第二节 京府州县与部落并行的二元政治

渤海人仰慕唐朝的盛世，“常习华风”，向唐王朝学习已经成为贵族的社会习尚。渤海国以唐朝的典章政体为模式建立了专制集权的统治机构，并渐趋完备。在王廷建置了以三省六部为代表的中央权力机构，地方上则有京、府、州、县的行政设置，边远地区和大部分基层政权仍旧保持部落组织的首领体制。

一 王权至上、君主专制

开元二十六年（738）, “渤海遣使求写唐礼及三国志、晋书、三十六国春秋”，得到唐玄宗的允许。从此唐礼传入渤海，对渤海社会尤其是政治制度的建立影响颇大。王是最高统治，独揽一切军政大权，统治境内广大民众。王位是世袭的，王有尊称，朝会呼“圣王”，笺表称“基下”，平时称“可毒夫”。王有尊号，大钦茂的尊号为“大兴宝历孝感金轮圣法大王”，王死后有谥号，大祚荣死后，“谥号为高王”。王族也有尊称，王父称老王，王母称太妃，王妻称贵妃，王长子称副王，王诸子称王子，王女称公主。

《新唐书·渤海传》详细记载了渤海国的官制：“官有宣诏省，左相、左平章事、侍中、左常侍、谏议居之。中台省，右相、右平章事、内史、诏诰舍人居之。政堂省，大内相一人，居左右相上；左、右司政各一，居左右平章事之下，以比仆射；左、右允比二丞。左六司，忠、仁、义部各一卿，居司政下，支司爵、仓、膳部，部有郎中、员外；右六司，智、礼、信部，支司戎、计、水部，卿、郎准左，以比六官。中正台，大中正一，比御史大夫，居司政下；少政一。又有殿中寺、宗属寺，有大令。文籍院有监。令、监皆有少。太常、司宾、大农寺，寺有卿。司藏、司膳寺，寺有令、丞。胄子监有监长。巷伯局有常侍等官。”是为三省、六部、一台、七寺、一院、一监、一局的建制。显然，这一切“大抵宪象中国（按指‘中原’的唐朝）制度”，即以当时的唐朝制度为模式而构建权力运行机构。其中的宣诏、中台和政堂三省，分别相当于唐朝的门下、中书、尚书三省。

二 五京

渤海国仿效唐朝五京制，设立了上京龙泉府、中京显德府、东京龙原、南京南海府、西京鸭渌府，并将此五府升为五京，即上京、中京、东京、南京、西京。五京实际分为都城和京城，其中上京、中京、东京为都城，西京、南京为京城，都城和京城存在较大差异。渤海五京制，始建于文王大钦茂之时，天宝中大钦茂以显州为都城，后改为中京，天宝末大钦茂从旧国迁往上京，贞元之时，又从上京移都东京。大兴三十九年（776），大钦茂派史都蒙从南海府出访日本。既然有上京、东京、中京、南京，也会有西京，只是文献失于记载，因此推断五京之制始建于大钦茂之时。

上京城遗址位于黑龙江省宁安市渤海镇，地处牡丹江中游的冲积平原上，忽汗河从城西北方流过，至三陵乡而东流，东西环绕着张广才岭和老爷岭。上京城依山傍水，土地肥沃，物产丰富，是天然的形胜之地。上京城自渤海三世王大钦茂辟为王都后，除大钦茂晚年为避战乱曾迁都东京（大钦茂死后，成王华玙复迁回上京为都）外，直至渤海国灭亡，一直是渤海国政治、经济和文化的中心，作为都城的时间达161年。

据考古发掘观察渤海上京城的城市建筑可知，上京城建制是三重制都城，周长16千米。城市建筑布局在中轴线上，宫城、皇城、郭城在中轴线上从北向南排开（见图2-2）。郭城东西长约4.5千米，南北宽约3.5千米，呈长方形。皇城与宫城位于郭城北部正中，三重城垣层层相环，即郭城呈东西长、南北窄的长方形，从东、南、西三面环住了皇城；皇城居郭城北部正中，略向北凸出一小部分，呈南北长、东西窄的纵向长方形（其东北角向内略有收入，乃地形所致），从东、南、西、北四面环住了宫城；宫城居皇城中部略偏北，与皇城形制相同，亦为南北长、东西窄的纵向长方形。随着渤海文化日趋成熟，作为都城的上京城，其形成过程应与中原都城一样，先建宫城，次建皇城，最后建郭城，遵循着从都城始建、扩建到最终完善的规律。据考证，渤海上京城始建于大钦茂，扩建于成康之世，而上京城郭城的总体布局最终完成于彝震世。

