第四章 探索基层治理的民主决策制度

在我国改革发展过程中，政府往往既“划桨”，又“掌舵”。不可否认，政府作为资源的有力调动者，能够集中力量办大事，快速实现对社会的整合，但这种外部的整合性，缺乏持续发展的内生动力，特别是对于新农村建设这样复杂而漫长的工程，仅仅依靠外部力量推动很难“建得好”，也很难让群众满意。因此，新农村建设需要唤醒群众的主体意识，培育群众的参与能力，发挥群众的主体作用，引导群众参与到建设过程中，为新农村建设献智献力。蕉岭县在新农村建设过程中，虽然有大量的公共项目输入农村，但真正落地的项目却不多。主要原因在于农村幅员广阔，村庄情况各不相同，很多项目建设政府“管不全”，而村委会由于人员和能力有限，也“承接不了”项目。加之，乡村长期缺乏有效的参与机制，农民也只能“袖手旁观”，对于新农村建设项目也“管不到”。经过反复探索，蕉岭县结合农村实际，因地制宜，在充分挖掘传统乡村宗族理事会的内在价值的基础上，引导农民建立村民理事会，搭建了参与平台，畅通了参与渠道，以“一事一议”落实农民民主决策权为突破口，调动了农民参与的积极性，为新农村建设注入了强大内生活力，破解了公共项目难以落地的困局。

第一节 新农村建设项目难以落地

2005年10月，中国共产党十六届五中全会通过《十一五规划纲要建议》，提出要按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，扎实推进社会主义新农村建设。蕉岭县作为国务院新农村综合改革示范试点单位、新农村建设示范片建设试点单位、近年来按照中央、省、市关于加快新农村建设的重大部署，围绕“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”二十字方针，紧密结合自身实际状况，整合各类资源，将建设项目不断输入农村，着力促进各镇各村的产业发展，基础设施完善以及乡村环境美化。然而大量资源输入农村以后，由于政府力量有限，村委无力承担，农民难以参与，新农村建设项目处于“悬浮”状态，无法真正落地，新农村建设持续发展陷入困局。

一 政府力量有限，“管不全”项目

新农村建设是一项庞大而繁杂的社会系统工程，随着蕉岭县新农村建设如火如荼地发展，各个公共项目的下放过程中，各方面将倾注关注及参与，尤其是作为直面农村工作的乡镇政府。一方面，公共项目的提出和实施，将赋予乡镇政府新的职能要求。由于乡镇政府身处新农村建设的第一线，这必然要求乡镇政府成为新农村建设乃至在公共项目执行过程中的主导力量；另一方面，由于蕉岭县各个村庄真实情况不同，政府在指导过程中其财力、物力以及精力的有限性，致使在真正执行过程中，政府往往陷入一种“管不了”“管不全”的困境。

第一，地缘因素作为公共服务有效供给的一个重要因素，长期影响和制约着一个地区的经营与发展。相对而言，对于地势平坦、地理环境较好的村庄，政府提供公共服务的成本较低，难度较小。无论是道路建设、水利、电力等基础设施服务的提供，还是农村医疗、养老等社会服务的供给，对于地理区位优良的地区而言，其供给成本更低，效率也更高；而对于地理区位较差的山区而言，公共服务的供给难度则相对更大。蕉岭县县境四面环山，地势由北向南倾斜。山地、丘陵、盆地的比例为6∶3∶1。境内山系排列有序，山脉走向有东—西走向和东北—西南走向两类，共有五列山脉，这些山脉是本县众多溪河的分水岭，河谷低地也大致分布在这些山脉中间。海拔千米以上的山峰有金山笔、铁山嶂、皇佑笔、大峰嶂、小峰嶂、樟坑咚等6座。全县总面积960平方公里，为全国总面积的万分之一，其中有山地113.4万亩，耕地11.5万亩，河、湖水面及其他面积18.7万亩。因此，从地理环境来看，蕉岭县作为典型的山区县，其自然环境较为恶劣，这在很大程度上影响当地基础设施服务和其他公共服务的开展。地形崎岖，地势陡峭，不仅限制了当地的农业生产和经济的发展，也制约了当地公共服务的有效供给。而就管理的人口规模而言，蕉岭全县辖蕉城、长潭、三圳、新铺、文福、广福、蓝坊、南礤8个镇，共97个村委会和10个居委会，全县人口23.5万，其中农业人口16万。农村面积占九成的山区县，农业人口仅占七成。一方面是行政村的地域管辖面积大、范围广、地形复杂；另一方面是管理的人口少，山多人稀的问题非常严重。在这一情况下，政府提供公共服务面临成本高、效率低的困境，导致政府不愿意也没有能力实现村庄公共服务的普遍覆盖和有效供给。而这就需要政府改变以往公共服务的供给方式，重新思考新的路径来促进乡村公共服务的发展。

