第一节 各国社会中介组织概观

自20世纪80年代以来，社会中介组织在全球范围内得到了迅猛的发展。诚如美国学者莱斯特·萨拉蒙所言：“我们正置身于一场全球性的‘结社革命’之中。历史将证明，这场革命对20世纪后期世界的重要性丝毫不亚于民族国家的兴起对于19世纪后期世界的重要性。其结果是，出现了一种全球性的第三部门即数量众多的自我管理的私人组织，他们不是致力于分配利润给股东或董事，而是在正式的国家机关之外追求公共目标。”基于对41个国家的分析，萨拉蒙发现非营利组织的平均规模大约是：经济贡献占各国GDP的4.6%，就业人口占非农就业人口的5%、占服务就业人口的10%，相当于公共部门就业人口的27%。而在一些发达国家，如荷兰、爱尔兰等国家，非营利部门经济贡献占到其GDP、就业人口占非农就业人口的10%以上。

一 各国社会中介组织概览

哈佛大学、福特基金会、纽约爱乐交响乐团、大都会博物馆、英国皇家学会、爱丁堡皇家学会等，这些耳熟能详的名字，大家应该不会感到陌生，但这些单位仅仅是西方社会中介组织这座巨型冰山之一角。在西方社会，社会中介组织不仅数量庞大，而且种类繁多，在社会的各个领域和不同层面上发挥着至关重要的作用。西方社会中介组织的实践活动由来已久，它的产生与西方社会的民主化进程、经济增长、宗教传统等紧密相关。虽然由于国家在个体上存在差异性，西方各国的社会中介组织也千差万别，但是从总体上看，这些国家社会中介组织的共性要远远大于其差异性。

（1）历史悠久。作为社会组织的基本形式之一，西方社会中介组织最早出现在17世纪。当时，伴随着近代资本主义的产生和发展，在各主要的资本主义国家，先后出现了一些带有政治色彩的社会团体，以及主要开展慈善救济等社会公益活动的社会中介组织。以美国为例，早在独立战争之前，就开始有非营利的社会组织在活动，哈佛大学、新泽西大学（普林斯顿大学）等著名大学就创设于该时期。而早在1601年，英国就通过了两部法律——《慈善事业法》和《贫困法》，随之，一些慈善机构相继诞生。可以说，西方社会中介组织至少和近代资本主义的历史一样悠久。

（2）种类繁多，数量庞大，活动领域广泛。西方社会中介组织数量庞大，截止到1995年，仅美国就有116.4万个大大小小、形形色色的社会中介组织。同时，西方社会中介组织种类也很多，例如德国的社会中介组织主要分为两大类：会员型和非会员型；会员型组织又被细分为私法社团、公法社团、商法实体、公法合作组织和宗教组织等，而非会员型组织则包括诸如基金会和信托基金、公法机构等组织。在英国，它的法律里只有“慈善性”的概念，没有“非营利”这个概念，它的慈善组织按照功能的不同分为四大类：①服务型组织，如托儿所、学校、医院、法律援助中心等；②互助型组织，如由寡妇组成的“Cruse”，申戒酒者组成的“嗜酒者互戒协会”（Alcoholics Anonymous），以及教育、保健、休闲等方面的社区组织；③压力型组织，如“儿童贫困行动”（Child Poverty Action）、“自由”（Liberty）、“牛津饥荒救济委员会”（Oxfam）等，它们往往用游说等方式对公共政策的制定者施加影响；④中介型组织，如“全国志愿组织理事会”（the National Council for Voluntary Organization）、“慈善援助基金会”（the Charities Aid Foundation）、“志愿者中心”（Voluntary Center）、“全国青年社”（the National Youth Agency）等组织。虽然西方各国在社会中介组织的具体分类上存在很大的差异性，但是种类繁多却始终是它们的共性之所在。西方社会中介组织的实践活动范围广泛，包括诸如文化、教育与研究、卫生保健、社会服务、环境、发展、慈善、宗教、商业与职业协会等，可以说它们的活动已几乎覆盖了社会生活的方方面面。时至今日，人们已经无法想象没有社会中介组织的西方社会将是一个怎样的社会。

