行“医学处置”的执业行为规定于不顾，中医开西药还不算最稀奇，最稀奇的是西医院、西医开出的中成药居然占到了中成药处方总量的70%左右！

所以，在国内，笔者讲的中医药的“自主”，是中医药产业、行业作为整体，其中特别是产业、行业的主管部门要“自主”“自觉”地按照中医药自身的基本原理和生成发展规律来规范、指引产业、行业，牢牢把握自己生存和发展的正确方向。而不是轻易地就能被外部的诱惑或干预所影响，朝秦暮楚，成了随波逐流、飘忽不定的“水上浮萍”。而在国外，在国际社会中，笔者要格外强调，中医药的“自主”是国家和民族的“自主”，表现为在中医药有关的事宜处理上一定要从我们国家和民族的整体利益、根本利益和长远利益出发，时刻铭记我国作为世界传统医药强国的地位和责任，由我国来自主制定有利于中医药生存和发展的标准及规则，为我国实现自主原始创新发展营造良好的社会制度环境。在此基础上，积极参与国际传统医药标准的制定，全力争取我国在其中的话语权和主导权。而不是因为西方近现代医药学和医药产业占据了世界医药市场的主要份额，我们就放弃自主原则，心甘情愿地追随西方近现代医药的道路，亦步亦趋地重蹈他们的覆辙。

不能片面强调维护国家间友好关系、发展国际合作的重要性，对歪曲、否定我国地道传统中医药在国际医药领域（尤其是传统医药领域）中的原创地位的言行，要勇于批驳、纠正。

相对于西医药而言，中医药原本就是一个独立的医药知识理论和方法技能体系。这并不是说，中医药就没有或不能消化吸收其他医药系统的知识理论和方法技能。从国内而言，中医药分别吸纳融会了儒、释、道三大传统思想文化的精华，形成了儒、释、道、医“四柱鼎立”中华传统文化的现象，同时中医药又是汉民族和国内其他兄弟民族传统医药的集大成者。在国际上，中医药在发展过程中也陆续向印度、阿拉伯等国家和民族的传统医药学习，消化吸纳了它们的一些有益的知识理论和方法技能。然而这些事实并没有动摇、破坏中医药从哲学基点、目标观、方法论到技术路线的完整性、系统性，因而至今中医药仍然是一个明显区别于近现代西方医药学的独立体系。依照中医药自身基本原理和生成发展规律，密切结合当今的医药社会实践需要，中医药仍然有很大的生存和发展空间。

谈到党中央、国务院关于医药卫生工作的根本方针“中西医并重”，有一位领导同志指出，并存是并重的前提，没有并存就不可能并重。因此，必须防止和反对利用各种理由或借口来扭曲、消解中医药的行为。笔者认为，更进一步说，中医药作为一个医药知识理论和方法技能体系的独立性，就是国家必须保证其生存和发展的价值，也是之所以对中西医药应该采取“并重”而不是“偏重”更不是“独尊”某一种医药知识理论和方法技能体系的道理根源所在。

可持续：如果把“扶持和促进中医药发展”工作当作“救急”和“扶贫”，把财政投入和特殊政策优惠作为主要手段，那么“扶持和促进”的工作就会变成“兴奋剂”“强心针”，必然不能持久。只有发掘、培养、强化中医药产业、行业（包括从业机构和从业人员）自身的、内在的生命机能和生理功能，中医药才有可能持续地健康、自主生存和发展。因此，把握中医药政策的目标导向至关重要！国家不仅要为中医药工作满足当前需要，更要立足根本、面向未来，从有助于中医药能够永续生存和永续发展的角度来制定“中医药法”及相关法规政策。

在2014年完成本章初稿时，笔者反复斟酌了以上三个关键词的表达，考虑到“自主”和“独立”两个词语之间在一定程度上语义相通性，而且现实中“大部委制”改革刚刚完成不久，在现行医药卫生和人口计划管理设置成一个机构的体制下，使用“独立”的表述具有相当的敏感性，因此，最后使用了党和国家制定“扶持和促进中医药发展”方针政策和法规的最终目标是要“引导、规范并促进中医药实现健康、自主生存和可持续发展，使之成为建设具有中国特色的医药卫生体系和国民健康保障体系的坚实基础”。

三 明确“扶持和促进中医药发展”的终极政策目标的重要性

应该说，事先就明确党和国家实行“扶持和促进中医药发展”方针政策的最终目标是所有涉及中医药的政府工作中最最重要的问题，必须引起核心决策和管理部门的高度重视。

如果没有明确的政策终极目标，或者制定、执行了一个有偏差甚至是错误的政策终极目标，那么，虽然从短期来看“救急”“扶贫”有作用，但仅仅是在“输血”，“扶持和促进”的效果必然不可能持久，甚至会养成被扶持者和被促进者对政府财政投入和特殊优惠政策的依赖性、“耐药性”。从长期看，如果制定、执行的是一个有问题、有偏差甚至是错误的政策终极目标，那么“扶持和促进”的力度越大，中医药的发展方向就会走得越偏；“扶持和促进”的时间越长，中医药在有偏差甚至错误的道路上就会走得越远。对此，作为一名研究人员，笔者有切身的体会：曾经有一个时期，国家财政对自然科学以外的科研工作投入非常不足，然而，真正有志于学术研究的人员在那样的环境下还能静下心来“坐冷板凳”，做一些有益于学科发展的严肃学术研究。后来财政宽裕了，科研经费多了，一部分科研人员反而挖空心思地编造一些“尖端”“高难”的大课题来申报，因为只要这样做就有可能得到政府的大额科研经费，他们也才有可能成为名利双收的“高大上”人物。而实际上，在这些“尖端”“高难”大课题中有不少并不是所在学科或领域亟须解决的问题或真正的难题，个别的甚至是对所在学科、所在领域的健康发展有害的。从这个角度讲，及时、正确、严格地设定政策终极目标，对于一切学科、一切领域都是非常重要的，都应该作为政府相关工作的普遍前提条件来安排。

政绩考核，是党和国家考察、评价、奖惩和甄选干部的必要手段，而政策终极目标才是考核干部的最根本、最正确的依据。对于政策终极目标的设定，特别是对此终极目标的实现具有重大、关键影响的一些因素，应该尽可能采用立法的形式以增强其严肃性、约束力。这也是调研组对“中医药法”的制定予以高度重视和持续参与的原因。