第二节 美国霸权

2008年的国际金融危机重创了美国的经济自信，也为“美国衰落论”的卷土重来创造了条件。但值得注意的是，当前，多数美国人对美国实力地位的认知，仍如亚洲协会政策研究所主席、多边主义独立委员会主席、澳大利亚前总理陆克文（Kevin Rudd）在2013年所指出的那样：“在美国几乎没有人认为美国作为经济及军事超级大国已经走到终点。”

约瑟夫·奈断言，美国并未衰落，并仍处在全球权力平衡的中心。

美国哈佛大学肯尼迪政府学院教授、美国前助理国防部长约瑟夫·奈（Joseph S. Nye）的《美国世纪结束了吗？》专著指出：“美国有很多麻烦，它们也确实提出了许多问题，但它们没有造成绝对的衰落，更不能给我们一个明确的答案，以回答美国世纪将在何时结束。”约瑟夫·奈的《特朗普将如何削弱美国》文章指出，美国的确存在很多问题，但还不是绝对的衰落，在可以预见的未来美国的实力很可能比其他任何国家都更为强大。美国仍处在全球权力平衡的中心，并在全球公共产品的供应中发挥主要作用。

弗朗西斯·福山则认为，虽然美国饱受政治衰败之苦，但修复这些问题还为时未晚，政治衰败也不意味着美国文明已经处于长期衰败之中。

美国斯坦福大学民主、发展与法治研究中心主任、高级研究员弗朗西斯·福山（Francis Fukuyama）的《美国的政治衰败或重生？》文章指出，两年前，我曾在本刊撰文指出美国正遭受政治衰败之苦。表面上看，2016年的总统大选似乎在印证这一分析。然而，事实上，混乱的选举表明美国的民主正以某种好于预期的方式在运转。这次大选的真实故事在于，在数十年之后，美国的民主终于对大多数人所经历的不平等与经济停滞的扩大作出了回应。今天，社会阶级（social class）回到了美国政治的中心。在两代人的时间里，精英与其他人财富的差距一直在增长，但直到今天这一问题才开始主导国家政治。此外，美国的政治体系并非如许多人假定的那样是受到有钱精英的操控，知道这一点虽然是好事，但民粹主义斗士们所兜售的灵丹妙药却几乎全无用处。就民粹主义的社会基础而言，近年来，大多数美国人的收入一直停滞不前，精英们的日子却好过以往，这导致美国社会的不平等日益严重。就政治的失败而言，没有政治党派很好地服务于衰落的群体（declining group），其中，共和党的传统主张直接与工人阶级的利益相对立，这导致今年在共和党内部发生了激烈的争斗；民主党在传统上自视为普通百姓的守护者，但自比尔·克林顿（Bill Clinton）起，民主党的立场就开始接近于共和党，此外，更重要的问题是民主党将身份政治（identity politics）视为核心价值。在21世纪的最初10年，美国丢失了超过200万个工作岗位，而这本来是可以通过采取一定的措施避免的。特朗普和伯尼·桑德斯（Bernie Sanders）出人意料的出现，可能意味着巨大的机遇。特朗普打破了共和党自罗纳德·里根（Ronald Reagan）以来盛行的低税、小的安全网络的正统信念，这种信念更有利于企业而非其工人。桑德斯同样动员了左派自2008年起就销声匿迹的反弹。总之，美国的政治体系事实上一直遭受真正的衰败之苦，除非民众的怒火与明智的领导、良好的政策联系起来，否则这一体系不会修复。一切还为时未晚。

一些中国学者对近年来的“美国衰落论”也进行了反思。

北京大学国际关系学院国际政治经济学系教授查道炯（Zha Daojiong）2014年6月18日发表于香港《南华早报》网站、后又于2016年7月13日被美国战略与国际研究中心转发的《美国步向衰落？中国不应想当然》文章指出，“美国是否步向衰落仅是观点问题，而非既成事实”。就算美国衰落，“受益者肯定不是中国”。

