理论研究篇

第一章 全面推进基层治理的制度创新

改革开放以来，随着农村社会经济的发展，农民的主体权利意识和法制观念也在不断提高。农村基层治理模式在农村经济、社会、文化转型的背景下，面临改革创新的重任。农村政治、经济发展和社会转型是农村基层治理变革的现实背景和基本前提，同时创新农村基层治理又是促进农村经济社会转型的强大动力，如何推进农村基层治理改革工作，成为摆在地方政府面前的一道难题。

蕉岭县位于广东省东北部山区，地处闽粤赣三省交界，四面环山，地广人稀，全县总面积960平方公里，其中山地113.4万亩，耕地11.5万亩，现有人口22万余人。自2003年广东省全面推进农村税费改革以来，地方政府缺少了财税来源，农村基层治理面临着一系列难题：政府财税压力大，社会治理显乏力；公共政策难落地，公共服务被“悬置”；基层自治组织弱化，社会力量难以发挥等。如何突破“蕉岭困境”走出一条蕉岭自己的农村基层治理改革之路，成为蕉岭推动农村经济社会发展的一道难题。蕉岭立足于县域发展实际，发掘并利用传统社会治理资源，在2007年创造村民监督委员会制度，迈出了以制度创新推动农村基层治理的第一步。而后蕉岭紧紧抓住“国务院农村综合改革示范试点”的机遇，进一步利用传统治理资源，创设村民理事会制度，在前两轮创制的基础上又进行提升，创行村级协商议事会制度，最终走出了一条以制度创新推动农村基层治理的“蕉岭创制”之路，形成了一套从监督、议事到决策的“蕉岭规则”，创新了农村基层治理模式，实现了社会治理能力的大发展。

第一节 直面农村基层治理的“蕉岭困境”

随着农村经济的发展与社会的转型，蕉岭县基层治理的条件和环境也发生了深刻变化，地方政府作为基层治理和社会管理的重要主体，延续传统的社会管理路径，将面临着巨大的财政压力和事务压力，其治理和服务能力很难适应基层社会发展的需要，造成基层治理难有效、政府服务难落地、社会发展难持续的“蕉岭困境”，这也同样是许多其他地方政府面临的困境。蕉岭在农村基层治理中的困境，使得蕉岭县政府在推动农村基层社会转型发展的工作中陷入内外交困的局面。

一 治理困境：政府压力难支撑

十八届三中全会明确提出了“推进国家治理体系和治理能力的现代化”，基层政府作为国家与社会的连接点，其治理体系和治理能力直接决定着国家的治理现代战略的实现；同时，随着改革开放的不断深入，我国基层社会正处于经济快速发展和社会转型并举的重要战略机遇期，这一特点在靠近东部一线城市的蕉岭县体现得更为明显，其客观上也要求政府转变治理方式和提升治理能力。然而尽管政府改革不断深入，国家财税体制不断变革，地方政府长期以来形成的管控型的社会治理模式并未随之改变。尽管蕉岭多年来一直致力于服务型政府建设，并取得了较大成绩，但是依然未能从根本上摆脱传统管理模式的束缚，政府治理能力受到了极大的限制，面临着社会治理效率较低的现实压力。

（一）基层政府面临着巨大的财政压力

按照“单一税种、减轻负担、配套改革、稳健实施”的思路，2003年7月1日起，广东在全省全面开展农村税费改革，村级经费筹集实行村内事务“一事一议”制度，广东新的农业税税率按6%执行，比全国7%的标准低。实施农村税费改革后广东财政收支缺口约38.53亿元。作为基层治理的重要主体之一，基层政府在经济社会发展过程中扮演着重要角色，其运行能力和效率的高低直接影响着政策执行和基层治理的效率。而基层治理有效运行的一个重要基础就是经济和财政基础。但是，由于农村税费改革和国家财税体制改革，县乡政府财政收入大幅减少，尤其是对于经济发展条件较差的乡镇而言，其财政收入更是有限。再加上“乡财县管”的财税制度，乡镇财政出现了“空壳化”的可能，基层政府陷入“吃饭财政”的困境。基层政府失去了财权和财源，面对辖区居民的公共服务和公共管理需求难免有心无力。一方面，基层政府的收入不断减少；而另一方面，其财政支出并未明显降低，甚至出现增加的趋势。随着农村经济社会的发展和农村社会管理的加强，在乡村教育、医疗、社会保障、强农惠农等方面的支出越来越多，这些都给县乡财政带来很大压力。2013年蕉岭县财政总收入8.68亿元，全年县财政投入民生资金就达8.1亿元。财政收入与支出的巨大差距给蕉岭县基层政府带来了巨大治理压力，客观上限制了政府治理能力的提升。

（二）基层政府面临着巨大的事务压力

长期以来中国政府管理社会始终摆脱不了统治型、全能型的传统社会管理的惯性思维，在改革开放不断深化的背景下，这种惯性思维依然延续着，基层政府在当前的社会治理过程中存在着明显的对传统路径的依赖现象。长期以来形成的这种社会统治型的路径依赖，从根本上制约着社会制度和社会治理体系的建设。而这一路径依赖导致的直接后果就是，政府在社会治理过程中忽视其他治理主体作用的发挥，始终扮演着全能型政府角色，使自身面临着巨大的事务压力。进一步从现有的县乡制度来看，“事权下放、财权上移”是基层社会的普遍现象，乡镇财权小、事权多，运行成本高。乡镇干部普遍反映，目前乡镇在社会治安、教育、卫生、医疗保险等基础工作上的投入不断增加，在农村社区建设、维护社会稳定等方面需要投入新的财力，需要治理的事务越来越多，乡镇进行治理的成本大幅增加。

（三）基层政府面临着治理能力挑战

由于蕉岭县经济发展水平和财政实力有限，基层政府在社会治理中缺乏充足的资金保障，客观上限制了政府公共服务的提供能力。但是农村基础设施建设和社会保障等方面的公共服务投入具有刚性，随着农村经济水平的转型发展，社会公共服务需求势必越来越多，政府公共服务供给压力势必越来越大。良好的社会治理和服务需要有一定的经济基础，仅仅依靠基层政府的力量，难以适应经济发展和社会管理的需要。实行“乡财县管”后，乡镇是上面“给多少，花多少”，没有自主权。但上级政府并不知道镇上公共服务的真正需求，转移支付很难满足镇上的需求，乡镇没有钱，村庄就很难治理。此外，社会管理手段的落后，使政府管理效率低下，限制了治理能力的发展。信息技术的发展并没有很好地被运用到社会管理的实践中，传统的主要依靠人来获取信息和处理事务的社会管理方式明显地不能满足社会发展和群众服务需求。同时，对于突出问题的治理过于依赖搞突击式的专项整治，缺乏源头控制，抓一时好一阵，稍有放松，乱象又生，管理工作处于“乱—治—再乱—再治”的低效率机械循环状态。