（3）是一支重要的经济力量。除了社会和政治影响外，社会中介组织首先是区域中一种重要的经济力量，因为它在就业和国家支出中占有非常重要的比例。例如，1989年，美国服务性社会中介组织的总开支达近3000亿美元，相当于当年美国国民生产总值的6%。如果再加上其他类型社会中介组织的开支，总数高达近3900亿美元，相当于美国国民生产总值的7.4%。1995年美国社会中介组织的开支则达到5020亿美元。同年，德国社会中介组织的运营支出为540亿美元，相当于德国国内生产总值的3.6%。而同期英国社会中介组织运营支出相当于国内生产总值的4.8%，法国和意大利这一数值依次分别为3.3%和2%。

（4）收入结构出乎人们预料。长期以来，人们一直以为私人捐助在西方社会中介组织的收入结构中占据主导地位，然而统计结果显示，对于大多数西方社会中介组织来说，其收入主要来自政府资助和会费收入。例如，1995年荷兰社会中介组织的会费和其他收费占总收入的58%，政府资助占36%，而私人捐助只占到6%。法国同期以上各项收入比重为35%、58%和7%。具体是政府资助占主导，还是会费占主导，因不同国家和不同的活动领域而异，但是有一个事实毋庸置疑，即私人捐助在多数西方社会中介组织收入中的比重，远低于政府捐助或会费收入。

（5）是重要的就业渠道。西方社会中介组织不仅是一支公认的重要的经济力量，而且在解决就业方面发挥着不同寻常的作用。举例来说，1990年德国整个社会中介组织的雇员总数为100多万，相当于德国劳动力总数的3.7%。这个数目是德国最大雇主（大众汽车制造公司）雇员的4倍多，即使把大众公司与奔驰公司合起来，其雇员总数也不及社会中介组织雇员的一半。在服务行业，10个雇员中就有1个为社会中介组织工作。在西方各国当中，意大利社会中介组织的规模相对来说比较小，但是也有40万人受雇于此，比该国最大的私营雇主菲亚特公司大3倍。与此同时，还有一个现象值得我们关注：社会中介组织不仅就业人数庞大，而且就业增长速度也相当快。1990～1995年，法国、德国、荷兰和英国4个西欧国家的非营利就业平均增长24%，占总就业增长的40%。以色列、日本和美国3个发达国家的非营利就业平均增长21%，占这些国家总就业增长的11%。

（6）主导模式上存在区别。除了共性之外，西方各国社会中介组织也存在很多差异。其中，按主要活动领域的不同，这些国家的社会中介组织可以分成“教育为主的模式”，如比利时、爱尔兰和英国；“卫生保健为主的模式”，如日本、荷兰和美国；“社会服务为主的模式”，如奥地利、法国、德国和西班牙。此外，还有“文化娱乐为主的模式”和“平衡模式”等。这些模式反映了不同国家在历史、社会、政治、经济和文化等方面存在的差异。

（7）帮助发展中国家的发展事业。目前，西方各国社会中介组织成为本国政府向发展中国家输送援助资金的重要渠道。1993年，西方各国政府拨给社会中介组织的资金在其对外援助资金中占有很大的比重：瑞典为30%，瑞士为31.1%，荷兰为19%，爱尔兰为33.3%，加拿大为20.8%，英国为17.2%。1995年，美国海外开发署掌握的援助资金的30%是由社会中介组织输送的，而且还有继续上升的趋势。1994年瑞典国际开发局通过社会中介组织输送到发展中国家的对外援助资金占其援助资金总额的30%。对处在起步阶段的发展中国家的非营利组织来说，从国外流入的这些资金不仅为它们提供了经济上的支持，而且更为重要的是，通过彼此的交往与合作，发展中国家的非营利组织从中汲取了宝贵的经验。举例来说，国际小母牛项目组织（Heifer Project International, HPI）是美国著名的非营利性乡村发展机构，它在美国募捐，在不发达地区扶贫，向世界许多国家的小型农户提供家畜、培训和相关服务，以减轻饥饿和贫困，恢复生态环境。1984年，HPI中国办事处在四川正式成立。如今，HPI中国办事处开展的项目已经扩展到包括四川在内的9个省市；直接扶持的农户达到2万多人，项目直接受益人数在7万以上，间接受益人数为50多万；引进美国国际小母牛项目组织无偿援助的资金总计达500多万美元，折合人民币4100多万元；引进繁殖推广国内外良种畜禽的数量已达几百万头。从项目的效果来看，一方面HPI中国办事处直接从国外引进高质量牲畜，大大改善了本地牲畜的结构，提高了产量。另一方面HPI中国办事处创直接经济效益2.5亿元，间接效益6.6亿元。HPI不仅缓解了当地的贫困，提高了受益者的生活水平，同时也使被扶持农户学习到了宝贵的经验，找到了一条可持续的谋生方式。