第二，随着农村税费改革和1994年的分税制改革，财权逐层上移，中央拥有财政税收的最大权力，到了最基层的乡镇政府，财权几乎被压缩殆尽，这导致县乡政府财政收入大幅减少，尤其是对于地理区位和经济条件较差的基层政府而言，其财政收入更加紧缺。蕉岭县在2014年地方公共财政预算收入总计为170762万元，公共财政预算支出总计为170424万元。虽然，财政收支相抵结余338万元，实现了收支平衡，但从具体的财政支出情况来看，一般公共服务支出160188万元，比2013年同期增支45800万元，同比增长了40.04个百分点，增支的主要原因是增加上级专项支出和新农村建设示范项目支出等。继续加大教育、社会保障和就业、医疗卫生、农林水事务、住房保障等重点民生项目的投入力度，2014年民生累计支出120047万元，占公共财政预算支出的74.94%。可以看出，蕉岭县财政支出尤其是在公共服务方面的支出呈现快速增长的态势，县域经济和财政收入的匮乏制约了当地政府公共服务的供给能力，在财政资源缺乏的情况下，偏远山区的乡村无论是硬件的基础设施服务，还是软件的公共服务，都难以有效覆盖。随着新农村建设的全面铺开，公共项目大量输入农村的局面下，政府在管理方面始终是“有心无力”。

二 村委事务繁多，“管不好”项目

中国农村人口众多，受教育程度与组织化程度还很低，因此，由村民自己选举产生并代表其自身利益的村民委员会在新农村建设中将发挥重要的作用。村委会是一个社会团体法人，作为农村居民的一个自我组织、自我管理、自我服务的机构存在。它是连接国家与广大分散的农民的纽带，位于政策传播与执行的最前沿。归纳起来主要是管理公共事务和公益事业，组织村民发展经济和文化、教育和宣传政策。根据法条的规定我们可以将村委会的职责分为两类：组织管理职能和执行的职责。然而目前，村委会履行其职能却面临着诸多困境。

一是行政单位增大，村委“超负荷”运作。蕉岭作为典型的山区县，山多人稀，居住分散是其农村地区的一大特点。随着大规模“合村并组”的推行，蕉岭县行政村规模变大，一般由过去的3—4个村合并而成，管理幅度相当于过去的3—4倍。这种建立在行政建制基础上的村庄治理，由于服务单元过大、服务半径过宽，公共服务难以在村庄落地。与此同时，村委干部之前是3—6人管理村庄事务，到现如今，行政村扩大的情况下依然还是3—6人。对于村内的事务管理，主要是村主任、村支书、会计、妇女主任以及财务监督委员在负责，在处理村务过程中，村干部往往会有“跑断腿”的感慨。随着“美丽乡村”建设、修建休闲广场、图书馆等一系列公共项目的输入，村委在各个方面精力都十分有限，项目承接时总有种“措手不及”之感。在之前的土地确权过程中，下垣小组有一个老人的孙子和孙女争地，互相不妥协，镇村干部协商都不行，现在整个小组的确权工作都没有进行。在邱二小组也有这样的矛盾，由于整个小组的公田太多，难以分配，整个小组的确权工作至今没有完成。蕉岭县垫垣村吴书记在解决村庄内部工作时说：“我们村总共3000多人，村子太大，矛盾也多，昨天一天就发生了4起纠纷，都是拆旧房、占地等纠纷，这些都要靠我们村干部去调节，此外村里的公共建设也比较多，也要靠我们村干部去做，我们干部的压力大得很。”