二 服务困境：政策服务难落地

公共服务的有效供给是现代政府治理能力的重要体现。长期以来，我国农村公共服务主要由政府进行供给。在现代社会，能否为民众提供优质的公共产品和公共服务成为衡量政府治理水平的一个重要标志。尤其是进入21世纪之后，提升政府的公共服务水平和能力已经成为了政府治理的基础内容。随着行政体制改革的逐步深入，政府需要由过去的行政型政府转变成服务型政府，特别是随着市场经济体制的逐步完善、新农村建设步伐的加快以及惠农政策的规范落实，政府要服务的范围越来越广，内容也越来越多样。如何满足群众日益增长的公共服务需求，切实解决服务群众“最后一公里”的难题成为政府亟须解决的问题。受财政资源匮乏、部门职能不清、乡村服务平台缺乏等因素限制，蕉岭县公共服务供给难以满足社会发展需求，公共服务难以进村、入户。

（一）财政资源匮乏，服务难覆盖

作为基层治理的重要主体之一，基层政府在农村经济社会发展和公共服务的提供过程中扮演着重要角色，其供给能力和效率的高低直接影响着基层服务的效率。而公共服务有效供给需要政府公共财政的有力支撑。对于经济条件较好的县域而言，在雄厚的财政支持下，其公共服务的供给能力就较强；而对于经济欠发达的县域来说，财政基础薄弱成为制约公共服务供给能力的最直接因素。2012年，蕉岭县公共财政预算收入完成35152万元，公共财政预算支出完成96176万元，其支出远远大于收入。到具体的公共支出，2012年蕉岭县一般公共服务支出12404万元，比2011年增加了9.20%；社会保障和就业支出16460万元，比2011年增加9.07%，医疗卫生支出8409万元，比2011年增加7.29%。各项公共服务支出呈现出了较大的增长趋势。2012年蕉岭GDP总额为49.5亿元，而2012年广东省的GDP总额为57067.92亿元，蕉岭GDP总额不足广东省GDP总额的0.09%，蕉岭总体经济实力较为落后。可以看出，蕉岭县财政收入总体较少，但其财政支出尤其是在公共服务方面的支出呈现快速增长的态势，县域经济和财政收入的匮乏制约了当地政府公共服务的供给能力，在财政资源缺乏的情况下，偏远山区的乡村无论是硬件的基础设施服务，还是软件的公共服务，都难以有效覆盖。

另外，在条块分割的体制下，一部分从乡村汲取的税费被上级政府收取；一部分乡村资源通过“财政包干”从乡镇直接流向上级政府，使得乡镇一级的财政收入受到很大限制。自农业税改革后，以往由乡镇一级直接收取的农业税等被取消，乡镇财政主要来源于上一级财政下拨，乡级财政运行不良和收入不足，导致县一级对乡镇财政进行干预或直接管理。这种“乡财县管”的模式直接影响了乡镇政府的运转状况。可以说，乡镇政府没有真正意义上的财政。在事权不断下放、财政不断上移的情形下，乡镇政府的资金与财政条件使其难以具备职能转变的能力，这也留下了乡镇财政“空壳化”的危机。作为一级政府，乡镇一级没有完整的财权和充足的财政收入，面对辖区居民的公共服务需求难免有心无力。

（二）政府职能不清，服务难供给

清晰的政府职能是政府采取有效治理行为的基础。近年来政府改革，进一步规范了政府职能，减少政府对社会的干预，增强了社会活力。但是随之而来的是政府公共服务在基层社会的收缩，造成这一现象的直接原因就是政府职能的不清晰，使其呈现“一收就死”的无限循环状态。明晰政府职能，转变政府履职方式，是社会治理现代化的必然要求。一方面，基层各级政府职能划分不清。从目前乡镇财权事权配置的情况来看，财权与事权的分离，基层政府的财政压力导致其陷入了服务资源短缺的困境，而基层繁重的事务压力则导致基层政府无暇顾及公共服务的提供，基层政府的公共服务职能被忽视。目前的乡镇财政体制仅对财权进行了县乡两级的纵向划分，而没有明确界定县乡政府职能，明晰事权。在压力型体制下，上级政府有权力管理下级政府，一些应由上级政府承担的职责便容易转嫁给下级，结果是财权与事权的进一步分离而非相匹配，也进一步削弱了乡镇政府的治理能力。乡镇政府本来承担着发展地区经济、维护地区稳定和上传下达的职能。但由于上级政府的指令性任务繁重，且直接关系着乡镇干部的晋升和收入问题，大多数乡镇政府通常把精力和时间都放在了完成上级任务上，从而忽视了地方性事务和公共服务的提供。另一方面，政府内部各部门间条块分割，部门公共服务职能相互独立，很难进行良好的合作。各部门只管自己的工作的正常运行、不出问题，而忽视了社会群众切实的公共服务需求。群众办事需要多个部门长时间奔波，盖几个章，“群众跑断腿”是当前基层社会群众办事难问题的真实写照；同时，各部门在提供公共服务时从自身想法出发，忽视与其他各部门的合作，导致公共服务供给重合，造成了服务资源的极大浪费。

（三）服务平台缺乏，服务难落地

在财政资源相对匮乏和基层事务日益繁多的双重压力下，基层政府提供公共服务的能力受到极大限制，这制约了政府公共政策和公共服务的有效落地。另外，从公共服务的供给体制来看，由于长期形成的城乡二元结构，公共服务的供给在城镇和乡村之间呈现明显的非均衡性，农村公共服务一直处于相对薄弱的状态。从蕉岭县的情况来看，相较于县乡两级较为完善的公共服务体系，村级明显处于弱势地位，农民群众长期难以享受到基本的服务。近些年来，虽然各级政府也开始注重对农村公共服务的供给，但与县级政务服务中心和乡级便民服务大厅相比，其能提供的服务可谓少之又少，服务群众“最后一公里”的问题始终难以解决。蕉岭县面积较大，绝大多数农村分布在广袤的山区，地理条件客观上限制了政府服务进村入户，大山深处的村庄农民办事成本极高，很难享受均等的公共服务。除了公共服务难以有效进村入户外，由于缺乏专业的公共服务平台，政府的服务措施和惠农政策基本依靠村民自治组织实施，但是由于村民自治组织自身能力的限制，其很难有效的落实镇政府这些服务措施和惠农政策，在现实中往往出现村级自治组织在服务和政策落实过程中操作不当，引发了相反的后果，造成政府“吃力不讨好”的局面。此外，村级自治组织长时间忙于政府服务和政策落实，其自身的自治能力被极大弱化，自治组织成了乡镇政府的“派出机构”，群众自治组织变成了政府管理组织。

三 发展困境：社会力量难发挥

十八届三中全会明确提出“正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用”，这是国家实现国家治理现代的重要战略举措，社会是国家现代治理体系中的重要治理主体。治理与统治的实质性区别就在于，统治的主体只能是政府权力机关，而治理的主体可以是政府组织，也可以是非政府的其他组织，或政府与民间组织的联合。善治是治理的理想状态，其本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者合作的最佳状态。因此，现代社会治理是多主体的治理，离不开社会主体的参与和社会力量的发挥。但是在基层治理的过程中，由于受传统社会管理路径的束缚，政府在社会管理中忽视社会主体的参与，客观上限制了社会力量的发挥，形成了社会群众难参与、自治组织难运转、社会资源难整合的“三难”局面。

