第一节 问题界定

一 研究范围界定——社会中介组织

首先，有必要对本课题的关键概念——社会中介组织进行界定。“社会中介组织”并不是一个国际通行、界定清晰的概念。在国际上，“非政府组织”（NGO）、“慈善组织”（Charitable Organizations）、“非营利组织”（NPO）和“第三部门”（The Third Sector）等是更为常用的概念；在国内，与此类似的官方语言是“民间组织”。除此以外，无论在学术界还是在相关管理部门，“社会中介组织”至今都没有一个得到普遍认可的定义。因此，对“社会中介组织”这一概念进行界定也就成为本项研究必不可少的重要一环。

1．社会中介组织概念界定

从字面意思来看，“中介”二字在《现代汉语词典》中解释为“在中间起媒介作用的事物统称为中介”。“社会中介组织”从词义上理解是指能够发挥中介作用的社会中介。在国外，“中介”一词一般理解为中间人或媒介。《牛津现代高级英汉辞典》中对“中介”的解释有两种，一是intermediary，意思是居间的（人或物）：中间人；调解人。二是medium，意思是媒介、方法手段等。黑格尔曾用“中介”（vermittlung）一词表示不同范畴的间接联系和对立范畴之间的一种相互关系。马克思主义哲学认为，中介是客观事物转化和发展的中间环节，并指出：“一切差异都在中间阶段融合，一切对立都经过中间环节而互相过渡。”列宁也指出：“一切都是互为中介，连成一体，通过转化而联系的。”我国著名经济学家艾丰在他的《中介论——改革方法论》一书中是这样分析“中介”的：“因为事物最终都是一分为二的，这一点无须论证。但是如果我们把它放在事物的存在状态这个层次上，那么，一分为三就不仅能够存在，而且是一个很好的哲学概括。”

那么，什么是社会中介组织呢？对于这个问题，国内学术界一直没有一个统一的说法，学者们大都因为研究目的的不同而各有侧重。而西方社会较少使用“社会中介组织”这一称谓。在国外，有关社会组织的划分一般与“非营利组织”“志愿组织”“免税组织”“非政府组织”和“第三部门”等概念联系起来，“社会中介组织”在英语中找不到准确的对应词条。还有的学者认为，在公共管理中使用社会中介组织这个概念，本身就是很不严谨的。因为社会中存在着太多种类的“中介”，而其中许多属于市场性的中介不是严格意义上需要进行公共管理学研究的社会中介组织。因为市场中介和一些公共管理意义上的社会中介组织有着本质的区别，在组织的性质、功能、运作以及所享有的权利和义务方面都应该有严格的不同。

因此，这里有必要先把国内比较有影响力的社会中介组织界定方法作一个简单的介绍，并根据各种已有界定方法，结合实际情况，提出本课题所论述的社会中介组织的概念。

概括而言，目前对社会中介组织的理解有以下几种情况：

社会中介组织是指在政府、企事业单位和个人之间起桥梁和纽带作用，为经济、社会活动提供服务的各种组织、机构的总称，如各类工商业协会、行会，各类社团，各类事务所，信息咨询机构，计量和质量检验认证机构等。它是经济、社会主体之间进行活动的介体，自身既不生产商品，也不经营商品，只向社会提供服务，而且一般是以专业技术为基础的较高层次的服务。

社会中介组织，一般认为是政府和社会联系的桥梁，突出的是其“社会”职能，如社会管理、社会服务、社会协调，而不是其经济职能或市场职能。

社会中介组织，是介于政府与企业、社会团体及个人之间的从事服务、协调、评价等活动的社会组织。

在政府和各类不同经济主体之外的那个层面，也就是把社会中介组织等同于政府与经济活动主体以外的那部分社会组织，接近于现在我们所说的“第三部门”。但这样的界定一方面将在工商部门登记的、以企业法人的身份存在的各种事务所排除在中介组织之外，故有失之偏窄的缺陷，另一方面它又不能将中介组织与非营利的服务实体（即民办非企业单位）区分开来，故有失之偏宽的缺陷。

社会中介组织，是介于国家政治组织、行政组织与行业、企业、社会集团之间的各类社会组织。

社会中介组织实际上是指介于政府、企业、个人之间，并为其服务、沟通、监督、协调的社会经济组织。

将社会中介组织等同于行业协会及行业联合会，如中央编委办公室彭忠义曾撰文说：“目前，中国有为数众多的中介组织，其中绝大多数是改革开放以来伴随着政府对行业管理部门的逐步撤并而产生的。”“中介组织的活动经费来自会员企业……它应当是一个独立的社团法人。”

中国行政管理学会课题组认为：“社会中介组织是按照一定法律、法规、规章或根据政府委托建立的，遵循‘独立、客观、公正’原则，在社会生活中发挥服务、沟通、监督等职能，实施具体的服务性行为、执行性行为和部分监督性行为的社会组织”。

王洛忠和安然认为：“所谓社会中介组织，是指在市场经济的条件下，按照一定的法律、法规、规章，或根据政府委托，遵循独立、公平和公正的原则，凭借其特有的社会服务功能、沟通功能、公正鉴定功能和监督管理等功能，沟通政府与经济主体之间、经济主体与经济主体之间的信息，协调双方的利益，为全社会提供各种有偿服务的社会自律性组织。”

