三 国际推行的相关战略与举措

围绕可持续发展总体战略的实施，各国政府与国际组织、学术机构和民间团体一道，在自然资源的开发、利用和保护方面做了大量工作，提出了相关发展战略和举措。除了强调按生态系统和地貌区域对各种资源进行整体规划，综合利用和有效管理外，还在主要的资源领域实践了一系列对策措施，其中最具影响力的要数流域水资源统一管理、可持续土地资源管理和生物多样性保护。

（一）以流域为单元的水资源统一管理

在水资源退化和气候变化的大背景下，如何以经济合理的方式在资源承载能力的范围内有效应对日益增长的社会用水需求与竞争，同时维护社会公平与环境可持续性，这是当今世界自然资源管理领域面临的一大挑战。以流域为单元的水资源统一管理是应对这一挑战的重要手段。

水作为一种可流动的自然资源，其形成和运动以流域为基本单元。以流域为单元的水资源统一管理就是将流域内的上下游、左右岸、干流与支流、水量与水质、地表水与地下水作为一个完整的系统，将兴利与除害相结合，统筹考虑治理、开发与保护的需要，综合运用行政、法律、经济和技术等各种手段对水资源实施统一协调和管理。其核心是建立和实施适应水资源流域特性和多功能性的管理制度，使有限的水资源发挥最大的综合效益，促进流域内经济、社会和环境的可持续发展。

流域水资源统一管理始于1933年美国国会通过的《田纳西河流域法案》和据此成立的田纳西流域管理局。1968年，欧洲议会通过的《欧洲水宪章》提出水资源管理应以自然流域，而不是行政管理区域为基础。1992年，联合国环境与发展大会通过的《21世纪议程》明确提出，水资源应按照流域进行统一管理，全面阐述了流域水资源管理的目标和任务，强调具体的途径和方法应根据各国社会经济状况、水资源管理的目标和历史沿革以及国家的体制等来确定。此后，流域水资源统一管理的概念逐渐被政府部门和国际机构接受，成为全球水资源管理的共同战略。

几十年来，政府部门、区域组织及国际机构在流域水资源统一管理方面的探索和努力取得了丰富的经验，树立了一些好的典型，如美国的萨斯奎哈纳流域管理委员会、德拉华流域管理委员会和俄亥俄流域管理委员会，法国的六大流域管理委员会，英国的泰晤士河水务局，以及澳大利亚的墨累—达令河流域委员会等。但总体来看，目前各地进程不一，很大程度上取决于各自的政治意愿、政策技术能力、对水资源统一管理概念的理解及具体的实施方案。跨边界国际河流水资源的统一管理尤为困难。虽然流域水资源统一管理的模式和方法因不同国家、不同流域的具体情况而异，但一些基本前提和方法是相通的，如必要的政治意愿与承诺，配套的法律法规体系，流域管理规划与目标，明确的分水方案，参与式协作机制，信息交流与共享平台，适当的投资机制与充足的资金保障，相应的政策、机构与技术能力，以及综合监测与评价体系。

流域水资源统一管理是一个向更加和谐的水资源管理不断进化的螺旋式上升过程。政府调控、市场调节和公众参与是这一过程中不可或缺的三项重要措施。目前国际社会在这方面的主要工作领域是体制机制建设、资源权属管理、投资运营方法与技术研发推广等。体制机制建设包括政策法规、组织机构、规划计划与运作程序等。资源权属管理包括水权体系的建立与水权转换、取水许可与排污控制等制度。投资运营方法包括水资源开发与管理的投资融资体制、水利资产的权属管理、水价的计收与管理等。技术研发推广侧重于流域水资源评价与审计、水资源优化配置模型、水资源承载能力分析、流域水资源风险管理、水旱灾害综合治理、水环境与水生态保护等。

