第四章 中国社会中介组织概观

第一节 中国社会中介组织的历史溯源

社会中介组织是一个世界性的社会组织形式，最早产生于17世纪，当时主要表现为一些带有政治色彩的社会团体与开展慈善救济等社会公益活动的非政府组织。18世纪中叶美国独立战争期间，各地出现了一大批志愿者组织，如民间的消防队、仓储团。从19世纪末到20世纪前半叶，社会中介组织的形式呈现出多样化的特征，包括致力于社会变革、社会改造的工人团体，致力于社会公益事业的基金会和慈善事业的非营利组织，在第二次世界大战期间致力于战场救护的非营利组织，一些社会中介组织开始把科学、教育、卫生作为公益事业的发展对象。20世纪中叶以后，社会中介组织的发展表现出两大功能特征：其一是积极投身于战后社会重建和社会变革，其二是一批致力于慈善救助、环保、和平事业等领域的社会中介组织积极介入国际重大事务，逐步成为国际政治舞台的重要社会力量，1972年召开了历史上第一次非政府组织的国际会议——“环境NGO论坛”。自20世纪80年代以来，随着市场化、民主化的全球化浪潮的推进，不论在发达国家还是在发展中国家，社会中介组织都出现蓬勃发展的态势，数量上不断增多、规模也不断扩大，“全球公民社会”正在逐渐形成。

中国社会科学院社会学研究所杨团在《非营利组织发展阶段界分》一文中，将自19世纪至今全球非营利组织的发展划分为以下四个时期：①萌芽时期——传统慈善向公民慈善转型。这一时期大约从19世纪五六十年代至20世纪初叶，可称之为现代非营利组织或现代公益社团的萌芽时期。这一时期的特征，一是从共同体慈善向公民慈善转变，二是慈善工作组织化、专业化。②成长时期——以现代基金会的创立为标志。这一时期约从19世纪末20世纪初至第二次世界大战之前。其间，非营利组织的发展特征有二：一是现代基金会的创立奠定了非营利组织的社会地位，二是慈善团体的功能随着福利国家兴盛而弱化。③扩展时期——人民权力的普及。在第一和第二个时期，非营利组织的发展主要限于欧洲和北美，尤其是英、美和欧陆的发达国家，而且在这些国家，非营利组织的参与也并不那么广泛。而在第二次世界大战以后，许多国家都建立了全新的慈善组织，参与的人员也遍布社会各个阶层，普通公民开始自主组织非营利组织和参与这类活动。广泛性是第二次世界大战后非营利组织发展的最重要的特征，所以这一时期常被称为人民权力普及时期。④进入全球体系的时期——方兴未艾的非营利组织部门。这一时期自20世纪90年代始，其中的重要特征目前还在发育之中。

在中国，虽然近现代意义上的社会中介组织自近代起就有了一定的发展，但相较西方几百年的社会中介组织发展史而言，社会中介组织在我国还是一个非常年轻的概念。关于社会中介组织的发展阶段，不同的学者有不同的见解，为了便于研究，我们主要分两个时期来分析这一问题，即将我国社会中介组织的发展分为近代至新中国成立前和新中国成立以后两个主要阶段，并着重分析新中国成立以后，特别是改革开放以来社会中介组织发展的状况。

一 中国近代至新中国成立前社会中介组织的发展

中国历来有慈善互助的传统，民间结社和民间公益活动历史源远流长，先秦时代就有“会党”“社会”之说，宋代在民间就出现了各种互助性、慈善性的“合会”“义仓”“义社”“善会”等，但社会中介组织真正发展还是从近代开始的。吴东民等人认为，从20世纪初到1949年新中国成立，中国处于国际、国内各种势力相互争斗的半殖民地半封建的特殊时期，中国出现大量的民间社会中介组织，至少包括六类。

第一类是行业协会，包括各种“会馆”“行会”等，它们是由传统的手工业者、早期工商业者等组成的维护群体利益和行业秩序的非营利组织，其中一部分是传统商会、行会的延续，另一部分是伴随民族工商业的兴起而发展起来的新型行业组织。

第二类是互助与慈善组织，包括各种“互助会”“合作社”“协会”“慈善堂”等。其中一部分是中国传统互助组织和慈善组织的延续，另一部分则主要由外国传教士所建。

第三类是学术性组织，包括各种“学会”“研究会”“学社”“协会”等，其中一部分产生于清末洋务运动时期，是思想启蒙和西学东渐的产物，另一部分产生于20世纪20～30年代，是五四运动和新文化运动的产物。

第四类是政治性组织，如学联、工会、妇联、青年团等革命性社团，以及相反的如“三青团”“干社”等反革命社团，还有在抗战期间兴起的各种战地服务组织、救国会等，这类组织一般都具有很强的政治色彩。

