三 财政支持新型农业社会化服务体系建设的政策建议

党的十七届三中全会提出要按照建设现代农业的要求，建立覆盖全程、综合配套、便捷高效的农业社会化服务体系，构建层次多级、形式多样、主体多元的农业社会化服务格局。党的十八大明确要求构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。我国乡镇、村数量众多的客观情况大大增加了农业社会化服务体系建设的难度。因此，应以社会化服务发展中的关键因素为切入点，有计划、按步骤、分重点构建新型农业社会化服务体系。一方面强化双层经营中“统”的功能，同时转变传统的分散生产经营模式，发展合作、联合、共赢的新型经营模式，充分、有效对接小规模经营与大市场，实现优势互补，为广大农户提供更加方便有效的农业生产服务。通过社会化服务，可以有效地把各种现代化的生产要素聚集到家庭经营之中，不断提高农业的物质技术水平。

（一）明确支持思路

一是要发挥政府作用与尊重市场规律并重。总体上说，支持农业生产社会化服务体系建设是市场经济条件下政府的重要职能。当前，要按照转变政府职能的要求，科学划分政府与市场、政府与各类经营主体在农业生产服务中的职责，能交给农民自办或者可以通过市场机制办好的，应一律交给农民和市场，将政府的工作重心放在“创新服务体制、完善激励机制、提高人民素质、改善政策环境”上，着力支持农技推广、动植物疫病防控、农产品质量安全监管三位一体的公共服务体系建设。二是要加大财政投入与综合措施并重。综合运用财政奖补、税费减免、金融支持等手段调动各方面参与社会化服务的积极性，整合归并现有的社会化服务财政支持政策，形成支持合力。三是要放宽准入与加强监管并重。一方面，降低准入门槛，但凡有能力、愿意参与农业生产社会化服务的不同所有制及隶属关系的服务组织，均可纳入均等的政策和资金支持范围。另一方面，在放宽准入标准的同时，加强对纳入支持范围的各类服务组织的监督和打击力度。四是进一步优化财政支持方式。财政支持方式是影响农业社会化服务效果的重要因素，采取合理有效的财政支持方式能够达到事半功倍的效果，极大提高农业社会化服务效率。五是多采用“一事一议”、以奖代补的支持方式。从长期实地调研反馈的情况来看，“一事一议”的项目农民积极性最高、参与性最强、效果最好。因此，在需要农户广泛参与、密切配合的服务项目中实行“一事一议”、以奖代补，可以最大限度地激发农户参与项目的积极性。

同时，要针对地方实际制定配套标准。各地财政实力相去甚远，社会化服务体系建设中一些项目要求的配套地方财政无力承担，导致弄虚作假、减少服务内容、降低服务标准等现象，因而要根据各地的财政实力和建设成本、服务成本等因素分类对待，不搞“一刀切”。大力推行竞争立项方式，扩大竞争立项范围，对积极性高、基础工作扎实、管理到位的地区给予重点支持；推行体系建设成果导向的扶持机制，将绩效考评与资金分配挂钩，对绩效评价好的地区倾斜扶持资金，对于绩效评价差的地区予以批评，并适当减少扶持资金和项目。

优化社会化服务提供形式。走出政府大包大揽的误区，对于市场化运作较好的农业社会化服务项目，尽量为其市场化运行提供良好的环境，甚至采取财政购买服务的方式促进其发展；对于能够市场化运作，但完全靠市场无法实现的服务内容，采取财政补贴的方式促进其实现自我积累和自我发展；对于市场和社会无法或者难以提供的纯公益性服务，应通过政府财政统揽的方式给予支持。