多数美西方专家基于美国并未衰落的认知，就如何加强美国的全球领导地位积极建言献策。

全球参与研究所（Institute for Global Engagement，简称IGE。网址https://globalengage.org/）总裁兼首席执行官、美国外交关系委员会终身成员、曾在美军中服役20多年的约翰·加拉赫（John Gallagher）的《复杂与危机中的美国领导》文章指出，美国仍是全世界寻求领导以在一个不确定的时代帮助找到危机感、加强联盟并扮演前路上的设计师的目标国家。美国试图通过使用包括外交、军事行动、经济政策以及人道主义援助与开发在内的国家权力工具向盟友提供保证并威慑敌人以支撑国际秩序。最近两届政府期间，美国在全世界的参与和支出水准已被证明是不可持续的。从安全的角度来看，在过去10年间，美国在阿富汗和伊拉克实施了投入成千上万美军的作战行动，投资了数十亿美元以建设一些东道国军队的合作能力，宣布了向亚太地区的“再平衡”，同时还对“阿拉伯之春”的挑战与机遇作出了反应。加上与俄罗斯在乌克兰和其他地方的新的竞争，美国几乎完全没有犯错的余地。在同一时期，美国经历了历史性的财政调整。战略的“目标-方法-手段”（ends-ways-and-means）中的“手段”所面临的这种下行压力，使得美国在危机发生之前就积极介入并缓解之的努力，以及对由于危机的持续而不能后退的责任分担同盟的积极领导，都变得更为困难。然而，在广泛的全球不确定与变化中，无论从战略还是道德来看，领导的必要性仍然存在。从小布什到奥巴马，历届美国政府的国家安全战略都坚持了美国在世界上领导地位的重要性。这些论述似乎表明了历届美国政府对美国在世界上的角色的认知的连续性，这可能也为美国的盟友与敌人提供了一种可预测性。事实上，正如斯蒂芬·谢斯塔诺维奇（Stephen Sestanovich）在《最高纲领派：从杜鲁门到奥巴马的美国》一书中所指出的，美国在世界上的参与倾向于在两种风格——最高纲领（maximalism）与紧缩主义（retrenchment）——的总统领导之间波动。除了美国在世界上领导的这种周期性波动，美国已经丧失了一些确定危机感与设定前路议程的清晰与自信。一个非常可以理解的原因是全球危机的绝对数量。部分地，掠夺性治理（predatory governance）是一些地区的规则，在这些地区被排除出社会契约的公民变得日益边缘化，并日益遭受迫害，最终导致了不稳定。另一个原因是当前危机的绝对复杂性。这些危机不仅仅是非线性的，在性质上也可以被认为是千变万化的，在许多危机中善意的投入常常会产生意想不到的、适得其反的结果。例如，虽然已进行了超过15年的大量的财政、人力和政治投资，但美国在对抗当前全球性的宗教激进主义的威胁上，却几乎没有什么持久的收获。无论是当前中东的难民危机，中东以外的“移民危机”，或者巴黎等地的恐怖袭击，宗教激进主义的影响范围正日益全球化。地区大国和地区之外的大国在危机中立场分化，使得现有的对抗加剧，也使得这些国家更接近可能导致传统冲突的失误或挑衅。由于人类的身份和价值的基本问题危如累卵，这些问题需要开明的领导和美国的参与。然而，解决一些复杂的问题，特别是那些具有突出的宗教维度的问题，要求整合政府与公民社会，国内与国际利益相关者，硬实力与软实力，以及宗教事务、世俗政治进程甚至技术平台。太多的时候，这些努力仍然是分开的。当前，在华盛顿和其他地方的机构与智库举行的无数的安全与政策对话，通常不包括宗教领袖与文化专家等。这种缺乏跨部门的整合，威胁或者甚至阻止在一个正在逐渐威胁全球稳定的紧迫议题上取得持久的进展。当然，与治理、公民权和安全有关的问题，在中东与北非之外都是存在的。不可避免的是，下一任美国总统将在所有这些国家和地区面临无数的挑战和机遇。美国的领导能力在很大程度上将取决于我们理解并参与这一过程中的身份与宗教的关键因素的能力。当然，在这一点上，美国已经取得了一些进展。总的来说，持续的美国领导要求下一任美国总统对美国如何确定其利益的优先次序、如何与传统和非传统的盟友合作以及如何在世界各地展示其外交、国防与开发能力等进行认真的审查。十分有限的资源与交叉重叠的全球不稳定之源，使得消息灵通的、关照全局的美国领导比以往任何时候都更为重要。虽然美国历届政府的全球参与水准可能周期性波动，但下一任总统有机会和义务去吸取过去15年的教训。全球环境中的不确定与动荡固然是一个值得忧虑的理由，但美国在复杂与危机中的领导可以是一个希望之源。