第五类是文艺性组织，如各种剧团、剧社、文工团、棋会、画社等，主要由文艺界人士创设。

第六类是中国近代一直蒙上一层神秘面纱的“会党”或秘密结社，如洪帮、青帮等，这类组织往往带有反政府倾向，其中一部分为革命党所利用。

这一时期，为规范社会中介组织的管理，1932年10月，国民党政府颁布了《修正民众团体组织方案》，这可能是中国历史上第一部有关社会中介组织的专门法规。此后中国共产党领导的边区政府曾在1942年颁布了《陕甘宁边区民众社团组织纲要》以及《陕甘宁边区民众社团登记办法》。

二 新中国成立后社会中介组织的发展

新中国成立以后，社会结构发生了巨大的变化，社会中介组织的发展也经历了一次大的演化，我们可以大致将其分为四个阶段。

第一阶段：从新中国成立至“文化大革命”前，属于社会主义性质的社会中介组织建设阶段。新中国成立以后，中国共产党大致通过三种方式对民间结社进行了彻底的清理和整顿：①一些政治化倾向明显、有利于中国革命和建设的社会团体，如中国民主同盟、九三学社等，被确定为政党组织，成为中国共产党领导下的民主党派；②带有封建色彩的互助组织、慈善组织和带有宗教色彩、反革命性质的中介组织被取缔；③根据1950年制定的《社会团体登记暂行办法》，改造和建设了一大批社会主义原则下的新型社会团体，非政治性成为这些社会团体的鲜明特征。经过清理和整顿，中国的社会中介组织在20世纪50年代到60年代中期出现了较为迅速的发展。据统计，至1965年，全国性社会团体由新中国成立初期的44个增长到近100个，地方性社会团体发展到6000多个。

第二阶段：“文化大革命”期间，是社会中介组织发展的停滞时期。1966～1976年的“文化大革命”使得中国的社会、经济等各方面的发展都遭到严重破坏，中介组织的规范化发展遭到重创，红卫兵等各种造反组织却十分活跃，破坏了新中国成立以来中介组织发展过程中形成的基础。

第三阶段：1978～1998年，是社会团体复兴与结构调整阶段。1978年以后，中国开始实行改革开放政策，进行经济体制和政治体制的渐进改革，社会中介组织取得了长足的发展，主要表现在以下几个方面：①社会中介组织的数量迅速增加。据统计，至1998年，全国性的社团为1800多个，是1978年的18倍；地方性社团则增加到16.56万个。②社会中介组织的种类增多。一方面，在《基金会管理办法》（1988年）和《外国商会管理暂行条例》（1989年）出台以后，一批基金会和外国商会在这一时期迅速建立起来，“基金会的发展促进了社会公益模式的进一步转变”。另一方面，在科技、教育、文化、卫生等各部门体系之下，各种民办非营利机构得到极大的发展，截至1998年，“这些部门下属的民办非营利机构总量已经达到约80万家”。③社会中介组织的独立性明显增强，有了一定的自治空间。随着市场经济的发展，市场自下而上内生出社会自治空间，使得草根性民间组织发展呈现一个高潮。④社会中介组织的合法性日益增强。《基金会管理办法》（1988年）、《外国商会管理暂行条例》（1989年）和《社会团体登记管理条例》的出台，国家对社会中介组织进行清理整顿，使社会中介组织的成立和运转都有了明确而又严格的限制条件和要求。

第四阶段：1998年至今，是社会中介组织制度规范与多元化发展阶段。在这一阶段，社会中介组织的发展表现出两大特点：第一，社会中介组织的制度规范化发展。1998年成为社会中介组织制度规范化发展的重要分水岭，从1998年至今，关于社会中介组织的一系列法律法规不断出台。1998年修订了《社会团体登记管理条例》，同年国务院发布《民办非企业单位登记管理暂行条例》，开始将民办非企业的实体机构纳入民间组织的登记管理；1999年《中华人民共和国公益事业捐赠法》出台；2002年《中华人民共和国民办教育促进法》出台；2004年出台了《基金会管理条例》。法律法规的完善为社会中介组织的规范化发展奠定了基础。第二，社会中介组织的多元化发展。近几年，社会中介组织不仅数量迅速增加，更重要的类型愈益多样化：社会团体的类型更加多样，民办非企业单位大力发展，各种草根民间组织迅速成长，社区自治发展壮大，事业单位改革以非营利组织作为重要演进方向。这些都在一定程度上体现了中国社会自主性的增长，据民政部统计，截至2007年底，全国共有社会中介组织38.7万个。其中，全国各级社会团体21.2万个，民办非企业单位17.4万个，基金会1340个。