二是干部老龄化，能力“低效率”运作。随着农村人口流动进一步加剧，农村税费改革向纵深处推进，国家相关立法不断增多，村委会职能实施也陷入多重矛盾之中，职能不断增加，规模日益缩小，资源严重缺乏，致使项目输入过程中，村委会往往处于“管不好”“不好管”的尴尬境地。乡村服务阵地的缺失不仅体现在硬件的办公场所与设施的缺乏，也体现在乡村干部服务能力的薄弱和治理能力的滞后。一是部分村庄的村干部往往是年轻时外出务工，年纪较长后回村休养，由于能力较强，被推选为村干部，坐镇村庄事务，但在年龄上已趋于老龄化。同时，也有部分村干部文化程度偏低，个人能力不足，服务群众能力有限，不能完全适应新时期农村工作的需要。村干部中近几年毕业的高中生很少，多数为80年代的初、高中毕业生，因缺乏知识的更新，思维方式跟不上新时代的要求，过于看重经验，缺乏开拓创新的意识，对出现的新问题缺乏新方法，难以应对乡村日益复杂的公共服务与管理。二是村干部公共服务的能力缺乏。乡村干部及其成员的整体素质较差。主要表现在乡村干部思想观念陈旧，知识更新能力差。而新农村建设中的大量项目输入，需要各个方面有能力的人才来承接，由于理论认识不足以及长期以来习惯强制性管理，大部分的村干部往往认为“力不从心”。其次，群众所期待的乡村干部是像“全科医生”一样的“全科干部”，对于老百姓的问题能够“问不倒、难不住”。而目前一些乡村干部及成员“对上不对下”“不求有功，但求无过”意识严重。大部分乡村干部及其成员处于这种工作状态，真正熟悉农村、农业、农民，懂服务、会服务的人只是很少一部分。村干部能力与素质的欠缺在很大程度上限制了乡村治理与公共服务的能力，而村庄干部角色不清与错位则进一步弱化了村庄的服务功能。总体来看，村庄干部是具有双重角色的特殊群体，他们既扮演了村民的“当家人”角色，同时又担当了政府的“代理人”角色。双重角色意味着双重职责，村干部一方面要承担政务；另一方面要搞好村务。村干部集两种角色于一体，因此便不可避免地存在身份上的冲突。蕉岭县长潭镇百美村的一位村干部抱怨说，“上级要求的任务要完成，村里还有那么多烦琐事物，有时候急得都睡不着觉。”村干部的角色明显失衡，他们把大量的时间和精力用来完成上级下达的工作任务，很少有时间处理本村事务，为村民提供服务。

三是农村社会化，人口“空心化”运作。人口大量流出使村庄剩下妇孺老幼，在民主管理以及决策的过程中呈现出“人气不足”以及“结构失衡”的状态。在现如今的农村，包括蕉岭县，都存在一种普遍现象，即外出务工现象严重，年轻人对于大城市的发展机会跃跃欲试，但对于本村庄的建设却是鲜少过问。在2013年，从事第一产业的人数为43404，占该县总人数的18.7%；第二产业人数为30492，占该县总人数的13.3%；第三产业为40023，占该县总人数的17.3%。这就使得村委会开展工作既受自身条件的局限也受农村具体环境的限制，其结果是村委会职能实施难度的增加。

三 村民参与不足，“管不到”项目

在我国社会主义新农村建设过程中，农民是主要的参与者和受益者。因此，他们有权合理表达自己的意愿，参与到民主政治的管理中去。目前，在新农村建设过程中，农民参与还存在着许多问题，使得各项决策不能充分调动农民的自觉性和积极性，进而影响着农村的各项发展。在蕉岭县，农民在新农村建设中创造力尚未充分发挥出来，致使农村建设时村民参与不足，大量公共项目输入农村时，村民往往是“管不到”项目。