美国乔治城大学客座讲师、世界经济论坛（World Economic Forum。网址http://www.weforum.org/）全球议程理事会成员、西班牙前外交大臣、世界银行前高级副总裁安娜·帕拉西奥（Ana Palacio，女）的《重建美国领导》文章指出，美国仍然是自由世界秩序的核心，这一地位十分稳固。同时，美国需要做更多的事才能满足其国际地位所要求的领导责任。下一届美国政府只有追求真正的深度可持续合作——不管在国内还是国外——才能确保未来几年会比过去几年更好。

美国约翰·霍普金斯大学保罗·尼采高级国际研究学院战略研究项目主任、美国国务院前国务顾问埃略特·科恩（Eliot Cohen），美国国防部负责政策的前副部长埃里克·埃德尔曼（Eric Edelman），美国国务院负责国际组织的前助理国务卿布赖恩·霍克（Brian Hook）的《总统的优先事项：恢复美国的领导地位》文章指出，今天，美国的外交政策在每一项用以检验大国外交政策的测试中都失败了。美国既不被敌人畏惧，也不被朋友信赖。无论是美国人民，还是全世界，都不能理解美国权力的目标，甚至更糟的是，不能理解形成这些目标的原则。事实上，在中东和南亚的15年的冲突后，一些美国人得出结论，最好的办法是从世界及其麻烦中抽身回来。有人认为，美国作为全球秩序的保证人的角色不再是必要的，历史已经随着冷战而“终结”；其他人则认为，国内的国家建设是一种替代海外参与的选项。但是，在这些困惑与沮丧的喧嚣之外，有一件事是自二战结束以来就一直十分明确的：一个强大的美国对于维护开放的全球秩序仍是必不可少的，在该秩序下美国和世界的其他部分自1945年以来得以安享繁荣。美国“必不可少”的替代选项，不是一种独立国家之间的和谐的、自我调节的平衡，而是一种以混乱与破坏的集中喷发为标志的国际图景。很明显，可以理解的是，过去的政策既有成功之处也有失败的地方，因为领导就是去选择，而在世界上进行选择是不可避免会出错的。事实上，美国的领导人需要从过去70年的成功与失败的政策上吸取经验教训，但他们不能忽视这样一个事实，即总体而言，美国在自信地宣示权力和影响力时对世界的贡献，要远好于退于一隅自我质疑和无能为力时。这并不是说美国应该在不考虑国际体系的持续变化的情况下大行其是。今天的世界要比20世纪更加复杂、更不稳定——如果不总是更加危险的话。美国在世界各地面临的种种挑战，要求对美国外交政策——该政策以承认美国必须在维护国际秩序上发挥领导作用为前提——的细节进行认真的反思。这些威胁要求更多的资源和创新的治国之道。即将在2017年1月就职的美国新政府在逆转近年来的不足与重申美国在二战后的世界中的作用——有时不尽如人意，有时十分熟练，但总是可以预见的——时要有耐心和毅力。新政府将不必从头开始。在国际政治中，美国仍然比中国或其他任何潜在的对手或对手组合更强大。那么，美国在国际政治中发挥作用时，应秉持何种原则呢？在谈论这些原则之前，首要的是要摒弃外交政策要么是基于理想，要么是基于利益的理念。美国是一个既有其理想，也有其利益的国家。美国外交政策的第一条原则，应该是谨慎（prudence）。这并不意味着放弃自己的价值观，而是意味着采取那些能够最好地维护那些盛行与持久的价值观的政策。谨慎也意味着选择我们的战斗。我们的资源将是有限的，我们的领导人一次专注于数个问题的能力也将是有限的。在美国外交政策的核心，必须是一个新的承诺，以支持我们所知道的国际秩序的理念。美国不能单单通过修辞与典范来发挥其影响力。美国的军事力量与软实力都是不可或缺的。其次，下一任总统及其内阁官员应该向美国人民解释国防开支的保险功能。准确地描述这个世界——其中的许多国家与非国家行为者对美国深怀敌意——的准确的、现实的危险，是下一代美国领导人义不容辞的责任。我们需要学会说出我们敌人的名字。美国是时候重新武装了，但应比以前更聪明地重新武装。即将到来的时代将会有许多巨大的、在某种程度上前所未有的挑战。此外，我们的软实力工具必须被重新审视和部署。第三个优先事项必须是重塑和加强美国的全球联盟结构。当前，我们还没有面临类似于20世纪30年代晚期的那种灾难。但我们即将迎来一个类似于这样的时代：民主国家丧失了道德激情、自信、军事优势以及使用他们的力量以反对最终目标是颠覆国际秩序的时代。在一个可以在毫无预兆的情况下变得幽暗的世界，无论是力避冲突、保持安静的极简的外交政策，还是急于草率地改造世界的外交政策，都不会取得成功。相反，美国需要一个建立在实力之上，根植于价值观和利益之中，并以谨慎和智慧巧妙实施的外交政策。

