三 澳门立法会产生办法的功能和使命

(一) 选拔合适的民意代表

澳门立法会是澳门特别行政区的立法机关，负责制定、修改、暂停实施和废除法律，并代表社会议决财政、监督政府。议员是代表全体市民参政议政的政治人物。他们既应具有为市民服务和报效社会的政治抱负，还应具有一定的社会亲和力和社会领导能力。这就要求必须有一个适当的产生办法，以便能够选出具有社会代表性的、最宜承担立法会议员职责的人士进入立法会从事立法工作。

议员应当是社会精英，应当具备古典政治哲学里所说的才智和美德。麦迪逊 (James Madison, 1751～1836) 指出，共和政体下当选的议员应当具有能“辨识国家的真实利益”的智慧，“他们的爱国热情，他们对正义的热爱，不可能为了眼前的利益或部分人的利益，牺牲国家利益和正义”,“人民代表所表达的大众愿望很可能比人民自己的声音更符合公共利益”。密尔 (John Stuart Mill, 1806～1873) 在其著作《代议制政府》中认为，代议制是理想中最好的政府形式，“使社会中现有的一般水平的智力和诚实，以及社会中最有智慧的成员的个人的才智和美德，更直接地对政府施加影响”。这里所说的“一般智力和诚实”者，是指普通市民，而社会中最有智慧者，是指选出的议员。密尔同时还指出，代议制政府有两个缺陷和危险：①立法机关智力条件不足，即议员的无知和无能；②立法机关受到和社会普遍福利不同的利益的影响。第一个缺陷和危险导致立法机关不能有效行使其监督和制约职能，第二个缺陷和危险导致“阶级立法”。这两个缺陷和危险，应该说在不同的国家和地区所建立的立法机关中都有不同程度的存在。

立法会不仅由能够代表他人参与政治决策和政治监督的社会精英人士组成，而且其本身体现了广泛代表性的要求。代表性有两种基本的表现形式：一是地域代表性。“每个地区，无论是城市、乡村、省或者选区，在立法机关都有其选出来的，并对本地区负责的代表。”二是职业代表性。这是指职业团体，企业，行业协会如工会、商会、农会、教育工会、律师工会、医师工会等作为选举代表的基本单位，使每一种职业在立法机关里都有其代表。

立法会产生办法应当体现立法会的广泛代表性。这种广泛代表性在本质上是由立法会的职能决定的，是指在有一定社会身份和社会功能缩影的基础上兼顾社会各个界别的均衡参与。所谓社会身份缩影，是指既然社会上有男女之分，有老年人和年轻人之分，那么立法会中应当既有男性议员，也有女性议员，既有年纪较大的议员，也有年轻的议员。所谓社会功能缩影，是指社会各个阶层可以划分为不同的功能界别，如果法律界是社会功能的一部分，那么代表中应该有法律界人士。

立法会是澳门特别行政区的立法机关，具有澳门社会民意代表机关的性质，社会上不同阶层、不同界别和不同利益团体都应当有一定的代表参加立法会，即“立法机关应在某种程度上是‘社会的一面镜子’，不论是看起来，还是在感觉上、想法上、行动上，都能反映人民的整体意愿。一个对社会描述充分的立法机关应该具备能反映男人与女人、年轻人与老人、富人与穷人意愿的代表，并能表达社会中拥有不同宗教信仰，使用不同语言的小区以及不同族群的声音”。立法会产生办法既要考虑公平性，也要考虑各种身份的人都有一定比例，方方面面都要兼顾；既要保证澳门社会中优秀的合适的人才参与立法会，也要保证选出不同界别和不同阶层的人士组成立法会。

(二) 实现居民的民主参与

澳门回归，结束了葡萄牙对澳门长期的殖民统治，中国人在自己的土地上当家做主。《澳门基本法》规定了澳门居民享有参与政治的广泛民主权利。这些民主权利包括参加行政长官选举、参加立法会选举及担任政府公职，以及以各种方式参与讨论公共事务等。选举是当代民主政治的要素。参加立法会选举及当选为立法会议员，是澳门居民参与政治生活的重要途径。

《澳门基本法》第26条明确规定：“澳门特别行政区永久性居民依法享有选举权和被选举权。”澳门永久性居民依法享有选举权和被选举权，是指依法选举立法会议员及被选举为立法会议员，参加行政长官选举及被选举为行政长官候任人。这里的选举权和被选举权，既可以通过直接选举制度行使，也可以通过间接选举制度行使；既可以通过地域代表制的形式行使，也可以通过职业代表制的形式行使。