上京龙泉府是唐代东北地区文明程度最高的城市之一，是东北亚地区古代的都会。上京城内汉字、汉语普遍应用，上京地区儒学教育、文学、艺术、宗教得到了全面发展，并以上京为中心向渤海国全境扩展。渤海国在积极学习中原文化的同时，并没有放弃本民族特有的文化传统，而是在接受中原文化的过程中融入本民族的文化特点，最终形成特有的“海东文化”。上京城遗址出土了大量的铁器（如铁铧、铁盔甲等）（见图2-3）、铜器（如铜镜、铜佛等）（见图2-4）、金银器（如金佛、舍利银函等）、陶瓷器（如建筑饰件）（见图2-5）等器物，都充分说明了上京城在农业、手工业等经济方面的发展达到了前所未有的繁荣程度。

西古城，即中京显德府，是渤海国的早期都城之一。位于吉林省延边朝鲜族自治州和龙市东北五十多里处，处于渤海国的腹地，地理位置适中，是渤海国的交通中心之一。中京显德府即天宝末年迁都上京前的王都。据《新唐书·渤海传》记载，中京在上京以南地区，也属于肃慎挹娄故地，两者相去约600里，方位一南一北。近些年来的考古研究，特别是根据1980年在西古城附近发现的贞孝公主墓以及其他重要遗迹和2000～2005年田野发掘资料可以确认，吉林省和龙市的西古城即渤海中京显德府的故址。

西古城是二重建制的古城，南北长729米、东西宽628米，为一规整的纵向长方形。城内中部偏北有一南北向的长方形小城，小城内有成组的宫殿遗址群（见图2-6）。宫殿区曾出土大量的渤海国时期文物，如灰瓦、绿釉瓦残片、花纹砖、绿釉柱座、绿釉莲花瓣饰件等大量建筑饰件（见图2-7）。中京作为渤海国的王都，始于大钦茂执政的初期，这期间，不但其自身得到了初步发展，形成了新的政治、经济和文化中心，而且对其管辖范围内城市和村镇的建设和发展也产生了十分明显的辐射和带动作用。据统计，吉林省内有渤海国古城址和遗址的市县达到78个，古城址和遗址总数共计156处。也就是说，在这些古城址和遗址中，属于中京显德府管辖范围内的就有可能达到其总数的2/3。

东京城遗址位于吉林省延边朝鲜族自治州珲春市以西6千米处的八连城。八连城南北长约740米、东西宽约706米，其整体形状接近正方形，与西古城一样，城内中部偏北也有一南北向的长方形小城，小城内有成组的宫殿遗址群。《新唐书·渤海传》载：“贞元时，东南徙东京。”时当文王大钦茂在位晚期，将王都从上京龙泉府迁到东京龙原府。贞元系唐德宗的年号，时当785～805年。大钦茂死于贞元九年（793）。翌年，其孙大华玙即位后“复还上京”，即将王都由东京迁回上京。是知东京作为王都的时间最多不过9年。

渤海国迁都东京之后，大力发展农业，传播中原文化，加强同中原王朝、新罗和日本的交流往来，同时东京龙原府自身的城市和村镇也在不断发展。其周围城市和村镇的分布比较密集，一些城镇也有较大的规模，如温特赫部城周长2269米、萨其城周长7000米、城墙砬子山城周长10000米等。这些城址既有平原城，又有山城。平原城大都位于地势平坦，靠近水源的地方，十分有利于农业生产，而山城往往建在地势险要的高山上，易守难攻，成为军事要塞，守卫平原城，其数量要多于平原城。同时，一种新兴的城市也逐渐发展起来，如港口城市——盐州。盐州位于龙原—日本道水陆路转换的起讫点上，战略地位十分重要。有学者推定今天俄罗斯境内的克拉斯基诺古城即渤海国的盐州城。盐州是渤海国首个最大的行政中心，不仅日本使团来访要经过此处，渤海使团出访日本也要经过此处。8世纪到10世纪，共有34批渤海使团出访日本，13批日本使团出访渤海，并且他们绝大多数都途经东都。因为他们没法绕开盐州。无论是渤海国和日本双方的人员往来，还是双方的物资交流，都要经过这里中转。对外交往的日益频繁和地缘上的优势，都促进了这座城市的迅速发展。从盐州城内出土的大量莲花纹瓦当、青铜饰件以及大量的佛教文物中就能看出当时盐州手工业发达和城市繁荣的程度。