美国卡内基国际和平基金会总裁、美国前副国务卿威廉·伯恩斯（William J. Burns），波士顿咨询集团（The Boston Consulting Group，简称BCG。网址https://www.bcg.com/）高级顾问、哈佛大学贝尔弗尔科学与国际事务中心高级研究员、新美国安全中心董事会成员、美国国防部负责政策的前副部长米歇尔·弗卢努瓦（Michèle A. Flournoy，女），美国和平研究所（United States Institute of Peace，简称USIP。网址https://www.usip.org/）所长南希·林德伯格（Nancy E. Lindborg，女）的《美国领导与国家脆弱性的挑战》报告指出，在一个对二战后美国领导的国际秩序的挑战的数量与复杂性都日益增长的非常时刻，美国人正在提出有关他们希望自己的国家实施的全球领导的类型的艰难问题。经历了15年的持续战争与一代人所经历的最糟糕的金融危机之后的持续的经济不安之后，美国人以及他们选出的代表正越来越希望回家。坐下来并等待当前的失序时刻过去的诱惑是可以理解的，但却是目光短浅的。我们根本没有那种奢侈。美国的利益，我们盟友与伙伴的利益，以及全球和平与安全，都濒于险境。激增的挑战，以及与之同时的应对它们的有限的欲望和资源，需要下届政府在何处以及如何选择施展美国的领导上展示卓越的纪律与想象力。没有什么比美国应对国家脆弱性（state fragility）的挑战更紧迫了。脆弱国家（fragile states）处于许多当前的区域失序与全球动荡的中心。随着国家努力跟上日益增长的公民需求，这一挑战很可能会随着时间的推移而变得更加严重。在解决脆弱性上，没有简单的药方。美国不能也不应该试图修复每一个脆弱国家。我们能也应该表述合理和现实的政策原则，以决定在何处和如何投入稀缺的资源与关注去实现最大效果。我们能也应该在塑造全球反应和加强主要组织与合作伙伴的能力上发挥领导作用。我们提出了4个参与原则，以指导一种应对脆弱国家挑战的更严格的方法。总之，我们认为这些原则将使美国在较低的成本和可管理的风险下做得更好。我们建议如下的“4S”框架。第一，战略性的（Strategic）。集中精力在美国利益最大的地方，特别关注那些脆弱性能够颠覆地区秩序的国家。与国际组织和合作伙伴密切合作，以加强他们有效应对的能力。预防优先，在其演变为冲突与不稳定之前，解决日益恶化的根本原因。投资于脆弱国家与社会的恢复力（resilience）。警惕可能破坏长期目标并进一步加剧脆弱性的短期行为。第二，系统性的（Systemic）。将安全、政治与能力的挑战联系起来而非彼此孤立地加以解决。运用治国方略的整个工具箱是一件事。确保工具箱朝着共同的目标工作是另一件事。第三，选择性的（Selective）。专注于那些美国的利益与力量是最大的、目标是可以实现的、这些目标与当地合作伙伴的利益和能力是一致的情况。授权国际合作伙伴与组织去领导那些他们拥有更大的利益与影响力的情况。当我们的利益很大而力量有限时，我们应该坚持至少我们的参与不会使事情变得更加脆弱，同时探索和精炼可用的“大棒”与“胡萝卜”以改变精英和其他主要行为者的动机。第四，持久性的（Sustained）。国内政治支持对达成预期的结果是十分必要的。一个国家从脆弱状态过渡到健康状态要耗时数十年；政策框架必须承认这一现实，并随着时间的推移进行耐心、灵活的投资。我们无法维持当前的响应式的、昂贵的危机应对节奏。我们也不能在没有能够实现什么的共同的感觉与更大的信心——这会带来必要的政治支持和财政资源——的情况下一头扎进复杂的环境中。在我们手段的有限性以及不作为的成本与后果上，我们必须对美国人民和我们的合作伙伴十分坦诚。将这些原则转化为行动，将是下一届政府的一项艰巨的考验。共同的责任和义务对重塑我们与脆弱国家以及与国际合作伙伴的接触是十分重要的，这在我们自己的政府内部也同样重要。有3个突出的优先事项：1．通过确保行政机构内部以及行政机构与立法机构之间的更大的一致性，使我们内部井井有条。2．在国际合作伙伴之间以及他们与脆弱国家之间，建立更有效的合作伙伴关系。3．磨砺工具，以帮助脆弱国家更有意义地加强其国家-社会关系。我们对这些挑战的复杂性或美国影响的有限性不抱幻想。但是，我们对帮助这些国家和社会书写自己未来的坚定的美国领导的持续承诺怀有信心。