（一）社会群众参与难

实现善治的重要途径就是政府与公民对公共生活的合作管理。在当前我国政府普遍处于强势地位的情形下，推动政府与公民合作的前提就是保证公民对社会公共事务的有效参与。但是在当前的基层治理中，群众对社会公共事务的参与积极性并不高，社会群众普遍反映出一种“事不关己高高挂起”的心态。尽管蕉岭在传统的社会管理中也特别注重倾听民意，引导社会公众参与到社会管理中，以更好的实现政府与社会的互动，可结果却并不如人意。在政府的动员下，群众最开始表现出了很高的热情，但这种参与热情并没有能够延续。绝大多数情况下，政府工作人员将其简单的归结为参与意识不强、农民没有行使自身权利的习惯；不可否认的是在当前我国绝大多数农村地区，农民的参与意识确实是存在不足的现象，但这种参与不足更多的是一种参与无力的表现。在我国社会改革发展的历史长廊中随处可以看到农民的智慧结晶，基层群众的伟大创制，家庭联产责任承包制、村民自治制度等，这些都足以说明基层群众的具有极大的智慧，具有行使自身权利的能力。在传统政府的社会管理逻辑中，坚持效率优先，维护社会稳定是政府社会管理的首要任务，传统计划经济的管控手段就成了政府管理的首选。在这种社会管理手段下，群众缺乏社会参与的渠道，即使是政府为了缓解社会压力，引导社会群众参与，这种参与也很难实现对政府决策的实质性影响。

（二）自治组织运转难

社会自治组织是群众进行自我管理、自我服务、自我教育的重要组织载体，是群众政治参与的实践场所，是现代社会治理的重要主体。但在基层治理过程中，社会自治组织的作用并没有得到有效的体现。一方面，基层自治组织的发展受到了极大的限制。在传统的政府管理思维中，政府害怕社会，害怕社会力量的解放和发展引发社会不稳定乃至社会动乱，同时也害怕社会自治组织对自身权力形成掣肘。因此，在社会管理中政府的首要选择就是加强对社会的控制，压缩社会自治组织的生存空间，限制其发展。另一方面，对于国家制度建构内的自治组织，特别是基层村（居）民自治组织，政府也是加大控制力度，其自治程度也明显受到限制。从调查中了解到，村（居）民自治组织大多对自身角色定位不明确，绝大多数的自治组织把自己当成了乡镇政府的下派机构。一位村民委员会主任坦言道：“哪里还有什么自治，我们的主要任务就是完成上级政府下派的各种任务。”群众自治组织“悬置”于群众之上，难以落地。

（三）社会资源整合难

政府自身资源的有限性，限制了政府公共服务的供给，阻碍了社会治理能力的发展，但社会转型和发展助推了基层社会对公共服务和有效社会治理的刚性需求。在国家治理建设和社会发展需求的双重压力之下，部分基层政府开始探索有效利用社会资源，动员社会力量参与到社会治理中。面对有限资源和经济社会快速发展需求的张力，蕉岭县政府积极探索有效利用社会资源路径。但在实践的工作中，蕉岭却遭遇到了前所未有的困难。依靠传统的“命令式”行政方式，政府在传统的社会资源利用和整合的过程中只需要一纸公文就可以解决问题。随着社会变革与发展，社会主体的自主能力不断增强，民主意识不断提升，老一套命令式的动员显然不能够达到目的。出现这一现象的原因并不是社会资源不想参与到社会治理和农村社会建设中，恰恰相反，社会资源对于进入农村社会具有很强的动力。那么为什么在外有政府动员，内有发展动力的情况下，社会资源不愿意动呢？一位村民道出了其担忧：“好不容易挣来的钱，政府说拿去就拿去，自己说话还不算数，怎么敢投资呢？”社会资源缺乏安全保障，阻碍了其向农村社会流动。此外，传统的基层社会建设和治理过程都是以政府为主，农村社会基本处于一种孤立的状态，社会资源进入农村社会缺少相应的社会基础和路径。寻找到社会资源与农村社会的连接器，对于整合社会资源，发挥社会资源在继承建设和治理中的作用至关重要。

第二节 激发农村基层治理的“蕉岭思路”

创新社会治理是一场深刻的政府和社会变革，需要从根本上实现治理理念的转变和改革共识的凝聚。面对“蕉岭困境”，蕉岭县委县政府意识到：长期以来，政府大包大揽减少了社会主体参与社会治理的机会，社会主体的参与意识和参与能力的发展受到了极大的限制；政府作为单一的社会治理主体，忽视社会力量的参与，社会资源难以有效整合利用，这造成了社会参与意识淡薄、干群关系紧张、政府与社会的分立。为了破解社会治理乏力的难题，蕉岭县委书记温向芳明确了以制度创新为核心的发展思路，通过转变治理观念和凝聚改革共识，改变传统的“全能型”政府理念，以制度创新弥补社会经济发展不足劣势，激发社会发展活力；通过制度创新引领基层治理创新，引导社会发展。同时，在县长陈伟明和纪委书记卢尧生的倡导下，通过开发传统乡村社会治理资源，激活社会自治活力，凝聚社会力量，整合社会资源，推动多主体参与社会治理。由此形成了以制度创新为核心，以传统社会治理资源为基础，面向现代社会治理变革的“蕉岭思路”。

一 转变观念，凝聚创新治理共识

社会治理改革是一场深刻而全面的政府和社会变革，是一项覆盖面广、利益相关度高、难度大的综合性工程。要实现这一深刻的变革，首先就必须从转变观念开始。蕉岭县委书记温向芳在思考蕉岭转型发展时指出，“观念是行动的直接指引者，蕉岭要突破社会治理困境就必须从转变观念开始，必须从根本上改变各级政府和领导干部的传统社会管理观念，凝聚治理创新共识，才能真正推动社会治理的创新发展。”蕉岭为破解基层治理乏力困境，首先从观念入手，落实和践行现代政府治理理念，为推动社会治理创新营造氛围、汇聚智力、奠定基础。

（一）落实简政放权理念

2013年3月14日全国人民代表大会通过了《国务院机构改革和职能转变方案》，其主要思想是倡导各级政府要简政放权，处理好政府与市场、政府与社会的关系，把该放的权力放掉，把该管的事务管好。2013年5月13日国务院总理李克强在动员部署国务院机构职能转变工作时指出，行政审批制度改革是转变政府职能的突破口，是释放改革红利、打造中国经济升级版的重要一招。然而，从现实情况来看，很多地方欠缺改革的动力和勇气，使简政放权工作的开展难以推进。蕉岭县委县政府通过全面分析基层治理面临的困境，认为随着市场经济体制的逐步建立和完善，农村社会经济建设发展步伐加快以及现代信息技术的发展，传统政府管理的条件和基础早已发生改变，社会对公共服务需求越来越多元，对政府行政效率要求越来越高。在此基础上，蕉岭认识到传统的“全能式”政府管理理念明显无法适应社会变革需求，落实简政放权，扩大乡镇政府和社会组织在社会治理中的主体性势在必行。简政放权，变革政府传统的社会管理方式应该是社会治理创新探索的立足点。