渤海国五京中，南京南海府和西京鸭渌府均未作过王都，但在渤海国的发展进程中，南京和西京在政治、军事上却占有重要地位，经济和文化也都有较大发展，尤其在渤海国的交通以及对外交往中，更是发挥了非常重要的作用。南京位于渤海国的最南部，堪称渤海国的南大门，其确切位置至今没有定论，学术界颇多异议。西京位于渤海国重要交通线鸭渌—朝贡道水陆路转换的起讫点上，战略地位十分重要。

三 府州县

渤海国的府源于唐朝府制，但又不完全相同。渤海国的五京曰五府，府下设州，州下设县，所以渤海国的府是一级行政区划。除五京的五府外，渤海国又另置十府，共计十五个府，即五京所在的府上京龙泉府、中京显德府、东京龙原府、南京南海府、西京鸭渌府，其他府为长岭府、扶余府、鄚颉府、定理府、安边府、率宾府、东平府、铁利府、安远府、怀远府。渤海国各府均领数州，是渤海国在地方上的最高行政机构。

渤海国共有五京、十五府、六十二州，据金毓黻先生考证，渤海国有130个县，其州、县设置如下。

上京龙泉府领龙、湖、渤三州。龙州与府同治，下辖永宁、丰水、扶罗、长平、富利、佐慕、肃慎、永平八县，永宁为附郭县；湖州，位于湄沱湖附近，有长庆县；渤州，在今海浪河流域，领有贡珍县。

中京显德府领卢、显、铁、汤、荣、兴六州。显州为府治，下领金德、常乐、永丰、鸡山、长宁五县；卢州（一名杉卢郡），在今龙井市船口山城，下辖山阳、杉卢、汉阳、白岩、霜岩五县；铁州，位于中京显德府西南30千米处，即今和龙市獐项古城，下辖位城、河端、苍山、龙珍四县；汤州，在今龙井市太阳古城，下辖灵丰、常丰、白石、均谷、加利五县；荣州（《辽志》作崇州），治所在延吉市河龙古城，下辖崇山、沩水、渌城三县；兴州，在今安图县附近，下辖盛吉、蒜山、铁山三县。

东京龙原府亦曰栅城府，领庆、盐、穆、贺四州。庆州为首州，与府同治，下辖龙原、永安、乌山、壁谷、熊山、白杨六县，龙原为依郭县，与府同治；盐州（一名龙河郡），在今俄罗斯波谢特湾南2千米的古城址处，为日本道的出海口，下辖海阳、接海、格川、龙河四县；穆州（一名会农郡），在府西南60千米处，下辖会农、水歧、顺化、美县四县；贺州（一名吉里郡），方位不明，下辖吉理、洪贺、送城、石山等县。

南京南海府领沃、睛、椒三州。沃州为首州，与府同治，下辖沃沮、鹫岩、龙山、滨海、升平、灵泉六县；睛州（《辽志》作晴州），在南京南海府西北60千米处，下辖天晴、神阳、莲池、狼山、仙岩五县；椒州，在今朝鲜民主主义人民共和国咸镜南道荣光郡凤兴里白云山山城址处，下辖椒山、貂岭、澌泉、尖山、岩渊五县。

西京鸭渌府领神、桓、丰、正四州。神州为首州，与府同治，下辖神鹿、神化、剑门三县；桓州，在今吉林省集安市国内城，下辖桓都、神乡、淇水三县，其中桓都以产李闻名；丰州（一名盘安郡），在今吉林省抚松县新安古城处，下辖安丰、渤恪、显壤、硖石四县；正州（一名沸流郡），在今富尔江中游，辖县不详。

