第一节 二战末期和战后初期美国东亚政策的逻辑与重心

二战使美国全面摆脱孤立主义，开始在全球范围内广泛介入国际事务，并在二战临近结束和战后初期主导建立了一系列美国领导下的国际秩序。其中，罗斯福总统在二战期间所形成的战后和平计划的设想成为美国推行全球和地区政策的重要基础。

一 罗斯福的战后世界秩序设想及其东亚地区认知

罗斯福总统在步入政界乃至担任总统期间，都非常关注国际事务和外交。1919～1920年前后，罗斯福成了威尔逊主义的强有力的倡导者，尽管美国在加入国联的问题上遭到失败，但罗斯福继续把美国加入国联说成是有效的外交政策的可靠工具，并认为“国际联盟”是对现实形势的一种比较现实的解决办法。这是因为在他看来，如果美国能在世界事务中起重要作用，就既能造福于本国人民，又可帮助全世界落后民族摆脱贫困。同时，为了确保重要的问题能由自己做出决策，罗斯福设法保证那些重大决策权始终掌握在总统手里；同样，在重大外交政策问题上，罗斯福通常是自己做出决策的。因此，罗斯福本人对战后国际格局和东亚地区的认知是决定战后美国全球和地区政策的关键考量。

随着第二次世界大战的全面爆发和美国最终参战，美国朝野对罗斯福所倡导的美国在战后积极主导重建世界秩序等基本达成共识，以避免世界大战的再次爆发。而担任总统一职十余年的罗斯福总统对于美国应该如何主导构建战后世界新秩序发挥了关键作用，并在生命的最后几年里主导建立了影响深远的战后世界政治、经济和安全秩序。

首先，是战后的世界安全保障机制。罗斯福所设计的战后世界安全秩序是大国主宰下的集体安全体系。这从联合国的制度安排上可以体现出来：各国不论大小在联合国里面都是平等的并受到同等的尊重；常任理事国通过大国一致原则来确保和平并在必要的时候使用武力。因此，罗斯福总统希冀通过联合国框架安排来实现战后世界和平。

其次，通过各方所接受的政治安排来体现二战后的世界力量格局。罗斯福主张进行大国合作，并且每个大国对其所在的地区负有特别的职责。联合国的制度安排除了可以实现集体安全，同时也能够适应二战结束之后的世界格局，雅尔塔体系的最终形成是战后世界政治秩序安排的集中体现。

最后，以开放、自由的经济秩序作为世界政治秩序稳定运行的基础。罗斯福认为，导致一战后的世界秩序崩溃并最终发展成为第二次世界大战的根本原因之一就是经济民族主义的兴起和随之而来的大量贸易壁垒。因此，打破各种贸易壁垒，实现国际贸易自由化就成为美国战后重建世界经济秩序的最重要的目标。相应的制度安排就是筹划建立国际货币基金组织和国际贸易组织，尽管国际贸易组织的创设最终未能成功，但这一设想缩水后所成立的关贸总协定机制也大大促进了战后的国际贸易自由化进程。

通过上述安全、政治和经济三方面的安排，以罗斯福总统为首的美国决策层判断，在美国的全球领导作用下，妥善照顾各大国的传统利益范围，通过大国一致来制止侵略和武力争端，并推行国际贸易自由化来防止20世纪30年代以邻为壑的经济民族主义再度引发世界经济危机从而导致世界大战是完全可行的。

对于这一构想，美国决策层的一个最大的不确定性来自如何在战后处理与苏联的关系。毕竟，美英与苏联的合作乃是出于共同抵抗法西斯轴心国的需要，美苏之间巨大的意识形态分歧并未随着二战中同盟国的合作而消失。但罗斯福认为对待苏联应采用融合政策（integration policy），即通过给予苏联一个在国际体系中的显赫地位或者使它成为俱乐部中的一员来确保战后世界秩序的稳定；罗斯福认为苏联的敌意来自其不安全感，而这种不安全感又来自外部。罗斯福在1944年对苏联的评价可以证明这一点，“他们不了解我们，这是最根本的区别。他们是友好的且并未感染上任何疯狂的征服念头等；现在他们对我们有了了解，他们就比较愿意接受我们”。可以看出，罗斯福对苏联行为的理解是一种类似于防御性现实主义的观点，即坚持“国家并非先天具有恶意”这一假设，国家之间可以开展合作。即罗斯福认为，美国可以通过与苏联的协商和战略保证，实现美苏在战后的长期合作。

在上述带有防御性现实主义色彩的世界秩序设想的指导下，美国罗斯福政府的东亚地区观可以概括为：战后，日本将沦为战败国，日本军国主义的复活将是对地区稳定的主要威胁；其他国家或者尚未独立，或者难以发挥中国将起到的稳定作用，中国将成为一个能够在东亚地区发挥稳定作用的国家，并可以平衡战后苏联势力在东亚地区的扩张；假以时日，东亚地区将是一个巨大的、潜在的市场，美国需要全面介入东亚地区事务，确保东亚地区的安全、稳定和开放。