关于选举权的性质，宪法学理论上主要有以下几种观点。①固有权利说。这种观点认为，选举为公民的一项当然享有的固有权利，既非法律所赋予，也非法律能剥夺。因此，应当实行无限制的广泛的普遍选举，除不能表达自己意志或明显有碍公共秩序者，选举权不得被限制；公民有行使选举权的绝对自由，有投票和不投票的自由。②社会义务说。这种观点认为，在当代民主政治体制下，选举是宪法上产生立法机关和通过其他选举产生政权机关的制度和方式，也是宪法为实现国家目的而赋予公民的社会职务和社会责任。因此，法律可以基于社会利益而规定选民行使选举权的相当资格，对选举权做出必要的限制，如国籍、年龄、居住期限和住所等；公民负有选举投票的义务，不得放弃和转让。③权利义务说。这种学说认为，选举权具有权利和义务的双重性质，是法律赋予公民的一项权利，并非公民本身所固有，法律可以对公民的选举权做出资格限制；然而，此项权利是为了公共利益而设定的，具有“社会职务”的性质，参加选举是公民执行社会公益的行为，国家在必要时可以禁止其任意放弃。许多国家和地区建立选举制度就是以权利义务说为理论基础的。澳门特别行政区第12/2000号法律《选民登记法》第2条规定，凡具有选举资格的自然人或法人，均有权利和公民义务做选民登记；《澳门特别行政区立法会选举法》第95条规定，“选举是一项权利和公民义务”，不仅指出选举是一项基本权利，还强调选举是一项公民义务。不过，《澳门特别行政区立法会选举法》没有规定放弃投票者的法律责任。

立法会产生办法不仅要保证广大澳门居民的民主参与，还要保证澳门居民的均衡参与。均衡参与是指澳门各届立法会在实现民主权利的过程中应当有所平衡，既不能缺乏某种社会群体，也不能使某种社会群体过分参与和主导特别行政区的民主政治。均衡参与就必须兼顾社会各界别、各阶层的利益。澳门是一个实行资本主义制度和生活方式的微型社会，劳工阶层或低收入人士为大多数，其利益必须得到照顾和重视。同时，工商金融界、专业中产人士和各行业代表在资本主义经济和社会结构中起着举足轻重的作用，都必须有适当且必要的政治参与。

(三) 满足立法会行使职能需求

澳门特别行政区立法会是澳门特别行政区的民意代表机关和代议机关，也是澳门特别行政区唯一的立法机关。这就决定了立法会的职能主要包括立法职能和监督职能。立法职能是澳门立法会的首要职能。立法会有权就澳门特别行政区自治范围内的任何事宜制定、修改、暂停实施和废除法律。《澳门基本法》对法律议案的提出、审议、表决和生效做了明确规定。议员和特别行政区政府都有权向立法会提出法案。然而，两者提案的范围不同：特别行政区政府可以提出澳门特别行政区高度自治范围内的所有法案，而议员不能提出涉及公共收支、政治体制或特别行政区政府运作的议案，议员在提出涉及特别行政区政府政策的议案时，必须得到行政长官的书面同意。立法会的监督职能通常意义上是指立法会对特别行政区政府的施政方针和日常工作进行监督，使其施政结果达到预定目标。这包括：①审核通过特别行政区政府提出的财政预算案；②审议特别行政区政府提出的预算执行情况报告；③根据特别行政区政府提案决定税收，批准由政府承担的债务；④听取施政报告并进行辩论；⑤质询；⑥就公共利益问题进行辩论。

立法会要有效行使上述两种职能，首先就要对立法会议员的组成提出内在的结构性要求，即立法会议员必须具备代表性、专业性和社会认受性。议员的代表性，是指立法会议员是社会利益的代表者，代表社会各界的意志和利益制定法律，监督政府。议员就像一个中间人，一头连着特别行政区的政府机关，另一头连着澳门广大居民。立法权以及落实立法权的运作规则只能在人民的参与和同意中才能获得合法性来源和正当性基础。议员的专业性，是指立法会议员必须具备进行立法的知识、能力和技巧。立法本身就是制定、修改和废除法律的具有专业性和技术性的活动。立法是由特定主体即立法机关所进行的专有活动。其他任何组织、团体和个人，非经立法机关授权都不得进行这项活动。议员的社会认受性，是指立法会议员本身被社会民众认可的程度。立法会无论是制定法律还是监督政府，其本身都是社会利益协调和社会利益博弈的过程。这就要求议员本身应当具备社会认受性。社会认受性建立在议员具有充分代表性和足够专业性的基础上，如果缺少社会认受性，就会使议员在履行议员职责时遭到社会的漠视，不能与社会密切互动、沟通，立法会的职能也就无法有效行使。这也就要求立法会必须从制度上保证产生具有充分代表性、足够专业性和社会认受性的立法会议员。

“一国两制”的宗旨是在维护国家主权、安全和发展利益的前提下保持特别行政区长期的繁荣稳定。澳门特区行政区立法会是澳门特别行政区政治体制的重要组成部分，同特别行政区其他政府机构一道，肩负着维护国家主权、安全、发展利益和澳门特别行政区长期繁荣稳定的政治责任。澳门特别行政区立法会无论是在行使立法职能的过程中还是在行使监督职能的过程中，都必须服务于“一国两制”这个最根本的宗旨。澳门特别行政区立法会产生办法必须满足于立法会职能的充分实现，从而服务于“一国两制”的宗旨。