（二）树立多元共治理念

国家治理能力的现代化需要融合“技术”思维，而国家治理体系的现代化则需要借力于“共治”思维。具体来说，国家治理体系包括政府体系、市场体系和社会体系。国家治理体系现代化目标的实现首先要明晰政府、市场和社会各自的治理内容，进而明确三方治理主体的相互关系，以共同服务于国家公共事务的发展。长期以来，政府管制市场，政府行政权力嵌入乡村，压缩社会治理空间，从而造成了政府在治理体系中唱“独角戏”的局面。单一的“一元管理”模式使政府在运作过程中不堪重负。正基于此，温向芳书记指出，“践行多元共治理念不仅是现代社会治理发展的新要求，也是推动蕉岭发展的新途径，蕉岭经济社会的转型发展需要包容开放、创新求进的发展环境和干事氛围，通过实现社会的多元共治，激发社会发展活力，以此开创蕉岭经济社会发展新局面。”因此，多主体共治理念成为蕉岭县委县政府探索现代社会治理的着力点。

（三）践行服务政府理念

现代化的社会治理体系和治理能力的一个重要衡量标准就是政府的服务能力，现代政府从根本上来说是服务型政府。随着市场经济体制逐渐建立和完善，农村社会经济快速发展，农民生活质量逐渐提升、民主意识不断提高，基层社会对公共服务的刚性需求越来越大，公共服务的有效供给成为政府赢得社会群众信任的重要衡量标准。陈伟明县长在担任镇长时就意识到，传统的“命令式”政策执行方式，造成干群关系紧张、政策落实变异等问题，探索新的公共政策实施方式势在必行。蕉岭县面对社会经济转型和发展的新特点、新要求，认为切实落实服务政府建设，践行服务政府理念是应对新时期新任务、新挑战的有效路径，也是创新社会治理的现实着手点。基于此，蕉岭县长陈伟明指出，“面对社会变化的新情况和新任务，基层政府要切实担起自身的服务责任，少讲不行，多讲怎样才行。”服务型政府建设立足于社会发展需求，以为社会群众服务为目标，通过公共服务供给实现政府与社会的有效对接。践行服务政府理念成为蕉岭探索现代社会治理方式的出发点。

二 创新制度，释放社会发展活力

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出要创新社会治理体制。创新社会治理体制是推进社会体制改革的基本手段，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。制度建设是社会治理体制创新的基础，社会治理体制是一个复杂的系统工程，涉及经济、政治、社会等诸多领域的制度建设。因此，在创新社会治理探索过程中需要抓住关键问题，以制度建设为基础，切实创新社会治理体制。蕉岭立足于社会治理困境，认为制度创新应该是蕉岭治理改革探索的重要的出路。通过制度创新，释放改革红利，弥补社会经济发展不足的劣势；通过制度创新，造就改革空间，推动基层治理创新。

（一）创新服务机制

由管制型政府向服务型政府转变是现代政府变革的必然方向。践行服务政府理念，创新和完善服务机制，落实服务政府建设是蕉岭营造良好的社会经济发展环境，推动社会治理创新发展的切入点。蕉岭县委书记温向芳指出，“面对经济社会的转型发展，基层政府要不断创新服务机制，更好地服务群众、推动发展，努力使基层党委政府成为推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的坚强战斗堡垒。”蕉岭县在深入践行党的群众路线实践教育活动基础上，发现行政审批事项的办理由于体制机制的不完善，成为农民的“心头痛”；公共服务由于部门条块分割，广大农村缺乏服务平台，使农民可望而不可即。这样一来，如何改善行政审批事项办理的现状，推动公共服务进村、入户，切实解决服务群众“最后一公里”、服务群众“最后一步路”问题，成为蕉岭县强化干群关系需要解决的重大课题。蕉岭政府最初希望在优化行政体系架构，转变工作作风，提高行政效率等内容上下功夫，但成效甚微，原因在于各部门条块分割，审批事项前置条件太多、服务提供分散，存在诸多不合理的情况。在这种情况下，蕉岭开始思索整合政府服务平台，将公共服务平台放到群众中去，由群众根据需要对公共服务进行“点单”，有效解决服务“悬置”问题，实现对公共服务“最后一公里”“最后一步”的常态化提供。

（二）规范参与机制

有效的参与是实现多元治理的前提，规范的参与机制是实现有效参与的保障。蕉岭以简政放权为改革突破口，下放行政审批权，理顺各级政府与社会群众自治组织关系，扩大基层群众对社会治理的参与。可是在实践探索中，蕉岭政府发现，由于各级政府与社会组织职能不清和相应的参与机制不健全，出现了“应付参与”和参与形式化的现象，社会组织和群众出现了参与盲目的现象，不知道该怎么参与该从何参与；乡镇政府也不知道通过什么样的方式引导社会参与，通过什么渠道让社会力量参与到社会治理中，简政放权，扩大参与似乎变成了空洞的口号。蕉岭通过总结发现，必须在改革中明晰政府和社会组织职责，打造新的社会主体参与平台，并完善相应的参与机制，才能够有效的保证社会的有效参与。有着多年农村工作经验的纪委书记卢尧生提出，“群众有很强的参与意愿和参与能力，但是部分基层政府害怕群众参与；要激发社会发展活力，推动经济社会发展，政府必须转变社会治理机制，创造社会群众参与平台，鼓励和引导群众参与，实现社会治理的民主、公开、透明。”在此基础上，蕉岭逐渐形成了以推动公共服务落地为契机，打造全新的社会参与平台，引导社会力量切实参与到社会治理中的改革思路。

（三）变革管理机制

蕉岭县纪委书记卢尧生认为，“群众有很强的自我管理、自我教育能力，在社会管理过程中要相信群众，要善于通过群众自治组织化解基层社会矛盾。”良好的社会秩序是社会持续发展的重要保障。政府作为社会管理的重要主体，有效的管理机制对于化解社会矛盾，实现社会的稳定发展具有重要意义。蕉岭在改革探索中，逐渐发现只有服务和参与，广大农村社会并不能持续有效的发展，基层治理改革中还需要创新社会管理机制，有效化解社会矛盾，实现社会矛盾的源头治理。而要从源头化解矛盾就必须创新社会管理机制，探索多渠道化解社会矛盾。蕉岭以实现公共服务落地为契机，变被动为主动，尝试探索政府主动了解社会群众需求，及时发现社会矛盾，解决社会问题，实现社会矛盾的源头治理。同时，创新社会矛盾协调机制，基层群众矛盾绝大多数属于群众间的矛盾，因此，可以逐渐探索社会自治组织进行矛盾的自我化解，避免矛盾的进一步升级。

三 立足传统，激活基层治理资源

不同的社会发展阶段和社会文化影响着社会治理方式。社会治理创新是为变革政府治理方式以适应社会发展的需要，其着眼点是面向未来社会发展，因此，在社会治理创新的过程中，很多机制、制度探索具有前瞻性，这是在治理改革创新中不可避免的，也是改革创新探索的必然要求。缺乏前瞻性的创新不仅不能够保证社会的持续健康发展，反倒会在一定程度上为其发展埋下隐患。社会治理创新的前瞻性必须建立在已有社会发展，把握社会发展规律的基础上，尤其是对特定社会文化的深刻认识基础上。在此基础上的创新探索，才能符合该社会的发展要求，才是社会切实需要的变革。蕉岭县纪委书记卢尧生认为，“基层社会有许多有效的治理资源，创新社会治理不能忽视基层社会原有的治理资源，要善于发现和利用这些资源，这样的创新改革才有其生命力。”蕉岭县在治理探索过程中，不仅面向未来发展，也立足传统开发，坚持传统与现代相结合的治理变革思路。

