第三节 “里约+20”确立的全球绿色经济框架

2012年6月20～22日，联合国可持续发展大会（以下简称“里约+20”）在巴西里约热内卢召开。此次大会是继1992年里约联合国环境与发展大会和2002年约翰内斯堡联合国可持续发展峰会之后，全球围绕可持续发展主题举办的规模最大、规格最高、最为重要的一次会议。有100余位国家元首和政府首脑出席大会并发言，来自政府部门、国际组织、社会群体及新闻机构的近5万名代表与会。大会通过了成果文件——《我们希望的未来》，为全球可持续发展做出了整体规划，是一次具有里程碑意义的大会。

一 “里约+20”筹备过程艰难曲折

2009年12月24日，第六十四届联大通过第64/236号决议，确定于2012年在巴西召开联合国可持续发展大会。因这次大会是在里约联合国环境与发展大会20周年之际召开的，因此也被国际社会广泛称为“里约+20”。

2010年5月14日，联合国秘书长潘基文宣布负责经济和社会事务的副秘书长沙祖康为大会秘书长。2010年5月17～19日，“里约+20”秘书处在纽约联合国总部举行了第一次筹备会，确定了大会的两大主题及三大目标。两大主题分别为“可持续发展和消除贫穷背景下的绿色经济”和“促进可持续发展的体制框架”。三大目标分别为“评估全球可持续发展取得的进展和存在的差距”“积极应对新挑战”以及“就可持续发展做出新的政治承诺”。

2010年底，“里约+20”秘书处就大会的两大主题和三大目标向各成员国开展调查并征求意见，随后于2011年1月10～11日在联合国总部召开了闭会期间第一次会议，会议听取了关于兑现可持续发展政治承诺的调查报告，并就两大主题举行了小组讨论。

2011年3月7～8日，“里约+20”秘书处在纽约联合国总部召开第二次筹备会，会议确定了成果文件的起草流程，也标志着成果文件起草工作正式启动。为了对成果文件施加影响，从2011年下半年到2012年初，许多国际组织、成员国政府相继举办了一系列对话会、专家会等。这些会议包括小岛屿发展中国家的三个次区域筹备会议，以及联合国各区域经济和社会委员会举办的区域性会议（成员国举办的会议见表1-5）。

截至2011年11月，有近100个成员国政府以及大量的国际组织、政治集团、非政府组织向“里约+20”秘书处递交了立场文件或相应报告，总数达672份，超过10000页。基于这些立场文件，2011年12月15～16日在联合国总部召开了闭会期间的第二次会议。与会者讨论了各方提交的立场文件，并明确了成果文件“零案文”（即由秘书处起草的尚未提交各成员国讨论的初始案文）的起草思路。

2012年1月初，“里约+20”秘书处推出了成果文件零案文，共分五个部分，即前言、新政治承诺、可持续发展和消除贫困背景下的绿色经济、可持续发展的制度框架、行动框架和后续行动，共19页。2012年1月25～27日在联合国总部举行零案文首次讨论会，各方就案文内容充分阐述了各自观点，未进行实质性谈判。

2012年3月19～27日在联合国总部召开了第一次非正式磋商会和闭会期间第三次会议。与会各方对零案文的内容进行了长时间讨论，鉴于各方对许多内容难以达成一致，案文篇幅由最初的19页激增至200多页。2012年4月23日～5月4日在联合国总部举行了第二次非正式磋商会，谈判虽取得了一些进展，但在许多核心问题上没有取得任何突破，案文仍长达160多页，为此，主席团决定在大会前另外举行一次谈判会议。

为避免成果文件谈判流产，“里约+20”秘书处决定基于原来的谈判案文，重新制定案文。2012年5月22日，“里约+20”秘书处抛出了一个篇幅为80页的全新案文。2012年5月29日～6月2日在联合国总部举行第三次非正式磋商会，与会代表通过两个工作组、超过20个专题联系人和分组讨论的方式商讨了这份新案文，谈判在部分核心领域取得了进展。

2012年6月13～15日，第三次筹备会在里约举行，经过三天密集磋商，会议仍没有就大会成果文件案文达成一致。在80余页的成果文件案文中只有116个段落达成一致，尚有199个段落没有达成一致。根据联合主席的建议，由东道国巴西接管成果文件的磋商进程。巴西作为主办国，在总结各磋商小组意见的基础上，提出了一个一揽子案文，并分成可持续发展体制框架、可持续发展目标、执行手段和海洋四个小组，就一些重大问题分别进行磋商。经过两天多通宵达旦的分组密集磋商，到19日凌晨，谈判各方最终就成果文件——《我们希望的未来》达成共识。至此，艰苦的谈判进程宣告结束。