中国经济体制改革研究基金会1999年全国公开招标项目——“中国社会中介组织的发展与培育”课题的研究报告认为：“会计（审计）师事务所、资产评估事务所、律师事务所、消费者协会、税务师事务所、国有资产经营投资公司、经纪公司等，这些与市场运行直接有关的中介，一般被称为市场中介；各种研究会、学会、基金会、协会、联合会、俱乐部、联谊会、交易所、民间社团和咨询机构等，通常被称为狭义的社会中介。市场中介与狭义的社会中介被通称为广义的社会中介。”

吕凤太在《社会中介组织》一书中提出：“社会中介组织是按照一定的法律、法规、规章（或根据政府委托），遵循独立、公开、公平、公正原则，在社会经济活动中发挥服务、沟通、公证、监督功能，实施具体的服务性行为、执行性行为及部分监督性行为的社会组织。”

郭耀玲在《市场中介组织信用制度化的商法保障》一文中提出：“所谓社会中介组织就是介于政府、企业和居民三者之间的，为提高社会运行效率而从事沟通、协调、公证、评价、监督、咨询等活动的机构。其中，最大量和最主要的是市场中介组织，它们是为提高市场运行效率而活跃在市场双方当事人之间的个人和机构。”

彭惠青认为：“中介组织是指在经济发展中旨在沟通政府与经济主体之间、经济主体与经济主体之间的信息，协调双方的利益，为经济主体提供服务的社会组织。它又可以分为社会中介组织和市场中介组织，社会中介组织主要是沟通政府与经济主体之间的关系，如行业协会、商会、同业公会等；市场中介组织主要是在经济主体之间起联结作用，如律师事务所、资信评估事务所等。”

陆伟明认为，所谓社会中介组织是指在企业和政府、企业和市场、企业和企业之间发挥着服务、沟通、协调、公证、监督等作用的社会组织。

梁云认为，社会中介组织作为一种社会自治组织，是处于政府与社会之间，联结政府与企业、政府与市场的各种社会组织的总称。

胡仙芝认为：“社会中介组织基本上是一种非政府机构，它的主要职责是承担政府一定的社会性、公益性、事务性的社会管理职能，以沟通政府（管理主体）同社会（管理客体）之间的联系，为社会提供内容广泛的服务，充分发挥桥梁和纽带的作用。”

“社会中介组织是指在政府、企事业单位和个人之间起桥梁和纽带作用，为经济、社会活动提供服务的各种组织、机构的总称。”

王玉明认为：“社会中介组织是指介于政府、企业、个人之间，并为其服务、沟通、监督的社会组织，是非政府性质的社会事务管理机构。”

赖文燕认为：“所谓中介组织，就是介于政府、企业和个人之间，并为其服务、沟通、监督和协调的社会组织。它是社会自我管理能力高低的重要标志，是经济生活民主化的一种组织形态，也是政府与各利益主体之间的隔离带。主要包括行业性组织、公证性中介组织、服务性中介组织、经纪性中介组织和从事专项经济管理活动的半官方性质的中介组织。”

吴文延也认为，社会中介组织是指按照一定法律、法规、规章，或根据政府委托，遵循独立、公开、公平和公正原则，在社会经济活动中发挥服务、沟通、公证和监督功能，承担具体服务行为、执行行为及部分监督行为的社会组织。

唐兴霖、刘国臻认为：“社会中介组织，一般来讲就是独立于政府之外的社会组织，它依照国家的法律和法规成立并运行，以公平、公正为宗旨，并确保其服务的优质与高效，在国家（政府）与社会之间发挥功能传递作用，在市场主体之间发挥服务纽带作用。社会中介组织不从属于政府，政府也不能干预社会中介组织的活动，以保持社会中介组织的中立性、公正性、权威性。从发达国家的经验来看，社会中介组织的发展、壮大和成熟程度，从侧面反映了市场经济发展和公民社会的成熟程度。在比较典型的市场经济体制中，企业的发展和社会的成熟都离不开社会中介组织。”

显然，学者们多从所处位置（“介于政府、企业、个人之间”）和功能方面（“为其服务、沟通、监督”“起桥梁和纽带作用”）来为“社会中介组织”定义。这种定义方法强调了“中介”和“组织”的含义，有一定的合理之处。但是，由于这种定义方式忽视了“社会”一词，不仅模糊了与“市场中介组织”的区别，而且客观上片面强调了政府、企业与个人三者的分离和独立，掩盖了三者同属于“社会”这个大系统，是社会大系统的组成部分的事实。故人们在使用这种定义的时候，容易过分强调三者对立的一面而忽视三者之间合作共赢的可能与必要。因此本课题认为，需要在已有定义的基础上，为“社会中介组织”下一个更为客观和准确的定义。