农业是目前各大流域最大的用水户，因为涉及千家万户的农民，而且与自然生态系统紧密联系在一起，其水资源的开发、利用与保护比工业和城市的难度要大得多。能否将农业用水纳入统筹并加以有效管理，是流域水资源统一管理成败的关键，也是目前这一领域的热点和难点所在。目前国际社会在农业水管理方面倡导的主要措施有灌溉现代化、节水灌溉、雨水积蓄利用和灌溉系统的多功能维护等。

（二）产权明晰的可持续土地资源管理

世界范围内的土地退化导致农业生产成本上升、土地产出率下降、生态服务功能衰退，主要原因是气候变化的影响、不适当的土地利用方式和权属治理。国际社会目前推广的主要应对措施是产权明晰的可持续土地资源管理，其核心是以科学为基础，综合管理土地资源及与之相关的水资源、生物多样性和生态环境，在满足日益增长的食品与纤维需求的同时，维护其生态与生计服务功能。目前的两大主攻方向是：保持和提高农、牧区土地的生产能力；遏制和逆转土地资源的退化趋势，至少是减缓因前期不适当使用造成的负面影响。

土地资源的评价和土地利用规划的编制是可持续土地资源管理的基础，这方面的工作早在20世纪中期就开始了，其中的主要成果有联合国粮农组织与相关国际机构合作于20世纪70~80年代编制出版的《世界土壤地图》《土地评价框架》《农业生态区划研究》和《世界土壤宪章》。1992年，在里约热内卢召开的联合国环境与发展大会将可持续的土地资源管理纳入可持续发展进程后，世界各国在这方面开展了广泛的探索。以联合国粮农组织为首的相关国际机构也开发了相应的区域网络、技术指南和信息系统，包括西非、东非、东南亚和拉美等地的区域土壤网络和国家土壤实验室，在干旱地区开展的“土地退化状况评估”，以及对全球各地情况汇总分析后编制的《世界土壤养护方法与技术概览》。2011年9月，联合国粮农组织牵头建立了全球土壤伙伴关系，以提高全球对土壤问题的认识，采取联合行动扭转土壤退化趋势，促进土壤的可持续管理。

目前世界各地普遍采用的技术措施与方法有：水土保持、保护性耕作、可持续的林业管理、农用林业、可持续的草原和牧场管理、沙漠化防治、土壤肥力综合管理、有机农业、综合种植养殖业、坡地等高垄、雨水积蓄利用、农业水资源与灌溉管理、河岸与海堤保护、自然灾害防治、废物管理、生物多样性保护与可持续利用等。在应用这些措施与方法过程中，各地摸索出一些普遍适用的经验与做法，包括参与式研究与开发、参与式土地利用规划、按集水区或地域统一管理、基于社区的自然资源管理、社区发展与投资基金、创新的技术推广服务与培训以及环境付费（补偿）机制等。

土地权属不清和治理不当是导致资源分配不公、短期开发利用行为盛行和弱势群体利益得不到保障的主要原因，严重制约了可持续的土地资源管理和粮食安全。这在当前气候变化影响迫近，生物能源发展竞争加剧，以及一些发展中国家工业化和城市化，外来征地事件增多的情况下显得尤为重要。为此，“粮食安全委”于2012年5月批准了《国家粮食安全范围内土地、渔业及森林权属负责任治理自愿准则》。这是全球首次发布有关土地权属和治理的指导文件，为各国制定土地管理政策提供了指导原则，有利于保障小型农户、妇女和土著民族等弱势群体获取土地、渔业及森林资源的权利，加强对土地的可持续使用与管理，改善粮食安全。联合国粮农组织目前正在制定技术实施指南，为将《准则》转化为具体的国家行动提供支持。