（一）推动村民自治组织发展，落实群众自治权利

随着农村社会经济的快速发展和人民生活水平的提高，农民的民主意识逐渐增强，参与村庄治理、进行自我管理与决策成为广大农民的切实诉求。蕉岭的广大农村的快速发展和政府公共服务供给的下移让蕉岭政府感受到了广大农村的参与意愿和有效的参与能力。为了适应社会变化发展的需要，蕉岭县委县政府充分利用已有的组织资源，以健全村民自治组织为抓手，在现有的村民委员会的基础上，根据农村社会发展实际，不断探索和完善村民自治组织，理顺政府与村民自治组织关系，落实群众自治权利。同时，也通过发挥村民自治组织的自我管理、自我服务和自我教育功能，缓解政府治理压力。

（二）鼓励宗族组织转型发展，发挥传统文化作用

合理开发利用传统社会治理资源是对现代社会治理的重要补充，也是现代社会治理机制发展的重要基础。蕉岭在改革中通过简政放权、公共服务落地、推动村民自治组织发展逐步激发了社会发展活力，群众参与治理的积极性逐渐提高。蕉岭社工委主任陈国政说：“调研时发现村庄传统宗族组织在组织村民、凝聚社会资源、推动乡村社会建设和治理中的作用逐渐凸显，让蕉岭见证了社会组织和传统文化的力量。”鉴于此，蕉岭县委县政府不断挖掘地方传统文化，探索在社会治理改革中，有效发扬客家传统优秀文化，发挥客家民俗风俗作用；借鉴客家族规行约，从各村历史文化和民俗民风的实际情况出发，在充分尊重村民意愿的基础上，引导自然村（村民小组）群众自愿组织。并在此基础上，通过建章立制、完善乡规民约等，规范民事民治管理机制，不断提高农村民主自治的能力和水平，促进群众在农村社区治理、公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。

（三）搭建多元主体参与平台，凝聚民智整合资源

村民自治组织和其他社会组织的发展，壮大了社会力量，社会参与基层治理与发展的诉求越来越强烈，一旦缺乏有效的参与平台，各主体将“各自为政”，阻碍基层治理创新的推进。同时，蕉岭政府在推进社会治理过程中，也希望整合社会资源、凝聚民智，使其参与到乡村的建设和发展中，以实现基层有效治理和经济发展同步并举。蕉岭县陈伟明县长指出，“要推动蕉岭的快速转型发展，仅仅依靠政府的力量完全不够，还要善于引导社会主体参与，整合社会资源。”这就需要打造全新的社会参与平台，各主体以平等的身份参与到村庄的治理和发展中，建言献策；同时，通过平等的协商，尊重和保障各发展主体的权利。逐步探索通过各主体的良性互动来成倍放大基层创新的效用。

第三节 探索农村基层治理的“蕉岭路径”

新中国成立以来，我国的村级治理模式也在发生着变化，人民公社体制形成了以党组织为核心的“政权治理”模式，随着农村改革的推进，村民自治得以实施，形成了以乡镇政府和农村自治组织为主体的“乡政村治”模式。到20世纪90年代，农村基层治理问题凸显，村民自治难以落地，农民民主权利难以实现，基层民主发展缓慢。十八届三中全会提出：坚持基层群众自治制度，更加注重健全民主制度，发展基层民主。面对党加强农村民主政治建设的新任务，如何通过创新农村基层治理模式，实现好、维护好、发展好农民的民主权利，推动基层治理体系制度化、现代化，是当前农村工作亟须解决的问题之一。本着“先行先试”的原则，蕉岭在探索农村基层治理模式的实践中，形成了以制度创新为特点的“蕉岭路径”。2014年习近平总书记指出“加强和创新社会治理，关键在体制创新”，蕉岭县依靠制度创新来推动农村基层治理的思路，正契合了习总书记的讲话精神。

蕉岭通过制度创新来推动农村基层治理创新的思路形成后，蕉岭基层治理的改革实践前后相继地进行开来，形成了蕉岭探索农村基层治理的“蕉岭路径”。自2007年以来，“蕉岭路径”可以分为三个阶段，一是2007年开始的村务监督制度的创新，到2010年蕉岭县村民监督委员会制度作为《村民委员会组织法》修改的地方经验基础，写入了国家基本法律，这是蕉岭创制之路的初步探索期，也是“蕉岭路径”的第一轮创制实践。二是2012年开始摸索的村民理事会制度的创新，到2013年村民理事会制度创新在蕉岭全县展开，这是蕉岭创制之路的中期延伸，也是“蕉岭路径”的第二轮创制实践。三是2014年村级协商议事会制度的创行，这是在前两轮创制实践基础上的提升，也是“蕉岭路径”的第三轮创制实践。从创导村民监督委员会制度，到村民理事会制度的创设，再到村级协商议事会制度的创行，这一轮又一轮的创制之路，前者是后者的基础，前后互为补充、环环相扣，形成了蕉岭在推动农村基层治理创新工作中的“蕉岭路径”，走出了蕉岭自己的创制之路。

一 路径初探：创导村务监督制度

《村民委员会组织法》规定了村民在村民自治中享有的四大权利——选举权、决策权、管理权和监督权，民主选举、民主决策、民主管理和民主监督成为中国村民自治的四大核心内容。但《村民委员会组织法》实施中存在的村民监督权利缺失的问题，在基层自治中民主监督往往成为最为薄弱和最难发挥作用的环节。一旦民主监督落空，民主选举、民主管理和民主决策也就难以真正实现，民主监督的权利是选举权、管理权、决策权有效落地的基本保障和前提条件。在失去权力监督的情况下，村民自治往往演变成为村干部自治，村里重大事项都是村里的“一把手”说了算，没有监督权利制衡的“一言堂”，使得村官贪污腐败的现象屡见不鲜。

（一）监督制度创导的动因

蕉岭在2007年以前，农村基层治理也面临着上述的问题。据蕉岭县纪委书记卢尧生介绍，当时蕉岭县纪委每年查办的党员干部违规案件中，约有一半来自农村。并且蕉岭县当时的97个村庄，都实行了村支书和村主任“一肩挑”的模式，在村民监督权利落空的情况下，权力都集中在了村主任（村支书）一个人身上，产生了“村长独大”的负面现象。正是因为缺少民主监督，一些村庄就有了“小官大贪”的事情出现，“选举村官难，监督和罢免村官更难”成为农村基层治理中的一个大问题。根据当年的相关媒体报道，以三圳镇芳心村为例，作为一个省市领导挂点的村，该村建立了包括《财务支出审批制度》《印章使用管理制度》和《重大事项议事制度》等在内的多项制度，可是运行了3个多月后，由于没有人来监督，这些制度都成为“空架子”。如果都要靠县纪委监督，工作量就太大，难以承担。为此卢尧生书记有了在村级设立“村务监事会”的想法，可以对村务、财务进行监督，让村民的监督权利落地，一场以制度创建为核心的改革之路拉开了序幕。

