总报告General Report

B.1 2016～2017年澳大利亚发展回顾与展望

韩锋

摘要：2016～2017年澳大利亚仍处在调整期，其中产业调整处于关键的升级阶段，然而2016年大选出现的弱势政府难以为此提供社会、政治和经济的有力支持，导致社会发展放缓，其国内政治支持率下降。外交白皮书的发表没能为澳大利亚国际定位提供明确的路线图。美国以自身为中心，中国要求国际社会更加开放与国际化，使澳大利亚只能笼统地坚持以西方为主的价值和体系，这与地区的发展方向和澳大利亚的国家利益并不完全吻合。因此，澳大利亚的战略犹豫期已经过了在中美之间的选择中两边收益的阶段。未来澳大利亚关注的重点将是经济和政治领域。

关键词：澳大利亚 特恩布尔政府 联盟党

 

2016～2017年澳大利亚仍然处于社会政治、经济和外交调整的过程中。金融危机以来，在世界经济环境变化的同时，大国实力对比也发生了巨大变化，地区和世界的形势随之迅速变化。在这样的背景之下，澳大利亚也被迫进行全面的调整。近7年间，澳大利亚已经先后更换了5位总理，其中有两次是因为执政党内部矛盾引发的政府更替，这在澳政治上实属罕见。这表明此次调整所涉及的国家和社会利益深刻，利益取向细化且多元，各党派难于形成普遍共识。2016年通过党内斗争上台的特恩布尔政府仍是弱势政府，面临各种挑战。虽然这两年澳大利亚社会基本稳定，经济继续保持稳定发展，但2017年经济的增长速度放缓。随着最近澳大利亚外交白皮书的发布，执政党的外交政策调整到位，但关于澳大利亚的战略定位依然分歧明显。

一 澳大利亚政局有惊无险，谨慎前行

马尔科姆·特恩布尔（Malcolm Turnbull）在2016年7月提前举行大选，并获得胜利，联盟党继续执政。然而，大选的结果却使执政党面临政治尴尬。首先，执政党险胜。特恩布尔领导的联盟党政府是以众议院议席由上届的90席锐减到了76席（组阁最低席位）勉强取胜，政府的稳定性没有改善，反而受到削弱，并随时都有致命的危险。其次，议会处于困局。执政党在众议院中占76席，占有极其微弱的多数；在参议员的76席中，联盟党仅占30席。因为在竞选中承诺的相关政策要付诸实施，执政党需要进行艰苦的党外政治协商。由于政党竞争，很多具体问题将被“政治化”，联盟党执政的政治成本将远高于预期。最后，特恩布尔通过党内选举“中途上位”。党内矛盾还没有平复，还要保持在执政党的利益和团结不受损失的前提下与其他党派和独立议员进行协商，这对联盟党党内协调一致能力和特恩布尔领导能力的要求极高。由于政府处于弱势，执政党与反对党在能源、教育、气候、税收等相关政策的政治较量中互有进退。联盟党在执政后的民意测验中支持率不断走低，甚至不如反对党工党。如果联盟党不能实施新的政策，不仅党内团结难于维持，下届选举的胜负也难于预料。

2017年，澳大利亚有7位国会议员先后被发现拥有双重国籍，其中包括执政的国家党党首巴纳比·乔伊斯（Barnaby Joyce）和副党首菲奥娜·纳什（Fiona Nash），以及参议院议长史蒂芬·帕里（Stephen Parry）。澳大利亚最高法院审查了该案，辞职和留任议员都要进行补选，其所担任的党内职务也要补选。目前，此事没有对联盟党执政地位带来实质性伤害，但还是产生了一定的影响。此外，不排除反对党如果发现新的证据，将继续借题发挥，打击执政党的可能。双重国籍问题是澳政坛历史遗留的问题，此时发展成政治事件，背后明显有党派竞争的原因。

此外，2017年10月24日，澳大利亚联邦警察突然查封了澳大利亚工人联合会（Australian Workers Union, AWU）总部和驻墨尔本的办公室，根据指控调查工人联合会10多年前违法使用经费情况。其一，2006年澳大利亚工人联合会是否按照澳大利亚工会的相关规定，为GetUp! 成立资助了10万澳元。其二，2007年澳大利亚工人联合会总部是否为比尔·肖顿（Bill Shorten）等人提供了2.5万澳元的竞选经费。澳大利亚工人联合会是澳最有影响力的工会组织，澳大利亚联邦警察的调查行动目标直指当时涉事工人联合会领导、现任工党领袖肖顿。因此立即遭到了工人联合会和反对党的激烈反击，他们指责执政党利用政府公权对反对党进行政治打压，并指出特恩布尔是幕后的主使者。为此，政府相关部门受到了质询，双方可以说是两败俱伤。该事件与双重国籍事件表明执政党和在野党的竞争趋白热化已经远远超出一般政党竞争的范畴，两党竞争已不仅仅限于社会政治和经济政策之争，未来一至两年澳大利亚的政治局面将进一步复杂化。其间，除了两党的智慧和运气，还要看小党派和独立议员的政治取向，他们将是澳大利亚政治重要的影响因素。