长岭府领瑕、河二州，高句丽故地。瑕州，与府同治；河州可能在今海龙县山城镇，辖县不详。

扶余府领扶、仙二州，扶余故地。扶州与府同治，下辖扶余、布多、显义、鹊川四县；仙州，下辖强师、新安、渔谷三县。

鄚颉府领鄚、高二州，扶余故地。鄚州与府同治，下辖奥喜、万安二县；高州辖县不详。

定理府领定、潘二州，挹娄故地。定州（一名安定郡），与府同治，下辖定理、平邱、岩城、慕美、安夷五县；潘州，下辖沈水、安定、保山、能利四县。

安边府领安、琼二州，挹娄故地。安州与府同治；琼州辖县不详。

率宾府领华、益、建三州，率宾故地，以产马闻名。华州与府同治；益州辖县不详；建州州治在今俄罗斯境内双城子（乌苏里斯克）处。

东平府领伊、蒙、沱、黑、比（一作北）五州，拂涅故地。辖县18，除知蒙州有一县为紫蒙县处，其余辖县不详。

铁利府领广、汾、蒲、海、义、归六州，铁利故地。广州与府同治，其余辖县不详。

怀远府领达、越、怀、纪、富、美、福、邪、芝九州，越喜故地。达州下辖怀福、豹山、乳水三县；富州下辖富寿、新兴、优富三县；美州下辖山河、黑川、麓川三县；其余辖县不详。

安远府领宁、郿、慕、常四州，越喜故地。宁州与府同治，其余辖县不详。

除十五府所领各州外，渤海国还置郢、铜、涑三个直属王廷的“独奏州”。郢州位置不详，下辖延庆、白岩两县；铜州，在今哈尔巴岭山区，辖花山等县；涑州在今吉林市附近。《辽史·地理志》中另记载有集、麓二州。集州下辖奉集；麓州下辖麓郡、麓波、云川三县。

四 部落首领制

渤海国的边远地区，由于历史条件和社会发展程度的不同而呈现不同于五京地区的社会形态，即实行以氏族、部落为基层组织形式的部落首领制。以人数最多的靺鞨地区为例，“凡为数十部，各有酋帅”，而这里所谓的“部”，实际上就是部落集团或部落联盟的人们共同体。因为，每个部往往包含若干个“小部”即部落，如粟末“部”中就至少包括了厥稽、忽使来、窟突始、悦稽蒙、越羽、步护赖、破奚、步步括利8个小部即部落，显然这是一个具有互相结盟性质的部落联盟；而黑水“部”则更是一个拥有16个小部的庞大部落联盟。隋朝时靺鞨诸部已拥“胜兵数千”，唐朝时一定高于此数。至于诸部的内部组织情况，各有“渠长”即大首领，名曰大莫拂瞒咄；“小部”（以某个邑落为中心的部落）的首领，则称为莫拂瞒咄。其下存在着若干个在氏族基础上形成的“村里”，首领的名字姑且称之为头人。从突地稽“率其属千余内附”的情况分析，大小首领之间显然存在着彼此既相联结又相统属或从属的特殊关系。另一方面，这些首领或大或小，却又都世代“相承为长”，大体上是“父子相承，世为酋长”，即都是世袭而凌驾于普通的氏族或部落成员之上；当然他们也就无一例外地成了所在地的管理者和“主人”。因之，在这些还没有条件设置府、州、县的地方，也就不可能不通过首领们掌控这些地方。即便是在完成了府、州、县设置的地方，也往往不得不沿用“羁縻而治”的惯例：“以其首领为都督，诸部刺史隶属焉。”既然连都督、刺史尚且需要委派诸“部”的“大首领”担任，则基层政权的管理就更不能不就地依靠村里的下级或更下级的小首领们了。金毓黻先生在《渤海国志长编》卷15《职官考》中关于“渤海之首领制，即猛安谋克之制之所自出也”的论断实为真知灼见。当时边远地区大大小小的首领们实际上是集所在地方的行政领导、生产组织和军事指挥于一身的统治者。渤海王廷显然与这些地方的大小首领们达成了政治上的默契，承认他们在当地的传统权力，允许他们在接受王廷统属的情况下依旧管辖本地的民众并任命他们出任各地的各级官职；同时，他们为了保持与维护自己的传统权益，也不能不按照王廷的要求而勤于职守和忠于王事，从而实现了渤海国对各地尤其是边远地区的统治。日本学者铃木靖民等人将这种统治体制称为“首领制”，可以说是对这一历史现象的精确概括，揭示了渤海国地方统治的本质。

综上所述，在渤海国政权机构中，各级行政机构与部落首领体制同时存在，既相互交叉又相辅相成而体现为双轨并存的发展特点。