综上所述，本课题认为，社会中介组织是指在市场经济条件下，根据志愿原则依法成立的不以营利为目的，专门在社会大系统中相对（分离和）独立的（两个或两个以上）自然人或法人主体（或政府、企业和个人）之间，遵循独立、公开、公平和公正的原则，发挥隔离带和桥梁的作用，从而间接增进各方利益和社会福利的社会组织的总称。社会中介组织是社会大系统的一个重要组成部分，是社会分工精细化的产物和公民社会的一个重要组成部分，它的产生和发展是现代社会成熟的标志，也是实现现代社会机制作用的一个重要载体。

从这个定义出发，它的外延包括：

（1）社会团体，指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织，包括各种慈善会、基金会、学会、协会、联合会、研究会等。包括在社会文化和经济两个领域开展活动的组织。

（2）民办非企业单位，指企业事业单位，社会团体和其他力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织，包括各种民办的非营利的学校、医院、福利院、研究所、文化中心等。

（3）以企业法人形式存在的非营利组织，指采取工商注册的方式获得法人资格，但从事非营利性活动的组织。

（4）单位内部的社会团体，指在机关、团体、企业事业单位内部经本单位批准成立，在本单位内部活动的社会团体。

（5）基金会，指利用自然人、法人或者其他组织捐赠的财产，以从事公益事业为目的，按照《基金会管理条例》的规定成立的非营利性法人。

同样，从这个定义出发，社会中介组织的外延不包括以下几个方面：

第一，特殊社团法人，指在法律形态和管理体制上具有特殊性的社会团体，如共青团、工会、妇联、工商联、科协等组织。

第二，事业单位，指由国家举办的非营利组织，包括国家举办的学校、医院、研究所、文化艺术团体、新闻机构等。

第三，营利性市场中介，指以企业形式存在并以企业机制运行的市场中介，如房地产中介、会计师事务所、律师事务所等。

第四，公证处。公证处不能简单地称为社会中介组织。公证处与一般的社会中介组织有着本质区别——公证处是经国家批准成立的国家法律证明机构，公证处代表国家行使证明权，公证文书具有法律上的效力。

此外，由于我国的特殊国情，在合法登记注册的组织之外，还存在数量庞大，没有依法登记注册但也满足社会中介组织其他特征的组织。这些组织在数量上甚至远远超过经过合法登记注册的组织，它们也发挥着不可忽视的作用。因此，本课题将这部分组织也纳入考察的视野，统称为“未登记社会中介组织”。

2．我国社会中介组织的分类

关于社会中介组织的分类，学界目前没有达成共识性的观点，学者们从不同的划分角度形成了不同的划分类型。这些分类有助于我们深化对社会中介组织的认识，但由于时间和经费的关系，本课题在探讨社会中介组织的功能和定位时，基本上只区分到城市和农村这一层级。为了有助于理解，这里还是将比较有影响的分类方式列举如下：

（1）国外的几种划分方式。

第一，联合国国际标准产业分类体系（ISIC体系）。该体系根据各种组织的主要经济活动划分为17大类，社会中介组织是17大类中的一类，包括3小类，15项，具体包括：①教育：小学教育，中学教育，成人教育及其他；②健康与社会工作：医疗保健，兽医，社会工作；③其他社区社会与个人服务活动：环境卫生，商会与专业组织，工会，其他会员组织（包括宗教与政治组织），娱乐机构，新闻机构，图书馆，博物馆及文化机构，运动与休闲。

第二，欧共体经济活动产业分类体系（NACE体系）。该体系在对ISIC体系加以改进的基础上提出，将社会中介组织划分为5类，18项，具体包括：①教育：高等教育，中小学教育，职业教育，护理教育；②研究与开发；③医疗卫生：医院、诊所，其他医疗机构，牙医，兽医；④其他公众服务：社会工作，慈善机构，专业组织，雇主协会，工会，宗教组织和学会，旅行社；⑤休闲文化：娱乐机构，图书馆、档案馆、博物馆、动物园，体育组织。

第三，免税团体分类体系（NTEE体系）。该体系由美国民间组织——“独立部门”的分支机构慈善统计中心设计，包括25大类社会中介组织，每类又分为很多小项。25大类包括：教育、保健、精神保健、特殊病症保健、医疗研究、犯罪与法律、就业、食品与营养、住房与收容、公共安全与灾难防御、休闲与运动、青少年辅导、社会服务、文化艺术、环境保护、与动物有关的组织、国际问题、民权与推促、社区改造、慈善事业、科学研究、社会研究、其他公益活动、宗教相关活动、互惠组织。

第四，社会中介组织国际分类体系（ICNPO体系）。该体系由约翰-霍布斯大学非营利组织比较研究中心主持，由来自13个国家的一批学者设计。该体系将社会中介组织分为12大类，27小类，具体内容是：①文化与休闲：文化与艺术，休闲，服务型俱乐部。②教育与研究：中小学教育，高等教育，其他教育，研究。③卫生：医院与康复，诊所，精神卫生与危机防范，其他保健服务。④社会服务：社会服务，紧急情况救助，社会救济。⑤环境：环境保护，动物保护。⑥发展与住房：经济、社会、社区发展，住房，就业与职业培训。⑦法律、推促与政治：民权与推促组织，治安与法律服务，政治组织。⑧慈善中介与自愿行为鼓动。⑨国际性活动。⑩宗教活动与组织。〇1商会、专业协会、工会。〇12其他。

