三 农业与粮食安全的全球治理

（一）全球粮食安全治理的目标与重点

全球治理是古老而又崭新的议题。从人类懂得商品交易开始，管理、监督和调节规则就应运而生。18世纪第一次工业革命后，生产力极大提高，殖民主义高度强盛时期，西方列强用坚船利炮打开了亚洲、非洲和拉丁美洲的大门，在向殖民地大量输出工业品，如毛料、布匹的同时，掠夺性地占有了各类资源，从香料、木材到铁矿石等无所不有，与此相应的贸易、关税、农产品、卫生检疫和资源进出口等国际规则就相继出现。不过，这些国际规则与协定本质上是西方国家为了维持和平衡各自既得利益而设立的，此后西方国家一直主导着国际游戏规则的制定。直到20世纪末，发展中国家逐渐崛起，亚洲日渐成为世界经济中心，国际权力平衡点开始东移，全球治理才被赋予了崭新的内涵。随着计算机、信息和网络技术的迅猛发展，全球化进程进一步加速，伴随着G20的出现，全球经济发展、贸易、金融、气候变化、生物多样性和粮食安全等重大国际事务决策的政治格局开始发生巨大变化，广大发展中国家在磋商、谈判国际规则与标准过程中逐渐有了话语权，其国家意志与权益才初步得以体现。今后，发展中国家如何更加积极有效地参与全球治理，与政府、非政府组织和社会团体一道，共同推进国际共识和国家共识的形成，谋求平等、维护主权和争取权益，是一项紧迫而重要的战略任务（见专栏2）。

全球粮食安全治理是全球治理的一个重要方面。目前全球粮食安全治理的争论焦点已从国家和非国家的角色的相对作用转向对各种角色之间互动及其结果对决策和行动影响的规则和过程的重视。“治理”是关于公共和私有部门说明各自利益，制定、执行及确保政策延续的正式和非正式的各种规则的整个过程。联合国粮农组织所强调的重点为影响粮食和营养安全，农民生计及自然资源管理和可持续性使用的地方、国家、区域和全球等各个层次的治理。

剖析大量有关全球治理的文献可以看出，治理的理念有如下核心原则，这些原则为理解现有全球粮食安全治理体系的关键制约和解决此类制约的优先办法提供了以下一种框架。

参与——人们及其所属的机构能够自由、完全、积极和有意义地参加规划、设计、监督和评估影响他们自身的决策；

问责——问责主体对其管辖范围内各级组织和成员所承担职责和义务的履行及实施承担责任及其后果；

透明——领导人对于他们的决策和行动能够做到尽量公开，同时公众能够自由地获得有关这些决策和行动的及时与可靠的信息；

平等与公平——各种团体，特别是最脆弱的人群具有平等机会来改善或维持其福祉；

效率和效益——各种规则和规定平等地应用于各种团体。各种过程和各个机构在最佳使用可支配资源的前提下，生产符合社会需要的成果；

法治——政府和公民及私有公司一样接受法律的制约。

基于以上原则，全球粮食安全治理的目标任重道远。全球的社会与经济发展对农业、粮食安全、农村和农民生活带来了深刻变化，既包含新的机遇，也提出了严峻挑战。对于发展中国家来说，一方面，必须面对人口增长和粮食需求增加的双重压力，应对国际粮食市场价格高位波动的影响，以及应对马拉松式的世界贸易组织（WTO）多哈谈判能力不足的困扰。另一方面，还需应对灾荒、地区性冲突、不负责任的土地投资和小农户失地的潜在危机，土壤退化、水资源枯竭等生态环境恶化和生物资源消亡等局面。由于发达国家官方发展援助的减少，贫困、弱小国家不得不疲于应付由于农业援助和投资减弱所带来的新的粮食生产停滞的困境。上述因素导致粮食和整个食品链面临的问题更加复杂化，而有效解决这些问题，必须依靠从国际到国内、从政府到民间，包括社会团体和非政府组织的多元化力量的组合、参与和协作。

当前世界经济形势并不乐观，北非、中东政局险象环生，粮食价格高位波动，加上某些政府推行的强制性生物燃料政策，导致世界性粮价再度飙升。这可能进一步对减少饥饿人口、实现千年发展目标的实现进程造成影响。面对全球粮食安全治理的重大议题举步维艰、低效乏术的现状，如何加强综合治理，探讨新型有效的机制，成为当下国际社会和各国政府的首要而迫切的任务。