总之，澳大利亚两党由于实力接近，都在筹划在下次选举中击败对手。执政党的弱势很难彻底改变，危局将如影随形。2016～2017年虽然过关，但代价也很高。在维护执政地位的同时又要有所作为，提高支持率，为下次大选提供更好的基础是联盟党面临的考验。因此，在2018年，稳定仍将是联盟党的首选，想要有作为则要相机行事。随着政党之间竞争的激烈，其党内的矛盾也会加剧。

二 经济仍然保持增长，但低于预期

澳大利亚经济在2016年保持2.4%的增长，与2015年持平。2017年先喜后忧。预计今年经济总体能够保持良好势头，涨幅估计超过3%, OECD的相对保守估计也达到了2.5%（见表1），均好于去年。然而，由于发生在昆士兰州的特大暴风雨，严重阻碍了运输，影响了对外贸易。加上消费不振，年底澳大利亚的年度增长率被国际货币基金组织修正为2.2%，低于去年的经济增长水平，比最乐观的增长数字下降了0.8～0.9个百分点。好在澳大利亚2017年的通货膨胀率和失业率仍保持较低水平，对外贸易也保持了较快的增长，2018年澳大利亚经济预计仍能保持今年的发展水平，或者略高，但较之预计的2.9%的GDP增长率相去甚远。

由于澳大利亚处于经济结构调整期，特恩布尔政府的目标是要从传统的依靠矿业景气的经济转向发展创新型经济，提高制造业比重。但是，转型期要看整个国际经济的形势，也需要传统产业的支持。因此，市场需求和地区经济的反应很大程度上决定了澳大利亚政府的经济调整能否成功。其中，东亚经济，特别是中国经济对澳大利亚的影响最为直接。中国在“十九大”之后，经济转型和调整也在加速。双方的经济结构互补关系已经不能完全适应当下双方经济调整的进程，双方应该在自由贸易区建设过程中不断创新和深化合作，同时双方还需要在制度、法律、管理等领域全面合作。这也是对双方政治互信和经济依赖关系的考验。同时，双方还要利用现有地区的合作和产业分工，促进投资贸易的自由化，完善地区多边合作和平台的机制建设。

总之，澳大利亚的经济调整方向应该是利用其技术和高端服务业优势，对传统的能源、资源和农业进行升级，优化经济结构。但由于澳大利亚国内市场和投资规模的限制，澳大利亚的结构调整必须要利用国际经济的有利时机，并且更深入地参与地区合作。同时，与中国等重要的东亚国家进行产业和地区开发合作，这就要求政府之间经常就宏观发展规划进行协调。

三 联盟党政府外交战略基本成型

1. 《国防白皮书》和《2017年外交政策白皮书》出台

2016年初，澳大利亚政府发表了《国防白皮书》（the Defence White Paper），在对目前至2035年澳大利亚安全战略环境的可能变化进行评估的基础上，为澳大利亚确立了综合、长期的国防规划。在未来10年中，澳大利亚政府要投资2000亿澳元用于加强国防能力建设，并在2020年国防费用达到GDP的2%，以保证未来10多年中澳大利亚的国家利益和国家安全。2017年11月23日，澳大利亚政府又发布了《2017年外交政策白皮书》（2017 Foreign Policy White Paper），为大国关系发展变化背景下的世界和地区关系的结构调整提出应对之策。澳大利亚重点强调了保持与美国的同盟关系，构建“印度-太平洋地区”，坚持澳大利亚的价值观和外交韧性，以及维护西方主导的秩序。澳国防白皮书和外交白皮书的相继出台勾勒出了澳大利亚联盟党政府的对外政策和安全战略的基本框架，标志着特恩布尔完成了执政党在2013年上台之后的对外关系调整。不过新版外交白皮书刚出台就遭到了学者的公开批判和质疑，反映了白皮书对澳大利亚的外交定位在国内没有得到一致认同。

澳大利亚《2017年外交政策白皮书》在总体积极评价中澳关系发展的同时，坚持以西方的价值观和秩序为标准来分析其所处的外交和安全环境，对中国持怀疑的态度，尤其在南海问题上，用已经过时的事例，指名道姓地批评中国。对此，中国驳斥澳大利亚“在南海问题上发表了不负责任的言论”，并“表示严重关切”。作为域外国家，面对南海问题正在进行良性互动的现实，如果真如《2017年外交政策白皮书》中所述的在意和关注南海地区的安全，澳大利亚理应支持和尊重中国和东盟国家已经达成的一致，为“双轨思路”推进提供支持。此外，中国外交部还对澳大利亚《2017年外交政策白皮书》提到中国是不是遵守战后基于规则的秩序问题，明确指出：“中国所讲的战后规则和秩序应当是国际社会公认的，而不是由任何国家自己单方面定义的。就中方而言，我们一向遵守的规则是基于《联合国宪章》宗旨的原则。”