（2）国内学者关于社会中介组织的分类。国外几种划分方式的特点在于侧重于产业区分，涵盖面很宽，但又出现了分类过细的问题。国内学者结合我国实际，也提出了一些分类方式。

首先，按社会中介组织的性质划分（见图1-1）。

此种划分将人民团体、国有事业单位也纳入社会中介组织的研究之中，同时也注意到现实中还存在的未登记或转登记的社会中介组织，不过对于人民团体、国有事业单位是否应当划为社会中介组织，目前还存在争议。

其次，按社会中介组织的现状划分（见图1-2）。

此种划分方式结合了官方认可的社会团体划分方法，同时也注意到了草根中介组织和现在尚未定型的社会中介组织，内容涵盖较广，但仍不够完善，尤其对农村中介组织的现状分析不够。

3．社会中介组织相关概念及其相互关系辨析

我们认为，为了进一步明晰社会中介组织的含义，有必要对“社会中介组织”与其他相关概念进行辨析，以理清它们之间的联系与区别。

（1）社会中介组织与政府。在市场经济条件下，社会中介组织作为公共管理的主体之一，同政府一样，承担着一定的社会管理、服务职能。确切地说，社会中介组织中的“社会”是与政府相对而言的。社会中介组织承担着一定的社会管理、服务职能，但不同于政府。具体而言，社会中介组织与政府的区别表现在以下几个方面：

首先，政府承担的一些特殊的社会管理职能，社会中介等其他社会组织是不能替代的，如国防和社会治安等；相反，社会中介组织所承担的公共管理职能，却并不是不可替代的，各类政府组织和非政府组织均可承担这些职能。

其次，政府具有抽象行政行为的能力，如制定各种政策、法规；社会中介组织一般则不具有抽象行政行为能力。

再次，一般说来，政府的具体行政行为是不允许进行有偿服务的，社会中介组织承担的具体行政行为是允许进行有偿服务的。

（2）社会中介组织与企业组织。社会中介组织也不同于企业组织。作为市场经济的细胞，企业组织存在的根本目的就是为了盈利。简言之，投资者开办企业的直接目的是利用他们所拥有的经济资源获取投资收益，因此企业具有明显的商业性色彩；尽管有些社会中介组织兼有经营性质，但多数中介组织对外提供服务或商品不追求经济收益，不以盈利为直接的和主要的目的，而且也不存在指望分红的投资者。换句话说，企业组织更关注企业所有者的共同利益（私利），而中介组织更关注全体社会成员的公共利益。

（3）社会中介组织与市场中介组织。市场中介组织一般是指与市场经济主体处于同等法律地位并为其经济活动提供信息、咨询、沟通等服务功能的组织。与社会中介组织相比，市场中介组织的功能主要是促成他人交易，从事居间、行纪、代理活动等，其所享有的沟通、管理、监督等职能，被严格地限定于市场经济活动。显然，市场中介组织行使职能的领域和范围要比社会中介组织小得多。

（4）社会中介组织与非营利组织。社会中介组织在国外也称为“非营利组织”（Non-Profit Organization, NPO）或非政府组织（Non-Government Organization, NGO）。所谓“非营利组织”，是指不以获取财务上的利润为目的，以及其净盈余不得分配给其成员的具有“独立”“民间”等性质的组织或团体。

美国约翰-霍布金斯大学非营利组织比较研究中心萨拉蒙（Salamon）教授提出一个“结构—运作”性定义，该定义强调了非营利组织的五大特征，而避免了术语上的纠缠。这五大特征分别是：组织性（formal organization）、民间性（nongovernmental）、非营利性（nonprofit-distributing）、自治性（self-governing）、志愿性（voluntary），另外，萨拉蒙教授后来又加入了两个要素，即非政治性（nonpolitical）和非宗教性（nonreligious），以进一步界定非营利组织。

它指出了非营利组织最重要的特性。仅从字面上也可看出，“非营利组织”最重要的特性就是非营利性。需要强调的是，“非营利性”指组织的运作不以利润为目标，但它并非指没有利润，或者一切服务是免费的，更不能将“非营利性”理解为“非经济性”，以为非营利组织便不能讲经济运作，不能提经营。社会中介组织更强调功能。

4．社会中介组织的特征

（1）社会中介组织的属性特征。社会中介组织具有以下特征：非第一性、相对独立性、服务性、公正性、双重面向、自律性和公众性。

非第一性。即其存在总是由于其他组织或个人（行为主体）的需要而存在，是第三者。社会中介组织是为了实现其他活动主体的目的而建立的，是由于交易或者其他社会（公益）活动衍生出来的，帮助活动的顺利（高效）实现的组织。其目的是为了完成其他群体或者组织的目标，基本功能是催化其他两个部门（政府、企业）把工作做得更好。