二 “罗斯福东亚地区观”指导下的美国东亚政策逻辑与重心

根据上述美国罗斯福政府对东亚地区的认知，罗斯福领导下的外交决策团队为争取国内各界乃至同盟国对这一东亚认知的支持，将这一时期美国政府的东亚政策逻辑表述为，美国在东亚地区首先是要防止日本军国主义的复兴，其次是抵制苏联势力在东亚地区的扩张，以确保东亚地区的安全稳定；瓦解欧洲列强在东亚地区的殖民体系，实现商业机会的均等和开放；对美国来说，比较可行的政策是寻找一个与美国有共同利益、彼此需要而又能为其利用的代理人，作为其在东亚地区的战略支轴，亲美的中国国民政府正是美国需要扶持和联盟的目标。对于这一政策逻辑的推广，罗斯福本人及其领导下的决策团队付出了较大的努力。

第一，看好中国的发展潜力。罗斯福领导下的外交决策团队基于长远战略考虑构思美国东亚战略。20世纪40年代的中国的确积贫积弱，名列四强实属勉强。但罗斯福倾向于从长远考虑出发制定对华政策。首先，他认为中国不仅是一个具有悠久历史的文明古国，而且“既不会侵略也不会变成帝国主义”。正如许多历史学家所述，罗斯福本人对于中国有一种情感上的依恋，对中国人民抱有深深的同情，并且坚定地支持中国抗击日本的侵略。其次，中国将会成为维护地区和世界和平的重要力量。早在1942年，罗斯福就强调：“将来，一个难以战胜的中国将不仅在东亚，并且在全世界都会起到维护和平与繁荣的合适作用。”关于对华政策，他进一步强调：“我们的政策是基于如下信念的，那就是尽管中国暂时还贫弱，而且有可能发生革命内战，但是四亿五千万中国人民有朝一日总会统一和实现现代化的，总会成为整个远东的最重要的因素。”也就是说，罗斯福基于长远考虑预见了中国的崛起，因此与中国建立良好的合作关系将最大限度地符合美国在东亚地区的战略利益。

第二，从空间维度上来说，罗斯福对东亚地区的地缘政治格局有着充分的理解和认识，从而意识到了中国的关键地缘政治地位。他认为，通过第二次世界大战，日本必将崩溃，“日本将在一个很长的时间内失去作为一个东方大国的资格，唯一真正的东方大国就是中国了，中国将取代日本成为战后东亚的主要大国。因而，如果要确保远东稳定的话，任何安排都应以中国为中心来进行。”同时，罗斯福还将一个亲美的中国视为阻止苏联势力向东亚地区渗透的重要屏障。罗斯福说过：“在（我们）与苏联在政策上严重对立之时，（国民党的）中国任何时候都会站在我们一边”。因此，为了抵御战后苏联势力的扩张，其必须支持一个亲美的中国政府，用以保证战后亚洲的稳定。为此，美国曾设想在中国的领土上建立强大的反苏军事基地，开罗会议前夕，罗斯福和美国军方就曾建议蒋介石讨论借助《租借法》为中国训练和装备90个师的问题。据美国史书披露，此举是希望“在远东建立一支能够在西伯利亚与红军对抗的强大军队”。归纳起来，无论是填补日本崩溃后的权力真空还是阻止苏联势力向东亚地区渗透，中国都当之无愧地成为美国在东亚地区战后安排的重心所在。

第三，在经贸往来上，罗斯福从美国与东亚地区经贸往来的大战略出发构思东亚战略。中国巨大的人口规模是一个潜在的巨大市场，能够打入这个市场将符合美国的国家利益。罗斯福总统大力扶持中国使其实现独立和强大，一个很重要的原因是中国的稳定、统一符合美国的经济利益。

归纳起来，在美国政府看来，中国在东亚地区将发挥的作用是：成为亚洲的稳定力量和领导者，看住日本并阻止苏联势力在亚洲的扩张，引导中国追随美国的全球战略目标并认同美国主导下的国际秩序，从而成为美国战后世界秩序安排中东亚政策的支轴和重心。

基于上述政策逻辑，在罗斯福政府的东亚战略构想中，罗斯福政府选中了中国作为未来东亚地区的稳定力量，把当时的中国视为“远东地区重要的稳定因素”。在经济和军事上援助国民政府，外交上抬升蒋介石的地位，把中国列入维护战后世界稳定的“四强”之中。对于罗斯福如此抬升中国的国际地位的做法，丘吉尔和斯大林最初均表示不能接受，因为当时的中国积贫积弱，根本谈不上是一个世界性的大国，连地区性关键国家也算不上。但罗斯福努力地说服苏联和英国接受美国将中国列为四强的建议，最终使中国成功位列四强。因此，在这一时期，扶持中国与巩固美中关系成为罗斯福政府东亚政策的重心，而日本则沦为一个战败国，将受到严厉的惩罚，被同盟国占领。