（二）监督制度创导的过程

蕉岭村务监督制度的倡导，是蕉岭创制路径迈出的第一步。2007年蕉岭县纪委出台了广东省首个在农村设立“村务监事会”的政策，在县纪委书记卢尧生的倡导下，三圳镇芳心村成立了广东省首个“村务监事会”。这场以村务监督制度为核心的探索，在蕉岭县三圳镇悄无声息地展开了。村务监督制度的创导不是一帆风顺的，经历了三个时期。首先是试点摸索期。以芳心村为试点，由村民代表会议民主推荐产生村务监事会。芳心村的5名老党员、老干部、老模范当选，“三老”组成了首个村务监事会。其次是逐步推广期。从2007年试点到2009年，是村务监督制度的推广期。这一时期的推广工作遇到了阻力，当时蕉岭县的多数村干部对村务监事会持抵触态度。2008年全县只有10个村庄设立了村务监事会，到2009年底，全县有了20多个村庄成立了村务监事会。这一时期的工作主要是说服村干部，转变他们的思想认识，并逐步完善村务监督制度。最后是全县铺开期。随着村务监督制度的不断完善，村务监事会对村务、财务的监督取得了较好效果，得到了广东省纪委和梅州市纪委的充分肯定。2010年6月，广东省纪委常委姜斌到蕉岭考察，肯定了村务监事会“具有借鉴意义，值得总结推广”。随后，蕉岭县委县政府发布文件，要求全县97个行政村全部推广。到7月底，全县94个村建立了村务监事会，只有3个“问题村”没有建立。蕉岭的村务监督的实践，成为2010年《村民委员会组织法》修改的地方经验基础，第一轮的蕉岭创制实践进入了国家法律。

二 路径延伸：创设村民理事制度

改革开放以来，我国广大农村建立了以行政村为单位的村民自治模式。经过30多年的发展，我国基层民主得到了较大提高，但是随着社会经济的发展，特别是在社会经济发展较快的广东，村民的个体利益显著，由于农村基层社会缺乏有效的组织凝聚，村民往往成为孤立化的“原子”状态。村民对村庄的公共事务漠不关心，同时村干部人数有限，加上本身要承担乡镇的一些行政工作，在村庄公共事务面前，村干部往往分身乏术，农村公益事业面临着“政府管不到，干部管不了，社会无人管”的困境。以行政村为自治单位正面临着一系列的问题：行政村规模较大，民主议事难开展；村委会服务半径过大，公共服务难落地；利益联结不紧密，公共事务不参与等。让村民发挥主体作用，让村民自治有效落地，成为亟待探索解决的问题。

（一）理事会制度创设的动因

蕉岭县同样面临着上述问题，但又有着自身的特殊情况。蕉岭地处广东东北部，内部多山地和丘陵，有着“八山一水一分田”的说法。实行合村并组后，蕉岭内的行政村面积较大，特别是地处山区的村庄，小的村庄3—5平方公里，大的村庄有的达到了10多平方公里。村庄下辖的村民小组较多，平均都有10个以上，有的村庄甚至拥有20多个，这些村民小组散落在行政村内。地域上的分散，使得民主议事、公共服务、公益事业的开展更为困难。蕉岭村务监督制度创设的经验与成效，证明了从制度创新入手是推动农村基层治理的有效途径。基于上述原因，蕉岭在立足传统治理资源的基础上，以村民小组为基本单位，利用传统治理资源，发挥村民小组内利益相关、地域相近、文化相连的特征，创设了村民理事会制度，实现“民事民治、民事民办、民事民议”。村民理事会是村级组织的延伸，是蕉岭第二轮创制之路的开启。

（二）理事会制度创设的过程

蕉岭村民理事会制度的创设可以分为三个阶段。首先是对传统治理资源的发掘期。蕉岭内多是客家人，占全县人口的99.8%，同一村民小组内的农户，大多是同一姓氏，并拥有着共同的祠堂，在客家文化传统中，宗族祠堂的修葺与维护工作，是由村民推选产生的祠堂理事会进行的。祠堂理事会成员多是宗族的长辈，在小组内比较有威望和号召力。蕉岭县社会工作委员会的陈国政主任说：“客家的传统治理资源，如果能被发掘利用，对村庄治理将大有裨益。”2012年，蕉岭开始鼓励祠堂理事会为村民公益事业出力，除了修葺祠堂，祠堂理事会开始带领农户硬化道路、修建桥梁，有的还建起了小广场。其次是引领传统治理资源的转型期。2013年蕉岭被中国国务院确定为“全国农村综合改革示范试点单位”，这为蕉岭创制之路提供了“先行先试”的政策机遇。同年蕉岭出台了《农村村民理事会设立指引》，在尊重村民意愿的基础上，引导祠堂理事会向村民理事会转型，明确了理事会成员的资格条件和推选程序，规定了理事会职责、议事程序、决策方式等，并制定了《村民理事会章程》为各村参考。最后是村民理事会的成熟期。经过一年多的运行，到2014年9月全县已成立了878个村民理事会，并实现了“三明确”——人员明确、程序明确、职责明确。仅三圳镇的63个村民理事会，一年间就筹集资金813万元，建成小公园20多个，篮球场8个，道路硬化12公里。村民理事会在农村基层治理的效用愈发突出，同时标志着蕉岭第二轮创制之路的成功。

三 路径提升：创行协商议事制度

《村民委员会组织法》规定，村级重大事项要经由村民会议讨论决定。村民会议包括了村民大会和村民代表会议，在现实运行中，村民大会由于人数较多、规模较大，操作十分不便，不容易召开，村民的决策权利一般由村民代表会议行使。在许多地方，村民代表会议在实际运行中流于形式，往往是村两委做出决策后，再召集村民代表会议，会议召开时村民代表甚至还不知道会议要讨论的议题是什么，村民代表会议成了“花瓶”和“空架子”。村民的决策权利难以实现，为村干部独断专权、贪污腐败提供了可乘之机。村民的民主权利，仅体现在了村两委换届选举时的投票权上，投票结束后村民的民主权利就无从体现了。在全国政协成立65周年的庆祝会上，习近平总书记指出，要看人民是否在选举时有投票的权利，也要看人民在日常政治生活中是否有持续参与的权利，同时提出“有事多商量、遇事多商量、做事多商量”，这为新时期的农村基层治理指出了发展方向。

（一）协商议事制度创行的动因

蕉岭县经过前两轮的创制实践，村民监事会让村民的民主监督权利有了保障，村民理事会制度的创建，让村组织延伸到了村民小组，在小组范围内村民有了议事平台，有了参与决策的渠道，对公益事业的参与热情也高涨起来。但是在行政村范围内，村民的民主决策权利没有能够实现，村民大会难以召集，村民代表会议流于形式，如何保障村民民主权利，保证村级决策的合理性，也是蕉岭此时面临的难题。同时村民监事会、村民理事会成立运行以来，蕉岭面临着规范村级组织运行，提升组织效用的任务，正是基于这些问题，在2014年以创行村级协商议事会为核心，蕉岭开启了第三轮创制之路。