在国际层面，各国应进一步明确联合国机构内各种组织特别是联合国粮农组织、国际农业发展资金和世界粮食计划署这三个总部设于罗马的联合国机构的分工与合作；促进联合国机构与国际救援和粮食援助机构以及非政府组织的协调和伙伴关系；加强与国际农业研究网及各种公约秘书处（如《生物多样性公约》《粮食和农业植物遗传资源国际条约》等）的实质性合作。鉴于私有企业在实现粮食安全的重要作用，必须尽快制定健全包括种子、化肥、农药、投资等在内的相关政策和指南，吸纳各利益相关方，参与讨论制定国际粮食安全准则，如负责任的农业投资准则等，规范其行为准则。对于传统的多边外交机制和新增诸边和多边平台，尤其是近期表现活跃的“精英多边主义”路线，如由G8搭台（出议程）, G20唱戏的趋势，应当充分认识其在全球粮食和营养安全治理领域中的作用，研究其对粮食安全议题的实质影响，尤其是这些机制对G20以外的广大发展中国家利益的关注以及实质性支持程度。2012年6月，联合国可持续发展会议（简称“里约+20”峰会）后，联合国秘书长潘基文宣布了一系列措施，强化包括粮食安全在内的全球协调机制，如成立“全球持续发展解决网络”，任命美国地球研究院主任杰弗里·萨克为特别顾问并牵头联合政策研究中心、大学和技术研究院，以求为当前世界最紧迫的环境、社会和经济问题提供解决思路。该网络将与其他利益相关者紧密合作，特别包括商业、民间团体和其他国际组织，与联合国专门机构一道，共同确定实现可持续发展的最佳途径。

在国家层面，鉴于各国政治体制不同，各国需探索与其国情相适应的粮食安全治理模式。近年来，特别是2007年全球粮食危机爆发以来，以非洲的马拉维、布基纳法索和亚洲的孟加拉国为例，大量事实证明，与依靠外援相比，各国主导并拥有的计划是实现一国粮食安全之本。所幸的是，这种政策为中国政府一贯主张并长期坚持。在实施三农和粮食安全发展计划中，政府除在政策、资金、能力建设和农业基础设施中起主导作用外，还应该认识到在粮食领域中市场这只“看不见的手”在转型经济中发挥着日益巨大的作用，要制定具体政策和措施鼓励企业、商贸、农民，特别是小农户的参与。对于其他粮食安全治理的突出问题，如传统农业部门与其他经济、贸易和环境部门之间的利益冲突，中央与地方政府在土地利用、扶贫和其他发展计划之间日益明显的矛盾，转型经济国家必须有效协调解决。

在粮食安全治理中，政府还面对一系列新问题。受全球化、世界粮食危机和粮价高位波动等影响，国际上一些多边机制（如IMF、WTO和G8等）以粮食安全名义，出台了一些与推动国际农业发展有关的政策、标准、援助计划和投资意向，若使用不当，可能损害成员国农业和粮食安全的长远布局，会对国家层面的能力建设造成负面影响。随着国际贸易的推进，一国传统产业可能因竞争力不足被迫退出行业（如中国的大豆生产），严重影响农民的眼前利益；又如沃尔玛等跨国连锁超级市场在发展中国家的大量出现，给小农生产方式和依赖传统的小型农贸市场的农民生存带来新的挑战。跨国投资、圈地发展粮食作物和非粮农产品种植等，对投资流入国的护农、支农和惠农等农业政策构成冲击，轻则导致其政策被取代，重则导致其政策被取消。此外，近几年来国际上非政府组织和其他民间社团的力量如雨后春笋，正以各种名义和名目，影响着国家和国际对粮食安全政策的决策，成为经济转型国家在全球政策制定过程中不得不面对的伙伴。那么，相关政府的决策体系做好相应准备了吗？毫无疑问，相关国家需要与时俱进，政府部门必须面对角色转换，包容各种力量，才能发挥其在国际粮食安全治理领域的“领头羊”作用。

（二）全球粮食安全治理机制

当前，全球粮食安全治理最主要的挑战是如何实现联合国的千年发展目标，消除贫困，减少饥饿人数。粮食安全治理热点覆盖范围广泛：在政治上，重在如何加大力度，推动“粮食权”，实现“人人免受饥饿”；在机制上，“世界粮食安全委员会”（以下简称“粮食安全委”或“粮安委”）改革本身就是关注焦点；在规划上，重在各方如何贯彻落实联合国秘书长的“零饥饿挑战”倡议；在行动上，关键在如何推动“里约+20”峰会的后续行动，制定协调统一的联合国千年发展目标后的全球发展议程（简称“后2015”）。其中，致力探索绿色经济，推动气候智慧型农业，是国际社会实现可持续发展的重要方式之一。