（二）突出支持重点

一是要突出支持重点、加大支持力度。重点支持农业生产信息、农田水利建设、抗旱排涝等领域。二是要突出重点产业。粮食、生猪等关系国计民生和战略安全的基础性产业，财政需要履行职责，将其作为农业生产全程社会化服务的支持重点。三是要突出重点环节。农业科研与技术推广、重大病虫害防治、农产品质量安全等环节关系农业生产全局，财政必须“守住底线”。四是要提高财政资金筹措使用效率。采取多种途径不断拓宽社会化服务体系建设的资金筹措渠道，发挥财政资金的兜底作用和杠杆作用，不仅要增加投入的资金总量，还要提高资金投入的效率。首先，进一步拓展投入渠道。探索建立以政府投入为主体、社会多元主体投入的农业社会化服务投入体系，从根本上改变当前经费短缺的财政状况。一方面，各级政府要加大财政支持力度，确保公益性农业社会化服务机构正常运转的经费需求并保证逐年增长。另一方面，鼓励和引导以工商企业为代表的社会力量为建设农业社会化服务注入资金支持。其次，开拓创新扶持机制。通过出台涉农企业的优惠政策措施，如优惠税收、信贷、保险支持等，逐步形成长效发展机制，并配套理顺财政、工商、税务、供销等部门对农业的服务机制，促进服务资源在跨区域、多主体、多领域、多环节之间合理优化配置。再次，整合扶持资金，着力构建“市县多整合、省级多奖励”的支持机制，有效支持农业社会化服务。最后，强化资金监管。进一步健全和完善资金监管制度，加强对农业社会化服务体系中的资金监管力度，摸清扶持资金使用去向，客观评估资金使用率，防止出现资金监管“真空”。

（三）灵活支持方式

运用灵活多样的补助方式，充分发挥财政资金的引导和推动作用。一是加大保障力度，对农业公益性基础设施和农业科研、农产品质量安全体系等，必须要财政来保底，全力支持。二是实行奖补和贴息。通过先服务后补助的方式，大力支持合作组织提供专业性、半公益性的服务。采取财政贴息的方式，鼓励涉农龙头企业提供盈利性服务，通过政府向社会和市场购买服务，增强农业生产社会化服务的可持续性。三是实行财政参股，对一些重点龙头企业，为了支持其做大做强，可以采取参股、基金投资等方式支持企业，提升企业服务农业生产的能力和水平。

（四）丰富支持内容

从当前我国农业社会化服务内容上看，要加大对基层农技服务机构的硬件设备、信息技术的支持力度，及时更新必要的办公仪器；同时，提高农技推广人员待遇水平，吸引更多专业人才从事农技推广服务，建立一支高质量的基层农技推广队伍。针对生产型服务，重点支持水稻工厂化育秧，从全国范围来看，水稻机插都是农业机械化生产的最薄弱环节，必须下大力气予以解决，同时对农机作业给予燃油补助，减轻农民因油价快速上涨增加的负担；针对经营性服务，则需要将农民合作组织在服务中的作用充分体现出来，视农民合作组织服务能力建设为基准，对农民合作示范县（区）以及各组织进一步加大扶持力度，争取做到每个村均建有一个农民专业合作组织，进而为农民的产前、产中、产后提供更为便捷、周到的服务；针对金融服务，吸纳多元主体参与农业服务，以村镇银行、农业担保机构、资金互助社为基石，不断拓宽融资渠道，深化投融资改革，引导更多信贷资本和社会资本进入农业生产；针对信息服务，大力培育以现代化信息手段为特征的农业信息服务，建立县—乡—村—大户四级的手机信息平台，及时准确地为农业内不同行业的从业人员提供全方位的农业信息服务。