围绕这一政策重心，二战期间，美国对于中国的抗日战争给予了大量援助和支持。在日本投降后，美国政府帮助中国国民政府大规模运兵，以迅速恢复国内秩序，并通过派遣军事顾问团、延长《租借法》等方式来装备国民政府的陆、海、空军，增强其战斗力。1946年6月，美国国会通过了《军事援华法案》，宣布美国将向国民政府提供5170万美元的“补给”装备；8月31日，美国与国民政府签署了《中美战时剩余物资出售协定》，美国将其存放在印度、中国及太平洋17个岛屿上的原价为9亿美元的物资以1.75亿美元的低廉价格出售给中国。据统计，从抗战结束到1946年6月，美国向国民政府提供了13.55亿美元的战争物资，共装备了国民党军队的45个师，为其训练了各种军事人员15万人。1946年3月，美国政府还成立了派赴中国国民政府的军事顾问团，并训令国务卿、陆军部长和海军部长：“这一顾问团的目标是帮助中国政府发展现代化的武装部队，并向其提供这方面的意见，以便使中国政府完成他在国际协议下将须负起的义务。”国际协议下的义务，自然是指希望中国能够发挥在东亚地区的稳定力量作用，看住日本并能够抵制苏联势力向亚洲扩张。

同时，为防止国共两党爆发内战而危及蒋介石领导下的国民政府，美国杜鲁门总统特意派遣在欧洲战场负有盛名、刚刚卸职的原陆军参谋长马歇尔（George Catlett Marshall）将军来华调停国共两党冲突，希望能够帮助中国实现两党和解，帮助蒋介石领导下的国民政府成为中国的唯一合法政府，以发挥履行国际义务的作用。

相比之下，这一时期美国的日本政策则主要是让日本不再成为太平洋地区的危险的竞争者，并在日本建立一个尊重别国权利和履行国际义务的政府。1944年5月，美国国务院战后计划委员会制定的《合众国的对日目标》决定把日本战后的发展分为三个阶段：第一阶段是对日本实施投降条款，作为对其发动军事侵略的报复，使之接受占领下的严格训练；第二阶段是实行严密的监督，随着日本表现出与别国和平相处的愿望和能力，对其逐步放松限制；第三阶段是使日本在和平的各国国民中恰当地完成自己的责任。

美国国务院战后计划委员会的这一政策奠定了美国战后对日政策的雏形，1944年12月7日，美国国务院、陆军部和海军部协调委员会（SWNCC，以下简称“三部协调委员会”）经讨论基本认同了上述原则，并将其修改稿作为SWNCC16号文件发表，成为美国战后对日政策的第一个正式官方文件。

1945年9月6日经杜鲁门总统批准的SWNCC150/4号文件（即《投降后初期美国对日政策》）再次声明：“美国对日占领政策的最终目标之一是确保日本今后不再成为美国的威胁，不再成为世界和平与安全的威胁。”为实现这一政策目标，美国利用对日单独军事占领这一优势，对日本进行了改造和重塑。

第一是政治方面的改造。主要包括建立西方民主体制、逮捕和审判战犯、修改宪法等。第二是对日本进行经济改造。实现经济非军事化和民主化，通过解散财阀、农地改革和劳动立法改革等予以实现。第三是制定与实施日本战争赔偿政策。这是惩罚日本侵略行为并防止它重整军备的重要方法。根据《投降后初期美国对日政策》所规定的战争赔偿的基本政策，日本必须支付由于其侵略而产生的战争赔偿；没收日本海外资产；将日本维持和平经济所不需要的物资及现存的工业设备，用作战争赔偿。杜鲁门总统解决日本战争赔偿问题的特使埃德温·鲍莱（Edwin W. Pauley）在1945年12月6日向杜鲁门提交的报告中，推荐拆除工业设备、没收商船和没收日本海外资产的赔偿方式，并认为这不仅为赔偿提供了财源，更重要的是实现了美国对日政策的根本利益：既从根本上削弱了日本的实力，又提高了日本周边国家的工业水平，加强了这些国家抗衡日本的能力，从而有助于保持亚洲与太平洋地区的战略平衡。在最后通过的美国有关日本赔偿问题的SWNCC236/43号文件中，为体现美国国内一部分反对鲍莱的严厉的赔偿意见的建议，也只是增加了力求减少美军占领费用的内容。

综上所述，1945～1946年美国的对日政策仍然是围绕“确保日本今后不再成为美国的威胁，不再成为世界和平与安全的威胁”这一目标展开，无论是政治、经济方面的改造还是赔偿问题，都没有因为二战结束和总统的更迭而立即开始转变原来的对日基本政策，罗斯福总统时期形成的美国东亚地区观和确立的政策逻辑仍然在发挥着重要的影响。这一时期美国对华、对日政策的具体对比如表2－1所示。