二 “零案文”谈判五大焦点问题

一是关于“共同但有区别的责任”原则（CBDR）。77国集团要求明确重申里约27条原则及CBDR原则，但美国、日本、加拿大明确反对，并以世界格局已发生变化、新兴国家正在崛起为由，试图要求中国、印度、巴西等发展中大国承担责任。

二是关于可持续发展目标（SDGs）。欧盟极力主张在“里约+20”期间明确SDGs的原则和优先领域，并试图设立一系列具体目标，希望在水、海洋、土地及生态系统、可持续能源、资源有效利用和废物利用等领域提出有时间表的具体指标；77国集团、美国、加拿大、俄罗斯等同意发起SDGs讨论进程，但反对就优先领域和目标展开谈判，77国集团还强调大会应首先明确指导原则，落实执行手段，在联大框架下建立开放性政府间谈判进程；巴西作为本次大会主办国，把SDGs视为大会成功的主要标志，积极推动讨论SDGs的优先领域。

三是关于绿色经济。欧盟希望制定包含时间框架与具体目标的“绿色经济路线图”。美国、加拿大反对，主张为各国发展绿色经济提供“工具箱”和“政策选项”。77国集团强调绿色经济应坚持CBDR原则，尊重各国发展阶段和政策空间，反对“工具箱”“政策选项”和“路线图”等内容。

四是关于机制框架。欧盟和非盟希望将UNEP升格为联合国环境专门机构，77国集团予以反对，巴西提出了仅将UNEP改革为“普遍会员制”的折中方案。

五是关于执行手段。这是整个谈判过程中分歧最大的议题。发达国家以经济危机为由拒绝遵守已有资金承诺和技术转移，强调市场机制作用，在1992年环境与发展大会成果基础上全面倒退，这一做法遭到了发展中国家的集体反对。

三 “里约+20”峰会总体上获得成功

“里约+20”峰会鼓励与会者为实现这次会议的目标自愿做出行动承诺，会议结束时，会议共收到近700个来自政府、私营部门、公民社会以及其他团体的资金承诺，资金总额达5130亿美元。其中，中国国务院总理温家宝在会议上承诺向联合国环境规划署信托基金捐款600万美元，用于帮助发展中国家提高环境保护能力的项目和活动；帮助发展中国家培训加强生态保护和荒漠化治理等领域的管理和技术人员，向有关国家援助自动气象观测站、高空观测雷达站设施和森林保护设备；基于各国开展的地方试点经验，建设地方可持续发展最佳实践全球科技合作网络；安排2亿元人民币开展为期3年的国际合作，帮助小岛屿国家、最不发达国家、非洲国家等应对气候变化。美国国务卿希拉里宣布将建立美国和非洲国家间的伙伴关系，为此提供2000万美元的资金，并为非洲和更广范围内的清洁能源项目带动私人融资。巴西总统罗塞夫为联合国环境署针对发展中国家的基金捐助了600万美元，并且为非洲、最不发达国家和小岛屿发展中国家应对气候变化的挑战捐款1000万美元。欧洲委员会主席巴罗佐宣布，欧盟委员会将投入4000万欧元支持可持续能源项目。日本外相玄叶光一郎宣布，为一项旨在减少灾害风险的三年期项目提供资金。此外，8个多边开发银行承诺在未来10年投入1750亿美元，以支持建立可持续的运输系统。

成果文件《我们希望的未来》呼吁联合国大会在其下届会议对下述事项做出决定：指定一个机构来实施可持续消费和生产十年方案框架；为将于2014年举行的小岛屿发展中国家第三次国际会议确定会议模式；确定拟取代可持续发展委员会的高级别论坛的模式和组织安排；加强联合国环境规划署职能；设立工作组来制定将由联大通过的全球可持续发展目标（SDGs）；在联大下建立一个政府间组织，负责编写一份有关可持续发展融资策略选项的报告；考虑秘书长提出的机制建设，促进清洁和环境友好型技术的开发、转让和传播的一系列建议。此外，还呼吁联大在未来两年内制定一份国际文书，在《联合国海洋法公约》下保护国家管辖范围以外海域的海洋生物多样性；呼吁联合国统计委员会推出一个计划，找到更广泛的措施，对国内生产总值（GDP）计算方式进行补充，并鼓励联合国系统酌情支持各行业、感兴趣的政府和有关利益相关者制定最佳实践模型，促进可持续发展报告的整合行动。成果文件还涉及贸易扭曲补贴、渔业和化石燃料补贴等相关内容。