2．澳美关系适应与调整

作为盟国，美国对澳大利亚来说是其外交和安全的基石。然而，特朗普上台，却令澳政府和多数国民始料不及。特朗普明确提出要通过“美国优先”来实现“美国的再次辉煌”。因此，美国强调其自身振兴的重要性，大力发展经济。为此，要限制移民，不惜进行贸易保护；计划削减海外军事部署，要求盟国分担安全义务；对于国际多边合作，美国则用经济效益作为衡量标准。美国已经退出了TPP、巴黎国际气候大会达成的协议，在移民问题上，特朗普与澳总理发生了“电话门”的不愉快事件，对澳美关系造成了直接和间接的影响。对此，澳大利亚政府在适应中调整与美国的关系，尽量避免矛盾和摩擦，强调共同利益。在继续要求美国担当老大的角色、维护西方主导的现行国际秩序的同时，加强与地区有影响的国家发展双边关系，例如印度、日本、印度尼西亚、新加坡等，在此基础上促进多边合作。一方面尽量帮助美国延长其霸权的时间，分担美国的负担。另一方面也从长计议，为地区大国关系未来变化做准备。

11月12日，澳大利亚、美国、印度、日本4国在越南APEC领导人会议期间举行了正式会议，启动4国安全合作。该合作在2007年由日本首相安倍提出，得到了时任澳总理霍华德和美、印两国的首肯。但澳工党陆克文政府上台后拒绝参加。2015年，时任联盟党国防部部长的凯文·安德鲁斯（Kevin Andrews）曾批评前工党政府退出美日澳印安全对话是错误的。同年举行了首届“印澳日对话”，预示着美澳日印合作的重启。澳大利亚联盟党认为这符合澳安全理念，有利于海上安全、南太和东南亚地区安全，以及印太地区安全。

在新的形势下，用老旧的结盟和权力平衡的传统观念，通过抑制别人来实现自身的安全，多年前已经被批为构建“亚洲的北约”，与地区需要和安全合作的目标南辕北辙。

3．中澳关系的新特点

在澳大利亚外交政策中，对华关系无疑仍然是非常重要的一环。在双边关系提升为全面战略伙伴关系和中澳自贸区落实的基础上，2016～2017年，中澳关系进一步深化。首先，双方保持高层密切交往。习近平主席在20国集团领导人峰会期间、李克强总理在东亚合作领导人系列会议期间分别会见了澳大利亚总理特恩布尔。2017年，双方举行第4轮中澳外交与战略对话。3月，李克强总理出访澳大利亚，双方关系达到了一个高潮。李克强总理庆祝中澳建交45周年，同时与澳总理特恩布尔举行第五轮中澳总理年度会晤。之后，双方启动中澳高级别安全对话机制。双方领导人除了对双方的合作领域提出具体建议之外，还对两国发展战略和政治安全合作进行了探讨。其次，自2009年以来，中国一直是澳大利亚最大的贸易伙伴。中澳自由贸易区的建设和深化，将促使双边关系从传统的经贸关系走向产业结构和地区发展合作的新型关系，不仅能够提高合作层次，还能开拓合作领域。最后，2017年是中澳建交45周年，在双方45年取得成就的基础上，如何规划未来，也成为双边共同的关切。这无疑也是2017年双边关系的一个亮点。

中澳关系在积极发展的同时，也出现了一些问题。澳大利亚还没有对中国建议的双方发展战略合作做出积极回应。2016～2017年，在中澳高层会晤中，中方多次建议澳“北部开发计划”与“一带一路”倡议对接，澳政府保持沉默。澳地方政府和商界反响较为积极，而澳国防与安全部门质疑和反对声音较多；澳大利亚议会也没有通过两国间的引渡协议。此外，澳媒体还相继炒作出了“政治捐款”、“中国政府控制留学生”和“中澳国防交流”等事件，指责中国“损害澳国家安全和利益”，并引发之后的多起歧视甚至伤害中国留学生事件。

总之，中澳双边关系在“数量”发展的基础上，迫切需要通过创新提升质量。然而中澳关系在2016～2017年显示了相互矛盾的关系。一方面，中澳高层继续保持良好的交往和沟通，并总结过去，着眼未来。另一方面，由于国内政治制约和西方至上的观念，澳大利亚还在坚守美澳同盟优先，以“平衡”与中美之间关系的传统做法。这导致澳大利亚的政策调整滞后于变化的形势，其无法在坚持西方价值观、维护现有国际制度和实现国家利益之间进行理性选择。因此，表现在国家层面的良好关系与双边关系的实际发展出现脱节现象。