（8）真善美与假恶丑并存。有人把社会中介组织比为独立于政府和市场之外的一股清流与一片圣土，然而在这股清流中也同时掺杂着污泥浊流；在这片真善美的圣土之上也同时充斥着各种假恶丑。以美国为例，社会中介组织在发展的过程中出现了很多负面问题，如滥用减免特权，名不副实；提供高工资，中饱私囊；行政费用过高；贪污屡禁不止；涉足党派政治，变成特殊利益集团；设置骗局，引君入瓮等。近年来，美国社会中介组织在贪污腐败方面最为臭名昭著的例子是曾任“联合劝募”负责人22年之久的威廉·阿拉蒙尼（William Aramony）。他的年薪高达46万多美元，然而却并不感到满足。于是，他用组织的钱为自己在纽约市内买进了一套价值近40万美元的豪华公寓，并花7万多美元进行装修。此外，他还用公款带着25岁的女友周游世界，到拉斯维加斯、伦敦、巴黎游玩。阿拉蒙尼主要通过两种手段假公济私：一是做假账，他的前任秘书称之为“creative coding”。二是开设小金库。“联合劝募”设有一个下属公司，当初开设这家公司的借口是，它在采购东西的时候可以得到一些折扣。但是阿拉蒙尼却从“联合劝募”的账上转了近300万美元到下属公司的账上，以供自己私人开销。当然，这并不是美国社会中介组织独有的现象，在整个西方社会，社会中介组织的负面问题普遍存在。人们在赞颂非营利组织的同时也发现它并非一个圣洁的化身。

时至今日，西方社会中介组织已经相当发达了。我们虽然不可否认它还有很多缺点和不足，但是毕竟在这个千姿百态、千变万化的世界里，社会中介组织已经以它自身独有的优势，在西方社会中发挥了举足轻重的作用。它关注着人类的健康、人们的物质和精神生活的质量、社会上的弱势群体，也同时关注着人们赖以生存的社会环境和自然环境。可以说，随着自身的发展和完善，社会中介组织已经成为西方社会不可或缺的重要组成部分。

二 国外社会中介组织发展的经验

1．完善的法律制度框架

国际上对社会中介组织管理的法律框架有不同的模式。在美国，根据联邦税法501C3，在宗教、慈善、教育、科学、公共安全实验、文学、促进业余体育竞争或防止虐待儿童或动物七个方面，从事非营利性、非政治性活动的组织可以申请成为慈善组织，获得税收优惠。除此以外，并没有一部专门的法律来统一规定社会中介组织的活动，多种多样的志愿活动已经渗透在整个社会的运作机制之中。英国社会中介组织的传统主要源于志愿互助和民间慈善，它们被称为“志愿部门”，比我们通常意义上说的“非营利部门”的概念要窄，其历史可以上溯到几个世纪以前。英国1601年出台的《慈善法》和《救济法》，是世界上较早的专门规范社会中介组织和非营利行为的法规。另外，有些国家针对非营利部门设有专门的基本法律，用以促进这类组织的发展和规范其活动，如日本的《社会中介组织法》、南非的《特定非营利活动促进法》、德国的《结社法》、匈牙利的《公益组织法》、捷克的《公益法人法》等，侧重点各不一样，但其作用均是给予公民自组织更大的法律生存空间，明确社会中介组织的法人地位，将之纳入适当的法人制度体系，以确保社会中介组织的自主性、自治性。