1．世界“粮食安全委”的作用

2007~2008年全球粮食危机催生了“粮食安全委”的改革。改革后的“粮食安全委”令各国对全球粮食安全治理寄予厚望。与20世纪70年代初创时的“粮食安全委”比较，改革后的“粮食安全委”在职能上更具包容性，吸纳了非政府组织、社会团体、私有企业和学术机构代表参与决策，体现了参与、民主、协商的理念，可谓与时俱进。“粮食安全委”秘书处由总部设在罗马的三个机构共同负责，即联合国粮农组织、国际农业发展基金和世界粮食计划署。职责分担的构架旨在增强三个机构协调合作，提高“粮食安全委”的中立性。改革后的“粮食安全委”的首要成果，是在第38届特别会议上通过的“国家粮食安全范围内土地、渔业及森林权属负责任治理自愿准则”。该准则以可持续发展原则为基础，强调土地在发展过程中的中心地位，推动权属权利获得保障，支持平等获取土地、渔业及森林资源（见专栏3）。

在国际规范制定方面，2012年5月11日，“粮食安全委”通过“国家粮食安全范围内土地，渔业及森林权属负责任治理自愿准则”。该准则确立了公民、社区等能否及如何取得相关权利及义务，推动土地、渔业和森林等资源的公平使用。资源权属，特别是土地、林地、水资源等是国家和国际层面粮食安全治理的热点议题。今后若干年，农民，特别是小农，能否公平获取土地和其他农业资源，确保其稳定掌管资源，是建立和谐、公平和公正社会的关键。此外，其他国际规则制定议题包括：推动多哈贸易谈判进程；通过合作稳定国际市场农产品价格及其波动性监测，确保农业市场信息的透明与共享；推动可持续的消费与农业生产，包括应对气候变化、产后损失和浪费等进一步被提上议事日程。从体制改革看，私营企业、社会团体和非政府组织在国际粮食安全治理中的话语权和作用将凸显。必须看到，政府组织在国际舞台中的作用将相对削弱，而广泛的合作与伙伴关系将不断加强。

2．政府的角色

政府在全球粮食安全治理中起着至关重要的作用，同时面临着如何适应角色转换的挑战。首先，政府的宗旨是对其人民负责，目标是确保国家的粮食安全。政府的职能是领导制定国家粮食安全战略和政策，协调相关部门，组织农业发展规划的制定和实施，包括出台激励政策，促进各方投资，加强能力建设，夯实市场、水利、道路等基础设施建设，加强教育、科研和技术推广。另外，政府对于弱势群体负有直接责任，应通过提供必要的社会保障，通过惠农、支农的举措支持弱势群体，把对灾民的及时救助作为确保国民粮食安全的关键措施之一。国际上较为成功的例子都印证了这一点，如巴西、印度尼西亚、孟加拉国、布基纳法索和马拉维等。同时，一些发展中国家存在的共同弊端，如农业、林业、畜牧业、土地、水资源和粮食管理等部门林立，中央政府和地方政府管理模式成网状格局，致使粮食安全治理体系机构重叠，职权交叉，政出多门，成为提高行政效率的瓶颈。因此，呼吁改革粮食安全治理体制的呼声此起彼伏，成为国际社会的关注焦点。

大国应以负责任的政府形象对国际层面的粮食安全治理有所作为。对于新兴经济体，特别是以中国、巴西、俄罗斯、印度和南非这金砖五国，应积极争取在国际舞台快速实现角色变换，要做一个有声、有色、有力的粮食安全治理伙伴，首先必须加强自身能力建设。应该看到，粮食安全治理涉及国际争论的重大议题，触角深入政治、外交、经济、贸易等多种领域；内容涵盖从可持续发展到气候变化；从生态保护与生物多样化到可持续生产与消费；从营养与食品安全到国际标准与食品法典制定；从负责任投资到小农利益保护；从公平贸易体系与规章制定到信息透明与市场监控等。新兴国家要尽快建立并完善多学科团队，研究国际政治问题、分析粮食安全主要趋势，跟踪双、多边兴趣热点，积极参与国际谈判和重大活动，以及监督后续行动进程。这不单是体现国家利益，维护其国民利益的基本手段，也是改变现有国际治理格局，有效参与国际决策、贡献世界粮食安全的重要举措。