相对独立性，即无倾向性。社会中介组织是独立地开展社会活动，在市场体系中发挥其服务、沟通、公证、监督作用的社会服务机构。

服务性。社会中介组织是为经济主体提供服务的社会组织。

公正性。社会中介组织是遵循独立、公开、公平和公正原则，公正、客观地服务。

双重面向。不存在绝对自主的社会中介组织，而“多样性”和“双重性”则是普遍现象。世界上完全独立的社会中介组织打着灯笼也难找。不可夸大别国社会中介组织的自主性。这样才能真正了解中国社会中介组织的特点，否则就不是中介了。“中介”本身就包含了双重面向、双重负责的含义。西方所谓社会中介组织的自主性，是在公民社会的背景下针对政府的资助和交易性收入而言的，然而在另外的背景下用这样的尺度来比较，就会出现非常可疑的结果。例如，北欧国家社会中介组织的经费依靠国家资助的程度常常高，达90%，而中国社会中介组织从国家得到的资助极少，这是否能说明我们社会中介组织的独立性比他们大得多？有人按西方的标准，以关税税率的高低来衡量贸易自由程度的大小，而柬埔寨的“红色高棉”时期根本无关税可征，难道能说它是自由贸易的典范？

自律性。社会中介组织的控制体系属于自我控制，遵行自控原则，一般是基于章程或者一些公开的条文向成员或者社会承诺，接受社会公开监督。社会中介组织处于政府和市场、政府与社会之间，起到一种联结纽带的作用，从而达到政府职能的实现和市场的充分发展以及公民的自由发展，并且从传统的政府与市场的直接联系改变为现在的政府—社会—市场三位一体的结构。政府对市场的职能通过中介组织来实现，但是并不因此可以说政府控制中介组织。基于此，社会中介组织自我控制，自我管理，对自己的行为负责，并通过章程和加入组织的承诺对所属的成员进行管理和约束。这样使其自身行为趋于合理合法化，有利于实现其协助政府、服务社会的职能。

公众性。社会中介组织一般都表现为群众团体，都联系着一定方面的社会公民或者某一类社会组织，具有较为广泛的社会关系，具有公众性的特点，如社会团体、行业协会等都具有相当数量的成员。正是社会中介组织具有广泛性、公众性的特点，因此，社会中介组织的活动也都有一定的公共性，因而社会中介组织参与公共事务具有代表性和合法性，由此也具有公共管理的社会功能。

（2）社会中介组织的结构特征。按照系统论的基本原理，某种系统的特殊功能，“取决于该种系统存在的社会理由，或亦是特定环境的要求”。但是，将这种要求由隐含的可能性转化为现实的则是该系统的结构。结构，作为系统的各要素在运动过程中形成的、并相对稳定地保持的某种秩序，是系统各要素之间相互作用、相互联系的内在方式，不仅决定了在外部的系统功能，同时也是系统之间相互区别的一个重要标志。民间组织作为相别于政府组织和市场组织的另一种组织形态，其所具有的不可替代的功能，就是该种组织独特性的基本体现，同时又是它存在的依据。但是，这种目标的实现可能性及实现程度首要的是取决于该种组织形态的特殊结构。

第一，组织目标。

民间组织是遵照志愿精神建立起来的。尽管民间组织种类众多，具体的组织目标各异，但它们在公益性和利他精神方面却是一致的。长期以来，民间组织都以社会公益为宗旨，追求公益性和互益性的社会目标，不以营利为宗旨和目的，不涉足“赚钱”的领域，因而“非营利”就自然成为民间组织的基本价值观念。民间组织没有利润指标，营利行为仅仅是为了更有效地实现社会性目标而采用的筹资方式之一。企业组织也许会设定一些社会公益性目标，但企业组织行为则必须要以利润为核心目标，盈利能力是衡量企业优劣的关键指标。而与政府组织相比，民间组织的目标相对单一。

民间组织的组织目标的公益性（或互益性）及非营利的特征，决定了其作为一种特定性质的组织形式具有很强的使命感。“非政府组织就是为了使命而存在，它想要改变社会和自己的生活，这就是为了使命而存在，而且不可稍有或忘。”

第二，组织架构。与传统的直线制、职能制、直线职能制（U形结构）和事业部制（M形结构）等组织结构不同，民间组织的组织结构大都是开放式的网络结构。组织理论认为，网络组织是由多个独立的个人、部门和企业为了共同的任务而组成的联合体，它的运行不是靠传统的层级控制，而是在定义成员角色和各自任务的基础上通过密集的多边联系、互利和交互式的合作来完成共同追求的目标。网络的基本构成要素是众多的节点和节点之间的相互关系。在网络组织中，节点可以由个人、企业内的部门、企业或是它们的混合组成，每个节点之间都以平等身份保持着互动式联系。如果某一项使命需要若干个节点的共同参与，那么它们之间的联系会有针对性地加强。密集的多边联系和充分的合作是网络组织最主要的特点，而这正是其与传统企业组织形式的最大区别所在。