2．多渠道筹集资金

国外社会中介组织的资金来源主要有三个渠道：民间捐赠、服务收费和政府补贴。民间捐赠，包括来自个人、基金会和企业的捐款，这是社会中介组织独特的收入来源，也是它们与公共部门及私人营利机构相区别的标志之一。在发达国家，民间捐赠比例最高的是美国，占到19%。其余国家则更为有限，英、德、法、日分别仅占12%、4%、7%、1%。服务收费是社会中介组织获得资金的极其重要的来源。在美、意、日等国，来自会费、收费活动和商业经营的收入所占的比例都在一半以上，构成了社会中介组织总收入的最大部分。在美国，近年来的一个新趋势是非营利部门日益变得商业化。政府补贴包括直接拨款、合约和补偿。在一些欧洲发达国家，社会中介组织最大的一个资金来源就是政府补贴和拨款。例如，德国社会中介组织收入的68%来自政府，法国则占到60%。在美国，政府除了给社会中介组织以直接的资助外，还通过所得税豁免、私人和企业非营利捐款的减税等对社会中介组织提供间接资助。较为充裕的资金来源，在一定程度上确保社会中介组织有能力实现其救助的功能、民主参与及民主管理的功能、科学文化的创新功能、可持续发展的功能及弥补政府与市场失灵的功能。

3．与政府形成伙伴关系

在理念上，社会中介组织应当既保持自己与政府和企业的相对独立性，同时又能形成良好的合作关系。在德国，有六大协会已经与政府建立了正式的合作关系，政府有义务就主要的社会发展问题同它们协商。这样，社会中介组织就可以参与政策的制定过程，与政府的沟通就有了制度上的保障。在英国，政府和社会中介组织的代表于1998年共同签署了一份《英国政府和志愿及社会部门关系的协议》。协议确立了政府和志愿及社会部门各自相对应的5项责任。其中，政府的责任主要包括：承认和支持志愿及社会部门的独立性；以参与、明确、透明的原则提供资助，并需要就融资方式、签署合同、承包等方面征询志愿及社会部门的意见；对可能影响志愿及社会部门的政策制定需要征询其意见；促进互惠的工作关系；政府和志愿及社会部门一起建立评估系统；每年对协议的实施情况进行评估。与此相应，志愿及社会部门的责任包括：保持高度的治理与责任；遵守法律和相应规范；在参与政策制定过程中与服务对象和其他利益相关者进行协商；促进互惠的工作关系；同政府一起对协议的实施情况进行评估。布莱尔首相在协议首页的致辞中对协议提出了高度赞赏：“本协议将为英国各级政府和志愿及社会部门之间的关系提供指导。……对于建立公平和包容性社会的共同目标意义重大。”

此外，还存在政府对非营利部门的资金支持问题。根据许多国家的实践，政府采购，尤其是公开招标的方式，是一种既能有效提供必要的财政支持，同时又不至于过多干涉社会中介组织内部事务的机制。

4．健全的内外部监督管理体制

从管理体制看，各国的法律结构不同，对社会中介组织管理的侧重点不同，管理机构也不尽相同，但一般趋向采用过程控制的原则以及在法治背景下的制度约束和社会规范。在美国，对社会中介组织的管理以税收为重点，管理的法律框架亦以税法为基础。社会中介组织需要向联邦税务局报告财务情况，如果它申请获得了《联邦税法》第501条规定的税收优惠的资格，则由税务局负责审查核准，同时通过公开和透明的机制对其开展活动和运作的全过程实行社会监督。日本对社会中介组织的管理职责分散在许多部门中，经济企划厅负责一般社会中介组织的登记注册，文部省、厚生省则负责学校、医院等专业性社会中介组织的登记注册，对不同类型的社会中介组织依据特殊的法规规范。英国的慈善管理委员会是一个对社会中介组织实行综合管理的机构，它是英国政府的一个特设机构，不隶属于任何其他机构，也独立于任何党派和政治权力而存在，向法院而不是政府部门负责。由它统一负责社会中介组织的登记注册，并对年营业额大于1万英镑的社会中介组织进行审查监督。

社会监督是一个不可替代的机制，对社会中介组织实行社会监督的理论依据来自对社会中介组织“公共责任”的追问。社会中介组织接受社会的捐赠和以税收优惠等形式获得公益资产，前提是作出非营利性宗旨的承诺，因而有责任向公众作出说明，向社会公众公开其财务、活动、管理等方面的信息。社会监督虽然是一种非正式监督机制，但它使每一个对该组织关心或有疑问的人都可以对它进行检查、监督，一旦被发现问题，则会受到严格的处罚，相当于给了社会中介组织一个强烈的自律激励。所以，其操作成本低，实行有效，社会效益好，起到了正式监督机制所不能替代的作用。