值得注意的是，2016年的美国总统大选表明，美国国内的“孤立主义”思潮日渐抬头，专家学者们对此高度关注。

英国伦敦经济学院美国中心副资深研究员、该学院外交委员会执行主任尼古拉斯·基钦（Nicholas Kitchen）的《在唐纳德·特朗普置疑美国外交政策共识的背后，是关于美国在世界上的领导地位的辩论的兴起》文章指出，特朗普对美国联盟承诺与义务的置疑，在美国外交政策的当权派中间引起了轰动。华盛顿一直在对特朗普对北约、韩国与日本的评论作出回应。从某种意义上说，这种回应是相当奇怪的。是的，特朗普具有制造新闻头条与驱动媒体议程的不可思议的能力。但鉴于他缺乏外交政策经验以及外交政策顾问的不足，人们本以为他的评论将可能被智库专家、官员和学者所嘲笑。美国围绕自由贸易、选择性军事介入等外交政策的共识，确保了美国的全球态势。无论是新保守主义者，还是自由主义者，都认同这样的观点：扮演自由主义霸主（liberal hegemon）角色的美国，对美国和世界而言都是最有利的。那么，如何解释这些外交政策圈内人的近乎恐慌的回应呢？当然，特朗普入主白宫的可能性使得美国的盟友紧张，这不利于美国得到其想要在世界上得到的。但是，还有更深层次的忧虑：特朗普只是一种症状，而非原因。可能是美国公众不再准备支持外交政策当权派们鼓吹的自由主义霸权了。紧缩（retrenchment）的状况正在重造，而不仅仅是在特朗普“美国第一”（America First）的言论中。严肃的思想家们已经开始置疑美国全球态势的价值。哈佛大学的斯蒂芬·沃尔特（Steve Walt）几乎每周都在他《外交政策》的博客（网址http://foreignpolicy.com/author/stephen-m-walt/——作者注）上猛敲这一鼓点。军事理论的重要权威，麻省理工学院的巴里·波森（Barry Posen），写了一本有关克制大战略的书（指《克制：美国大战略的新基础》一书——作者注）。诸如克里斯托弗·莱恩（Christopher Layne）、安德鲁·巴塞维奇（Andrew Bacevich）等离岸制衡者们（offshore balancers）的声音越来越多地被听到。对于外交政策的当权派而言，他们甚至有某种对冷战的怀旧之情。从社会学的角度来看，这并不令人惊讶：我们都着迷于我们特定的主题，并倾向于将其重要性抬升到其他事物之上。特朗普可能真的不理解美国的联盟，但日益有一些人共享他的某些立场。这是一个值得再次讨论的话题。

美国哈佛大学肯尼迪政府学院教授、美国前助理国防部长约瑟夫·奈（Joseph S. Nye）的《特朗普将如何削弱美国》文章指出，“美国第一”（America First）的思潮阻碍、而不是促进国内外和平与繁荣。联盟不仅增强了美国的实力；还能维护地缘政治稳定。与以往任何时候相比，美国全球成功的核心是看其能否维持盟国的信任，以及能否建立新的联盟网。

此外，也有专家认为，美国的霸权时代已然终结，美国已不再能够扮演“世界警察”的角色。

欧洲外交关系委员会主任马克·伦纳德（Mark Leonard）的《欧洲的守势》文章指出，历史上最可怕的时期往往是权力真空期。2016年的错位与混乱也显然是权力真空的症候。即使特朗普当选总统的噩梦被成功避免，美国也不再能够成为世界警察。

巴西伊加拉佩研究所（IgarapÉ Institute。网址https://igarape.org.br/en）研究主任罗伯特·穆加（Robert Muggah）的《美国霸权时代结束，全球主导权由多国掌握。》文章指出，民族国家将会重新回到世界舞台的中央。世界将不再属于某个单一国家，而将由包括中、美、俄、德、印、日等多个国家共同掌握，在世界政治体系中呈现“半帝制”的倾向。