毫无疑问，民间组织正是这样一种组织。民间组织的成员是由对组织的价值观念高度认同的个人或者组织为了共同的宗旨而组成的联合体。民间组织都宣称成员之间一律平等，组织内部一般不存在按照职位高低、职权大小构成的严格的等级层次。以“自然之友”为例，其内部没有决策层、管理层、执行层之类的等级和层次，也没有权力和身份的高下之分。一部分组织成员因为为组织活动花费的时间、精力最多，策划、决策、动员资源等方面的能力最强，威信最高，在社会上的影响力最大，工作积极性、对组织价值观念的认同感和对事业的热爱程度最高等原因，进入组织的理事会，而理事会构成了组织的中心。组织的运行不是依靠规章制度和行政命令，而是以理事会为主，所有成员都可以提出项目建议，经过理事会讨论，只要是符合组织宗旨的活动，理事会就可以动员组织的力量来满足开展这项活动的各种条件。这时，建议者或其他任何适合完成这个项目的人成为了决策者，理事会成为服务者，可行性计划出台后，大家都成了执行者。

因此，民间组织的结构具有适应环境的不稳定性和对产生的问题需要采取快速响应的特性。

第三，组织运作机制。政府、企业和民间组织各自的特征不同，社会职能不同，运行机制也各不相同。政府的运行机制主要是权力机制，企业的运行机制主要是价格机制和竞争机制，民间组织的运行机制主要是志愿机制和互助机制。志愿机制和互助机制主要是道德机制，即奉献爱心的机制、利他主义机制，志愿者的奉献性劳动不是按等价进行交换，而这与市场经济中的主流机制——利己主义机制不同，志愿机制和互助机制是以志愿求公益，通过平等的社会活动主体的个人选择、理解，形成共同的道德和信念，以追求公共利益。

下面，笔者借用斯温茨（Swith）的控制系统模型，对民间组织的运作机制作一说明。

在开放系统视角下，学者们提出了不同的组织运行模型，其中，斯温茨的控制系统模型具有一定的代表性。他将组织视为一种控制系统，并提出了一个抽象的开放系统运行模式（见图1-3）。按照斯温茨的组织系统控制模型，所谓组织的运行机制是由一系列相关的决策、控制和操作等机制构成的。决策中心主要是为系统确定目标，以应对外界环境的需求或选择（图中的流程1）；当然，对于一个组织来说，其决策可能还受到更高层次组织系统的指令（流程2）。决策中心将目标或行为准则传递到控制中心（流程3），控制中心再把自己的程序运用到操作层次（流程4），然后通过操作层次将信息、原材料转化为产品和服务（流程5、流程6）。控制中心还要负责监测组织的最终产出，并将其与决策中心确立的标准进行比较（流程7）。而外界环境对组织产品或服务的反馈也可能导致组织决策中心进行目标调整（流程8）。

毫无疑问，民间组织也是一种开放系统。首先，民间组织会根据组织的具体宗旨主动识别外部环境和需求的变化，由决策中心（一般为理事会）制定组织的行动目标以应对外界环境或需求的变化，实现组织的公益或互益的目标。这里，由于民间组织的自主性，民间组织的决策基本上不受外部指令的影响。接着，决策中心将组织确定的行动目标传递给控制中心（一般为项目小组核心成员），控制中心引导操作层（一般为项目小组）将信息、原材料转化为产品和服务。在这个过程中，控制中心还会负责监测项目的运作和最终产出，将其与决策中心确立的行动目标进行对比。最后，外部环境对民间组织产品或服务的反馈信息会传递到民间组织的决策中心，组织开始又一轮运作流程。显然，在民间组织的整个运作过程中，决策、控制和操作三个主要阶段的机制与政府和企业有很大差别。政府在决策中心这个环节，更加重视上级组织的指令，这里起作用的显然是权力机制。企业和民间组织在决策中心这个环节，都重视外部环境和需求的变化，基本不受外部指令的影响。但是，在企业决策过程中更加关注价格变化，这里起作用的是价格机制。而在民间组织的决策过程中关注的是社会或者组织公益的变化，起作用的是志愿机制和互助机制。同样，在控制和操作两个阶段，政府凭借的是权力机制，企业凭借的是价格机制，民间组织凭借的是志愿机制和互助机制。

第四，组织文化。中介组织的这种特殊组织形态，将追求私利的，以自我为中心的、缺少社会良知与相互义务的个人，转化为共享利益、对社会关系与共善具有共同假定的共同体成员，促使结合关系体向共同关系体转变；不仅通过组织生活灌输参与成员团结合作的习惯以及公共的精神，而且通过组织创设，提高了利益的汇集与表达，从而有利于社会的协力合作，限制机会主义的自利行为，鼓励自发性的合作意愿，而使得维系集体生活与合作互助的规则能被自愿遵守；并进而形成绵密的社会网络，创造出社会资本，使广泛的社会关系能被动员起来促成社会生活的有效运作。