（五）出台支持措施

目前我国农业正从传统农业向现代农业转变过程中，现代农业的目标就是要建立发达的社会化服务体系，因此提出以下几点建议：一是开展试点。围绕现代农业发展、生产的全过程和农业主导产业，要集中力量，针对不同类型的农业生产区域，以县为单位，开展农业社会化服务体系建设的试点，每个省可选3～5个县先行试点。二是深化改革。支持社会化服务体系建设，要充分发挥基层政府的作用，中央财政可采取打捆方式下达财政支持资金，由地方按要求、结合本地实际，选择支持重点和方式，充分调动地方的积极性和主动性。三是提升绩效，健全和完善财政资金使用绩效的考评制度。引入社会绩效考核组织和机构，采取多种考核方式，加大考核中的奖罚力度，强化绩效意识。四是以支持专合组织为重点完善社会化服务体系。首先，设立农民专业合作组织发展专项扶持资金。在省、市设立农民专业合作组织发展专项扶持资金，重点用于扩大组织规模，拓展服务领域，提升服务能力，提高服务质量，培育出一批产业优势明显、运行机制规范、服务效果良好、带动能力强劲的农民专业合作社。建立与同级财政收入同步增长机制，同时健全持续稳定增长的多元化投入体系，逐步形成政府、金融机构、农户和社会多元化投入体系，为新型农业社会化服务体系提供坚实的财政保障。其次，建立农民专业合作组织数据库。随着农民专业合作组织的蓬勃发展，建立农民专业合作组织数据库，有利于充分掌握其发展状况、明晰财政对其扶持的关键环节和重点内容，从而促进其在新型农业社会化服务体系中充分发挥作用。通过数据库可以准确掌握各地合作社的产业分布、成员组成、农业服务供给及其带动实效；可以对处于萌芽期、孵化期、发展期、提升期等不同时期的合作社，根据其发展的阶段特征及其急需扶持的环节给予“对症下药”式的针对性扶持，并根据发展实际需要进行持续扶持，从而达到事半功倍的效果。数据库还可以不断优化和创新财政资源的配置方式，既保证一些需要扶持的合作社能够获得一定的财政扶持，又防止一些合作社过度占有财政扶持资源。此外，数据库可以促进国家及省市级示范合作社进行动态管理，真正发挥示范专合组织的带头作用。再次，加强开展合作社的培训力度。向社会广泛宣传和介绍农民专业合作社的职能和功能，普及关于怎样组建农民专业合作社，如何管理合作社等知识，帮助其建立、完善各项制度，提高农民专业合作组织规范化、标准化建设水平。最后，在深入合作社调研、分析的基础上，有针对性地采取多种形式对专合组织带头人、农村经纪人、种养“土专家”等进行培训提升，促进其成为农技服务的重要供给源、农技推广的中坚力量、农产品营销的领头人，增强其实体化运作能力和自我发展水平。

（六）创新支持政策

整县推进项目试点。农业是多部门服务的对象，新型农业社会化服务体系涉及许多部门的工作。县级政府在整合农业社会化服务项目和资金上既能针对地区经济社会发展的特殊性，又具有一定的区域协调性，启动新型农业社会化服务体系建设整县推进试点工作，整合财政支持政策、资金和项目，整合服务主体、服务设施和服务人员，对于真正形成“覆盖全程、综合配套、便捷高效”的新型农业社会化服务体系具有十分重要的作用。

一是加强统筹规划，促进部门协调。采用自上而下的方式，从省开始整合农业、林业、水务等部门形成农业综合服务机构，各地结合实际，统筹规划，整合已有的服务力量，采用条块结合的方式组建县级农技服务中心、农产品购销信息中心、农产品检测中心、农业综合执法大队等机构，根据产业特色和服务半径，打破行政界限设置乡镇农业综合服务站、配置服务力量，打破条块分割格局，增强部门之间的协作意识和能力，提高社会化服务体系的运转效率。

二是明确部门职责，实行责任追究。健全农业服务机构的职能职责，明确岗位职责，完善考评机制，探索奖惩结合的激励约束机制，把权力与责任紧密联系起来，遏制“越位”“错位”乱作为及“缺位”不作为等现象的发生，促进新型农业服务体系的服务主体既分工又合作，齐心协力推动农业发展。

三是总结经验教训，以合作交流促进发展创新。在构建新型农业社会化服务体系的过程中，采取整县试点推进，鼓励试点县突破现有体制机制的束缚，探索构建农业社会化服务体系的新方法、新途径，努力提升服务实效。另外，要充分分析、总结和推广在试点中取得的好经验，适时创造条件促进试点县之间展开相互交流和学习，合理应对和解决试点中遇到的新问题、新困境。