（二）协商议事制度创行的过程

蕉岭村级协商议事会的创行可以分为以下两个阶段。一是村级协商议事会的初创期。2014年10月17日，以三圳镇芳心村为试点，召开了首次村级协商议事会议。参加会议的人员有村“两委”干部、村民代表、党员议事代表、村监委会成员、村民理事会理事长、离退休干部等乡贤，这次会议是在村民代表会议基础上的扩展，将监委会成员、村民理事长、乡贤也纳入其中。2015年2月3日新铺镇象岭村召开了协商议事会议，5月14日三圳镇河西村召开了协商议事会议。这一时期，主要是村级协商议事会制度的摸索和建设期。二是村级协商议事会的完善期。随着村级协商议事会在各村的不断召开，县委常委、纪委书记卢尧生提出了“各镇村要不断探索完善协商议事会制度，提高村民议事、决策、管理能力，使民智民意更好地贯穿决策始终，全力推进基层民主治理建设”的要求，通过总结前期协商议事会议开展的经验和不足，逐渐形成了较为完善、易于操作的一套协商议事规则和流程。蕉岭村级协商议事会的推行，改变了农村基层权力“悬浮”的难题，让村民在享有选举权、监督权的基础上，拥有了决策权、管理权。然而蕉岭村级协商议事会的创行还没有结束，正处于不断成熟和推广阶段，一些村民的参与意识有待提高，同时村民的议事能力和技巧也有待提升，最为关键的是协商议事的规则有待更多的实践进行检验。

蕉岭村级协商议事的创建，是在前两轮创制的基础上进行的，既是对先前工作经验的运用，又是对前两轮创制效果的提升与升华。一方面，村民监督委员会制度为决策权、管理权的有效落地，提供了制度前提。村民监督委员会制度保障了村民的监督权利，监督权是决策权、民主权的基本前提与保障，如果没有民主监督，民主决策与民主管理就难以有效实现。另一方面，村民理事会制度为协商议事提供了基础经验。蕉岭在引导和规范村民理事会运行中，形成了一套村民理事会的议事程序、决策流程，这为村级协商议事会提供了经验借鉴，同时也是村民参与村级协商议事的前期训练。

第四节 创造农村基层治理的“蕉岭规则”

民主的观念，自五四运动以来就传入了中国，并且民主作为一种口号被众人“熟知”，民主成为了现代政治追求的重要价值目标，也是衡量现代政体的一个重要标准。然而经过90多年的探索努力，民主却并没有能够真正有效地在基层治理的大地上生根开花。民主的重要性被众人熟知，可在现实实践中，民主却总难以实现。特别是在中国的基层农村，村民自治实施已30多年，而大多数村庄的村民大会却难以召开，村民代表会议也流于形式，参会村民不是一言不发就是吵作一团，使得决策要么由村干部决定产生，要么就在争吵中难以形成。越来越多的人意识到，没有一套可操作的程序规则，让“民主下乡”是难以有效实现的。如何让民主具有可操作性，成了基层农村治理面临的一大难题。

蕉岭县经过前后相继的创制探索，从村民监督委员会制度的创导，到村民理事会制度的建立，再到现在村级协商议事会制度的创行，在不经意之中为中国基层治理提供了制度化的流程和程序性的规则，从监督过程到议事过程，再到决策过程，逐渐形成了全面系统的“蕉岭规则”。这套规则为民主在基层农村的落地，提供了一种让民主变成行动，让民主具有可操作性的途径。“蕉岭规则”让村民的民主议事能力大幅提高，按照这些可操作的规则，村民在意见充分沟通的基础上，经过妥协达成一致意见，决策的合理性和科学性也大为提高。同时由于决策是大家议事讨论产生的，在执行中能够得到大多数村民的认可和支持。正如华中师范大学中国农村研究院的徐勇教授所说：“广东蕉岭将协商机制引入乡村治理过程中，建立协商议事会，由利益相关者参与公共事务的讨论与决策，并制定协商议事规则，这是蕉岭对乡村治理创新的一个贡献。”

一 监督规则：全面全程式监督

蕉岭县本着“促进村级事务公开、透明，村‘两委’廉政勤政，财务规范运行，落实村民监督权利，促进村级民主发展，推动农村基层治理”的原则，2007年在三圳镇芳心村试点，由村党组织牵头，探索建立村务监事会，代表村民监督村务，平衡村委会权力。经过多年的摸索实践，村民监督制度在实际运行中不断完善，逐步成为监督村务的重要组织力量，形成了一套全面监督的规则，即村民监督委员会（由监事会发展而来）对村级公共事务进行全面监督，不仅限于财务收支的监督，还有包括对人与事的监督，从“财、事、人”多方面来强化民主监督。同时蕉岭在探索监督规则过程中，为了发挥监督制度的预防作用，保障村民共同利益不受损害，形成了全程式的监督规则，即进行事前、事中和事后监督，全程预防违规行为的产生。蕉岭监督规则的形成，使得村民监督委员会有效运行，成为党组织监督村务的一个载体和好的抓手。

（一）村级公共事务全面监督

首先，对“钱”的监督。村民监督委员会参与村级财务收支监督，村监委要每月召开一次会议，每季度结算一次村账，不定期进行碰头，村民里每花一分钱都要经过监督。对上级拨入村里的专项经费，实行《专项经费联审联签制度》，支出时须经村党组织书记、村委主任、村监委主任“联审联签”后方能报销入账，保证专项经费用在项目建设上。其次，对“事”的监督。村民监督委员会不具体从事村务工作，主要监督村“两委”决策决议执行情况、村级重大事项民主决策情况，以及村务公开、党务公开情况、村级资源管理情况、村财务收支情况等方面的工作。最后，对“人”的监督。村民监督委员会参与村干部业绩评议监督，每年底村监委支持召开村民代表会议，通过“村官述职、代表提问、代表票决”三个环节，对村干部一年来的工作业绩进行民主评议，对评议不称职的村官，由县纪委、县委组织部、县民政局等单位对其进行集中诫勉谈话，连续两次评议不称职的，按照《村民委员会组织法》的规定“终止其职务”。

（二）事“前中后”全程监督

村民监督委员会参与村务公开、重大事项、政策落实、意见处理等，将监督贯穿于村务决策、村务管理等过程之中，进行事前、事中、事后全程式监督。首先，事前监督。规定每次村“两委”商议村中重大事项的会议，都要邀请村监委成员列席参加，同时可以通过村“两委”通报工作、学习文件资料等形式，做到事前知情，对决策、管理进行事前监督，确保村级组织决策程序规范，决策科学合理。其次，事中监督。决策执行过程中，村“两委”要向村民监督委员会按月定期通报工作情况，村监委要全程参与涉及村民利益的重要村务，如资产资源处置、工程招投标、“三资”清理等，还要听取、收集社情民意，进行集体例会审查，进行事中监督。最后，事后监督。决策执行落实后，村民监督委员会要对决策执行结果测评，对村务监督情况要及时反馈给村“两委”，针对存在问题督促整改，要接受群众信访举报并向乡镇纪委报告，协助乡镇纪委查处违纪违法案件，以实现事后监督。

（三）通过村民考核对村监委进行监督

蕉岭县在全省率先制定出台《村务监督委员会考核方案（试行）》，对全县各行政村村务监督委员会及其成员进行考核。镇党委每年1月中旬对上年村监委工作进行考核，考核由“基础工作考核、民主测评、奖励处罚”三部分组成，分值为100分。其中基础工作考核占70分，重点考核村监委机构是否健全、监督村务公开是否及时全面、是否了解掌握苗头性问题、是否收集村民意见建议并及时向村“两委”反映等。民主测评占30分，由镇党组织党政班子成员、纪委委员及部门负责人、下乡组长参加民主测评，然后由镇纪委牵头深入各村实地考核，组织村民代表参加民主测评。奖惩性处罚主要是对成绩突出、效果明显的村监委进行加分，对工作不到位、监督无效果的村监委进行扣分，最后汇总考核结果并进行公示。考核结果分为优秀、良好、合格、不合格四个等次，县、镇财政以“以奖代补”的形式，对考核优秀、良好、合格的村监委成员每人每月给予工作补助，对连续两年考核不合格的，劝其主动辞职或依照法律程序予以罢免。