二 研究前提界定——政府管理转型

中国作为一后发型现代化的社会主义国家，其社会改革开放的路径起点是：行政型国家主导一切。30余年的改革开放，使得中国的社会经济形态从再分配经济向市场经济转型，同时社会形态也从整体性社会向权力分散性社会转型。随着国家自上而下“自我转化”的深入推进，一方面，以往国家的计划性、全能性色彩日益衰微，继起的是社会的理性化、自主化；这种趋势使得“国家所控制的领域正在缩小，而社会所控制的范围正在扩大”，批准成立的民间组织和自发生成的非政府组织迅速增加；另一方面，由国家主导的“追赶型现代化”和“强制性制度变迁”，使得中国的现代化成了德国社会学家贝克所称的“第二现代化”，而转型社会亦成了“风险社会”。然而，面对这一困境，由于国家未曾获得源自逐步形成的市场社会与公民社会的响应，即缺乏市场资本、社会资本与政府资本共同形构的“多元治理”供给，而致使全能主义政府感到形单影只、束手无策；风险社会下治理的缺位造成了市场机制失调、社会失范、政治建制的合法性式微等。社会力量的成长与国家力量的式微也就成为当下中国社会的整体转型特征，政府管理转型也就成为历史的必然。

这里将从结构转型、制度转型、战略转型与策略转型四个方面对政府管理转型予以分析。

1．结构转型

社会学家涂尔干认为：“政治疾病同社会疾病同出一源，即缺少能将个人与国家连接起来的次级组织。”据此诊断，社会结构缺乏一个充当沟通与交往机制的社会中间层，即“公民社会”，构成转型社会中的风险与社会冲突的根源。结构功能主义认为，社会实体的外部构成决定其功能角色的定位，而社会实体的内部结构影响其功能的具体发挥。因此，政府管理转型的首要任务在于打破传统的家国一体、国家高度统合社会的社会结构，实现结构转型。

按照社会学家的分析，改革开放之前，中国的经济形态是“再分配经济”，其中权力媒介成为资源权威性分配的首要资本；其间，“机会结构”受到掌权者操控；很明显的是在改革开放以前中国社会中“权力距离感”是显著的。但随着社会改革的深入推进，中国社会经济形态从再分配性的计划经济向社会主义市场经济转型；此时，权势已逐步发生转移，权力精英对资源的掌控权弱化，福利社会化；公众对官僚结构的依赖性降低，社会日益去行政化和去单位化；更重要的是，在此进程中公众间的“公民文化”逐步兴起，导致权利意识升温，“权力距离感”式微。在参与主义的公民文化的熏陶下，一方面，公众的公共精神被激起，参与社会团体的兴趣日益浓厚，中国公民社会得以扩张；另一方面，公民文化观念改变了过去对全能主义政府模式的信奉，而愈发觉得公民社会中中介组织应当扮演更加积极的角色，而此时政府也“减少了对经济的直接作用，削减了对市民日常生活的干预，缓慢而稍微勉强地接受了发展市民社会制度的要求”。

因此，结构转型强调政府的功能角色应从当下的“一主二仆”，即政府主导市场与民间部门格局下的家长身份，转向“三足鼎立”——“第一‘足’构成市场资本，第二‘足’构成政府资本，第三‘足’构成社会资本”的格局；其中政府扮演着监管者的角色。

2．制度转型

在结构转型逐步由“一主二仆”向“三足鼎立”转型的过程中，政府制度转型应向着有限且有效的“监管型政府”的目标模式迈进。为何要监管呢？德龙教授称：存在一些自然的原因，对市场和行业进行一些必要的监管是必要的。吉尔伯特教授将监管“自然的原因”归结为三点：首先是市场失灵——自然垄断、外部性及信息不对称；其次是税收——监管是确定税率的有效方式；最后是监管带有政治性考虑，比如赢取选票。王绍光教授从外部性问题、权利不对称及信息不对称三个方面分析了政府监管的必要性。

表1-1列举了全能主义政府与监管型政府的各项特征。

监管型政府强调政府建制的有限和有效；其主要职责在于为市场和公民社会提供法治环境与产权体系，降低交易成本。在此意义上，政府是卡蓝默所称的“管理型国家”，而非“发展型国家”；前者的职责仅限于组织公共服务和确定经济生活的游戏规则，而不像发展型国家那样试图“在经济和社会发展方面发挥主要作用”。这种由全能主义政府向监管型政府的制度转型同结构转型中所界定的政府角色是一致的；因为两者皆强调政府重新界定自己的功能，退出市场领域和私人领域，为公民社会和社会中介组织拓展制度空间。

全能性政府在风险和冲突面前所表现出的孱弱无力，造成了中国社会的治理短缺和政府自身的合法性危机，这为有限而有效的监管性政府产生创造了制度前提和舆论压力。在西方全能的福利国家往往呈现出无能之势，詹姆斯·布坎南对凯恩斯主义福利国家所造成的“赤字的民主”提出了批评；在中国，福利国家化、单位化造成了社会公共物品供给不足的现象，尤其是农村贫困人口及城市失业者被边缘化的趋势日益明显。在此困境下，中国愈发需要在政府之外开辟新的公共利益机制，而公民社会及相应的社会中介组织以其非营利性和慈善性等特征适应了这一角色。在此意思上，监管型政府便同卡马克所称的21世纪后官僚政治时代的政府目标模式——“网络化政府”，即“国家通过缔约或资助的权力有意创造非政府组织的网络来实现其政策”——有了某种联姻。

概言之，政府管理的制度转型强调由昔日的全能主义政府向监管型政府转型，后者一方面注重政府的有限而有效，即政府的“制度化水平”的提高；另一方面强调政府对市场和公民社会的有效监管，而非“一主二仆”时代的直接干预，注重为公民社会及其相应组织的功能发挥创造制度空间。正如哈贝马斯所言：“监管型国家寄希望于非等级的谈判系统对社会子系统进行调试。”