（三）生物多样性保护

“生物多样性”是生物（动物、植物、微生物）与环境形成的生态复合体及与此相关的各种生态过程的总和，包括基因、物种和生态系统三个层次。基因的多样化有助于适应不同的生产条件和环境压力，如极端气温、干旱、土壤盐碱化、病虫害及水质等。丰富的基因资源库是繁育动植物新品种、提高农业生产率的有利条件。物种的多样化有助于维护不同的生态功能、丰富农产品种类、促进营养平衡、改善贫困人口的生计。栽培作物与家养动物品种的多样化，是可持续农业生产的基础。生态系统的多样化有助于提高对环境变化影响和经济社会发展压力的适应性和反弹力。多样化的农业生态系统支持着广泛的生态服务功能，如生物防治、植物授粉、水质保护、土壤健康、侵蚀控制、碳捕获，以及文化娱乐、美学欣赏与生态旅游等。因此，生物多样性是人类赖以生存的条件，经济社会可持续发展的基础，粮食安全和生态安全的保障。

近半个世纪以来，人类活动导致地球生物多样性不断减少。为应对这一挑战，1992年，联合国环境与发展大会签订了《生物多样性公约》，此后又制定了《生物多样性行动方案》，推动世界生物多样性保护工作的开展。目前，全球共有170多个国家制定了生物多样性保护行动计划，各种保护地面积覆盖率达到12.2%，避免了31个鸟类物种的灭绝。比较有特色的实例包括美国的濒危物种法案、澳大利亚的大堡礁计划、坦桑尼亚的曼尼亚拉淡水湖湿地永续开发计划和中国的农业生物种质资源搜集保存。中国目前已建成国家作物种质库，通过鉴定评价的入库材料已达33万份，并在11个省区建立了不同类型的中期保存库和种质资源圃，农业生物的异地保存和就地保存均初见规模。在基本完成1994年制定的《生物多样性保护行动计划》任务之后，中国又于2010年9月发布了2011~2030年《中国生物多样性保护战略与行动计划》。

世界各地采取的生物多样性保护的途径和方法主要包括以下一些方面。

（1）开展公众宣传与教育，提高社会意识与执行能力；

（2）完善政策法规，加强本地物种保护、外来入侵物种和转基因生物的安全管理；

（3）改革体制机制，将生物多样性保护主流化到经济社会发展活动中；

（4）开展生物多样性调查、评估与监测；

（5）加强就地保护，主要是建立各种自然保护区；

（6）开展迁地保护，大多转移到动物园或植物园；

（7）促进生物遗传资源及相关传统知识的合理利用与利益共享；

（8）建立公众参与机制与伙伴关系，加强区域与国际合作。

总体来看，目前全球生物多样性保护的进展状况并不乐观。联合国环境规划署和生物多样性公约秘书处2010年发布的《全球生物多样性展望》评价，世界没能实现2002年提出的到2010年有效降低生物多样性减少速度的目标，而且威胁因素还在增加，在评估的近4.7万物种中，有36%的物种被认为受到威胁。为此，联合国宣布2011~2020年为“联合国生物多样性十年”，以推动实施《2011~2020年生物多样性战略计划》和实现“爱知生物多样性目标”。

农业发展格局与生产方式及生物多样性保护密切相关。种植业向自然陆地生态系统，如森林、草原、草地和灌木丛的过度扩张，导致土地退化、物种和栖息地减少、生态功能退化。氮、磷等农用化学物质向淡水、海洋的过量排放加速了生物多样性消失。集约化的农业生产以少数几个成功的动、植物品种替代多样化的本土品种，可能使一些珍贵的传统品种与它们的遗传特征一起消亡。为此，联合国粮农组织和相关伙伴一直积极倡导在《生物多样性公约》框架下，开展农业领域的生物多样性保护。最近的活动提出“土壤生物多样性倡议”，并已在一些国家开展了相关工作，如：在可持续的集约化耕作中利用生物过程来提高作物产出率；利用农业方法加强土壤中的生物过程，以提高肥料和能源的利用效率。保护性农业、生态农业和有机农业都是很好的例子。此外，这些调节土壤生物功能的方法还可以增加碳汇和土壤持水力，起到减缓和适应气候变化的作用。