二 议事规则：民主有序型议事

蕉岭县为进一步推进基层民主治理建设，规范村级事务民主决策、民主管理，保障村民决策权、管理权，促进村级工作规范化、制度化，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》和《广东省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》的有关规定，在村民代表会议基本制度的基础上，建立由党员、群众和社会各界人士广泛参与的“协商议事会”制度，最大限度地实现村级事务的民主决策与管理。蕉岭村级协商议事会成立以来，通过各乡镇的不断推行，逐渐形成了一套议事规则，村民议事得以民主有序进行。

蕉岭议事规则的产生，其实经历了两个过程，不是一蹴而就的。蕉岭在第二轮创制中，形成了村民理事会制度，在村民小组范围内，村民在理事会的召集下进行民主议事，在这期间蕉岭的议事规则便开始形成。2014年蕉岭以村级重大问题和涉及村民利益的重大事项，必须坚持民主集中制原则，对村级事务实行民主决策，坚持做到“民主平等、开放包容、广泛协商”的原则，建立了村级协商议事会，使得村民议事规则更加成熟而完善。具体来讲，议事规则主要有议事会议召开的规则、客观性的主持规则以及代表发言讨论的规则。

（一）议事会议召开的规则

协商议事会议的召开，是村民议事有序进行的前提。为此，蕉岭县对村级协商议事的召开办法、时间、代表规模都作了明确规定。首先，根据《村级协商议事会议事制度》的规定，村级协商议事会的召开，要由村“两委”负责人召集。村党组织、村民委员会提议或1/3以上的议事代表提议，就应当召开村级协商议事会。其次，村级协商议事会议要定期召开。蕉岭县规定村级协商议事会议每季度至少召开一次，特殊情况或有1/3以上议事代表成员提议，可以临时召开议事会议。最后，每次协商议事会议的召开，都必须要有2/3以上的议事代表参加，达不到代表人数规模的，所开会议及所作决策视为无效，村民监督委员会要对会议的召开进行监督。

（二）客观中立的主持规则

首先，村级协商议事会议召开前，要确定会议的主持人人选，经过村“两委”和村民代表讨论决定选出1名会议主持人，一般情况下可由村第一书记或村主任（村支部书记）来担任，当会议议题需要其回避时，可由其他村干部来担任主持人。其次，村级协商议事会议由会议主持人召集、主持，主持人要熟悉议事程序和议题，议题讨论前要简单介绍各议题和会议流程，关键要担负起维护会议秩序、保障会议有序进行的职责。最后，会议主持人要保持客观中立的原则。主持人不能参与会议议题的讨论，也不能参与会议议题的表决。并且主持人发言要客观中立，对议题表述不能带有明显的感情色彩，也不能对议题带有选择倾向性，不能引导或暗示议事代表进行决策。

（三）代表发言讨论的规则

首先，代表发言依次进行。就某一议题需要发言时，议事代表要举手向主持人示意，由主持人决定发言次序，代表发言要依次有序进行。其次，发言讨论的时间规则。议事代表就某一议题发言，时间一般要控制在7分钟以内，最长不要超过10分钟，发言时间不宜过长，不能过多占用其他议事代表发言时间。最后，议事代表有评价、批评、建议、质询的权利，但议事代表讨论发言要做到“不攻击、不打岔、不辱骂”，除此之外，议事代表发言要面对会议主持人，向主持人阐述自己的观点，而不是面对与自己意见不同的人发言，以避免矛盾冲突和争吵。

三 决策规则：程序规范型决策

蕉岭村级协商议事会的建立，为村民行使决策权利提供了有效平台，使得村民在行使完投票权利后，依然能民主参与村级的决策事务，落实了村民的决策权、管理权。村民协商议事会是在村民代表会议的基础上成立的，同时又扩大了村民代表会议的规模，吸纳了村民监督委员会成员、村民理事长、外出乡贤等，并将其功能进一步完善和提升，使议事方式更加包容，参与主体更加丰富、多元，保证了村民民主决策与管理。村级协商议事会的有效运行，主要是由于蕉岭形成了一套可操作性的程序规则，正是将决策程序流程化，形成规范式的决策规则，使得决策更加民主科学。决策规则也是在村民理事会制度的基础上形成的，同时又是对村民理事会制度的提升，总的来讲，蕉岭的决策程序的规则主要包括：议题产生、会前准备、议题讨论、形成决议四个部分。

（一）议题产生的规则

首先，会议议题不能由村“两委”闭门产生。村党组织在广泛征求群众意见后提出的议事内容，以及村两委或者1/3的议事代表提议的内容，经过村两委联席会议讨论后，召开支部会和全体党员会，广泛听取党员和村民意见后产生议题。其次，协商议事会议的议题应有多种类型，可以分为提议类、表决类和商议类。协商议事会的议题，不能仅是提议类议题，要以表决类和商议类议题为主，但是议题的数量不宜过多，以3—4个为宜。最后，议题产生之后，要将议题事先告知议事代表，并且至少在会议召开的前10天进行张榜公布，并通过建立村民代表、党员议事代表联系群众制度，确定每一代表联系的农户和具体对象，登记造册，在及时收集村民意见的基础上，对会议议题进行会前修改和确认，为协商议事会召开做准备。

（二）会前的准备程序

首先，确定村民协商议事会议的召开地点、时间，并提前一周在村务公开栏进行公布，必要时在各村小组内进行粘贴通知。其次，确定会议的主持人，并确定参会的议事代表名单，原则上村“两委”干部、党员议事代表、村民监督委员会成员、村民理事会理事长、村民代表要参加协商议事会议，同时可以邀请村离退休老干部、县乡相关干部、在外乡贤等社会各界人士参加议事会议，其他村民也可以列席会议。最后，村“两委”干部会前联系议事代表，初步确定不能与会的代表名单，并将缺席事由记录在案，以作为民主测评、工作考核、评优评先时的参考依据。

（三）议题讨论的规则

议题讨论规则与议事规则中的发言讨论规则一样，这里就不再重述。

（四）决议形成的规则

决议的形成，要经过议事代表表决来确定表决结果。一方面，表决的方式可以多样化，根据议题的实际需要，需要票决的就进行票决，票决制要采用无记名投票，并在村监委的监督下进行唱票，无须票决的议题可采用手决制，清点出赞同人数、不赞同人数和弃权人数。另一方面，表决后要现场确定表决结果，形成决议，村级协商议事会的决议产生后，要由村“两委”去执行。上述两个方面，都要在村监委的监督下进行，以确保决议的真实性和民主性，并且村监委要监督决议执行的情况。除此之外，协商议事会要有专门的会议记录人员，要形成完整的会议记录，会议的支持人和记录人都要在会议记录上签字，次年要有序归档，协商议事会做出的重大决议，必须在村务公开栏上公开。