3．战略转型

政府战略受到社会的主要矛盾和经济结构制约，其战略选择影响到行政决策的重心；据此，中国当下政府战略转型的考虑标准为：继续推进改革开放，而不产生新的风险；内化原有风险，使其不至于演化为对社会秩序和政治建制构成实质性危害的“冲突”。

就战略理念而言，中国经历了从大同社会、小康社会向“和谐社会”的转型。“从大同社会到小康社会，再到和谐社会，反映了中国政府治理理念的变化。”社会矛盾决定社会性质，后者影响到政府决策；在毛泽东时代，旧时代封建等级观念、族群观念制约着新中国的社会整合，鉴于此，毛泽东时代的社会目标战略主要以“大同社会”为导向；在“再分配经济”的支撑下，奉行“革命平均主义”，旨在实现“社会的非阶层化”，减少社会的层际冲突。而在邓小平时代社会矛盾主要表现为社会物质、文化方面的高需求同低效率的治理与公共物品供给的冲突，鉴于此，这一阶段的社会目标战略以“小康社会”重点，强调GDP增长，以经济指标考核地方政府及公务员的政绩；奉行一种“追赶型现代化”；这种社会公正考虑不足的战略抉择造成了社会中风险性因子的增加。例如，胡鞍钢等学者的研究指出，1978年改革开放政策启动第一次转型，开创了经济建设时代；由于独特的历史路径决定了中国无可靠的经验可循，摸着石头过河付出了种种代价，致使社会中“结构性不稳定因素的”增加。据此，他们认为当下中国应实现第二次国家转型，即国家制度建设；其中强调“经济发展固然是硬道理，社会公正也是硬道理”。同样，经济学家斯蒂格利茨告诫中国决策者“第三代改革必须要保持对维持——甚至建立——社会凝聚力的高度重视”。如此来看，“和谐社会”意味着社会不和谐性因素的存在，当下这一战略目标的提出是对现代化进程中社会风险和冲突加剧的响应。因此，当下中国政府的政策重心应从毛泽东时代的平等战略、邓小平时代的经济战略向公平与绩效的“战略组合”转型。然而，在注重经济增长的同时讲求公平，但又要不至于落入“福利国家”中福利国家化的困境之中，政府的战略转型应保持与制度转型相同的目标取向，即与政府监管下“网络化治理”保持一致；实际上，如同王绍光教授所声称的“事实上，一个和谐发展的社会，也是一个高度监管的社会”。

4．策略转型

所谓政府策略是指政府具体的治理模式与政策执行方式，以及在财政、风险与冲突等约束条件下政府的政策取舍。正如上文所说：中国改革开放下的风险与冲突部分源自全能主义政府统治能力与供给能力的羸弱无力，“国家的超负荷”是国家统治能力面临危机的主要原因之一。因此，在风险与冲突制约下的政府策略转型应以下述两点为主线：其一，由政府“官僚主义”式的统治垄断向“结构多元主义”治理转型；其二，由“生产型政府”的微观主体角色向“供应型政府”的宏观主体转型。

实际上，对风险与冲突的响应并不限于官僚结构，官僚主义统治并不是放之四海而皆准的万灵丹；也就是说，风险的内化与冲突的缓解并不一定要诉诸公共权威，贝克认为在风险社会中我们所需要的是一个“反思”的空间，以便促使现代化走上“反思现代化”进程；同时他强调应“形构”一个世界性的公共领域，即世界性的公民社会。从而在“亚政治”格局中形成一种多元治理结构，即由政府、市场与社会中介组织共同组成“三足鼎立”式的治理模式。

经验证明，政府是一个蹩脚的微观主体，在市场中政府的优势资源，即合法垄断的暴力与权力资本失去效用与合法性。而在全能主义国家下，政府几乎垄断所有的公共物品供应与生产过程，这导致了政府缺乏政策重心，面对风险与冲突而束手无策的被动局面。罗纳德·奥克森认为，在公共事务的治理过程中，政府应区分出“供应”与“生产”、“供应单位”与“生产单位”之间的不同。他极富洞见地指出：“与供应不同，生产关注的是将资源投入转化为价值产出的技术过程，即制造某种产品或提供某种服务。供应方的任务之一是和生产者建立联系，但自身未必去组织生产”；“供应单位”是指那些组织起来需要作集体决策的组织，而这里公共物品的供应单位即为政府；“生产单位”，可以指包括政府在内的任务组织，像企业、中介组织等。最后，他的结论是：“公共物品的供应能力和生产能力有着各自不同的动力源泉”；政府可以是出色的供应单位，组织起一个完善的治理供给结构，而自身履行监管整个公共服务体系的职能，而不必事必躬亲地参与生产；奥克森认为应注重发挥“公民社会”在治理地方公共经济过程中的作用。

显然，政府的策略转型延续了上述结构转型、制度转型与战略转型的一致性，即强调政府由官僚主义统治走向多元治理；及政府同公民社会的合作关系。