对于“里约+20”的历史意义，虽然各方褒贬不一，但总体来27看，积极评价占主流。大会主席、巴西总统罗塞夫在会议闭幕式上指出，“里约+20”是“全球民主的表达”，大会已经证明，多边合作是找到全球性问题解决方案的合法途径；在错综复杂的各种关系中，大会达成了在现有条件下可以做到的最大的一致，产生了一个历史性的文件，同时本次大会也将因促成一个繁荣、公正和环保的世界而载入史册。联合国秘书长潘基文表示，此次会议不是终点而是起点，大会通过的文件为实现可持续发展奠定了坚实基础，世界将沿着正确的道路前进。中国代表团表示，最终通过的成果文件内容全面、基调积极、总体平衡，反映了各方主要关切，体现了国际社会的合作精神，展示了未来可持续发展的前景，对于确定全球可持续发展方向具有重要指导意义。印度称成果文件维护了里约原则，特别是在气候变化部分重申了“共同但有区别的责任”原则，这些成果来之不易。美国认为，成果文件有助于各方推进可持续发展领域的目标，这是一个磋商的成果，一个囊括了大量不同参与者不同观点的磋商文件，会议最终能形成这一文件本身就是各方向前迈出的坚实一步。俄罗斯代表团表示，一直以来俄罗斯没有一份可称为“可持续发展战略”的文件，而这次峰会的成果或许能改变俄罗斯人的看法，并让他们在这方面形成更完整的认识。欧洲国家则认为成果雄心不足，行动不够，起点不高。许多NGO对成果文件表示失望，称与实现可持续发展相去甚远，甚至与此前协议相比都显得是一种倒退。

对大会就可持续发展目标、执行手段和绿色经济等核心议题所达成的结果，各方也表达了不同看法。关于可持续发展目标，发展中国家强调要平衡协调可持续发展的三大支柱，必须坚持“共同但有区别的责任”原则，不能搞硬指标；欧洲国家要求可持续发展目标必须包含优先领域和具体指标，要建立问责机制。关于执行手段，发展中国家认为已有承诺执行情况比较糟糕，对本次会议未能就资金、技术等执行手段取得新进展表示失望，呼吁发达国家切实履行其在资金、技术和能力建设方面的义务；发达国家强调新兴经济体应承担更28多国际责任。关于绿色经济，欧洲国家对部分发展中国家抵触绿色经济表示不解，称绿色经济是现实中发生的事情，绿色经济是实现可持续发展的重要途径；许多发展中国家指出，不能只说绿色经济的益处，必须看其成本和风险，发展绿色经济必须坚持“共同但有区别的责任”原则，必须采取自下而上的方式；世贸组织认为，如何发展绿色经济，开放贸易是答案，在当前发达国家深陷危机的情况下，需要鼓励民间社会和私营部门的广泛参与。

四 “里约+20”确立了全球绿色经济发展的基本框架

“里约+20”成果文件——《我们希望的未来》肯定了绿色经济的积极作用，认为可持续发展和消除贫穷背景下的绿色经济是实现可持续发展的重要工具之一，可使我们更有能力以可持续方式管理自然资源，同时减轻不利的环境影响、提高资源利用效益、减少浪费。就绿色经济的发展，明确了以下事项。

关于发展绿色经济的目标：应该有助于消除贫穷，有助于持续经济增长，增进社会包容，改善人类福祉，为所有人创造就业和体面工作机会，同时维持地球生态系统的健康运转，促进实现包括千年发展目标在内的国际商定的相关发展目标。

关于发展绿色经济的指导原则：应该遵循各项里约原则、《21世纪议程》和《约翰内斯堡执行计划》，尊重各国国情，每个国家都可以根据本国可持续发展计划、战略和优先事项采取适当措施。

关于发展绿色经济的执行手段：强调各国政府发挥主导作用，强调包括联合国系统在内的各利益攸关方通过国际合作加强向发展中国家提供资金援助、转让绿色技术，反对为各项援助设置附加条件。

关于发展绿色经济的进展评估：鼓励各国增强有关就业趋势、发展情况和制约因素的统计能力，鼓励各方在国家情况和条件允许范围内将这些因素纳入决策。