从主观上说，农民主体意识薄弱。由于传统观念的束缚，农民形成了对政治权力的依附性，缺乏独立自主的意识。农民往往对于村内公共事务“认知高而参与低”“有参与而无深度”。在我国新农村建设的过程中，许多农民不会去主动地了解关于新农村建设的有关活动，更不会积极加入到新农村的建设中来，没有认识到自己有参与的权利。与此同时，农民自身素质低，文化水有限，限制了农民参与新农村建设。在蕉岭县伍子福村，吴国儒老人在美丽乡村的建设时回忆道，“有一户门前的东西不好看，要拆掉，伤害到了利益，就不同意拆了；死活不同意，说是在自己门口，不关政府的事。为了这事村主任跑了好多趟，才劝服同意拆除，其实就是件小事，但因村里人素质不高，不愿意配合。”正是由于农民主体意识弱，致使政策难下达，才影响了项目输入落地。

从客观上说，农村参与机制不健全，导致农民参与难，参与少。农民参与机制的不健全，导致了农民在新农村建设中选择权不充分，在我国，新农村建设主要是由政府主导的。在我国现有的国情下，发挥政府主导作用是必然的，但由于我国两千多年封建文化的人治思想的存在，农民只是一味地跟着政府指示在进行建设，政府让做什么，就做什么，政府没说什么，农民就不知道该如何自主组合起来进行农村建设。这种情况产生的后果就是农民不知道在结合本地区实际的基础上做出选择：哪些政策应该是我们支持的，哪些政策是不适合我们的，而不是一味等着政府来对村庄建设进行指导。与此同时，目前在我国，信息公开机制、问责机制和激励机制还不够健全。在农民参与新农村建设时，所得到的信息大多是不完整的，存在着与政府信息不对称的现象。政府出于自身的考虑，往往是要保留一部分信息，特别是对自己不利的信息，这样导致了农民对政府的不信任。由于缺乏问责制和激励机制，政府方面缺少对自己的责任约束，不能明确政府工作人员的责任。而缺少激励机制，使得政府的工作人员不能够积极努力地与农民一起参与社会主义新农村的建设。在蕉岭县极具特色的客家文化下，宗族文化在当地盛行，在各个村庄中不同姓氏之间都修建有祠堂，主要是处理宗族之间的内部事务，内部管理等问题，但却未能涉及村庄公共事务的决策。村民有议事的想法却由于没有提供一个好的议事平台而无法参与到村庄建设之中。

第二节 政府引导建立村民理事会破局

2013年，蕉岭县结合新农村建设，着力在各镇推进“美丽乡村”建设。而农民是乡村建设的主体，也是乡村发展成果的受益者，因此美丽乡村建设只有形成“政府引导，群众主导，社会参与”的局面，才能取得良好的效果。为此，蕉岭县政府因地制宜，从实际出发，充分发挥客家传统优秀文化，依托客家民风民俗，以充分尊重村民意愿为前提，在原有的宗族理事会的基础上，引导自然村群众自愿组建村民理事会。

一 因势利导，培育组织

宗族理事会在蕉岭县具有悠久的历史，相比于行政村村委会，宗族理事会起到了组织、发动、引导和团结村民的作用，推动了村民的自我服务、自我管理和自我教育。然而宗族理事会一般是同姓家族的联合，以一族一房为界限，内部的凝聚与外部的排斥结合在一起，使得族与族、房与房之间难以合作。要打破这种界限，将宗族理事会转变为村民理事会，需要做好动员宣传，让更多的农民了解，从而愿意组建村民理事会。为此，蕉岭县政府在试点村多种方式并举，为村民理事会的成立运行营造了良好的氛围。

一是张贴标语进行形象化宣传。首先，试点村村务公开栏展示基层治理体系图，清晰可见村民理事会是行政村以下的自然村或片区的自治组织，是基层治理构架中一个不可或缺的部分；其次，在各显眼位置张贴成立村民理事会的海报通知；最后，充分利用“墙壁文化”，提高村民合作意识。如在芳心村围墙上有“有事多商量，遇事多商量，做事多商量”的显眼标语。

二是实地走访进行生动化宣传。为了更加直接了解群众意愿，倾听群众心声，摸清底子，蕉岭县政府相关领导，试点镇、村干部多次下村入户，对成立村民理事会的重大意义和作用进行宣传，并且特别注重访问各个自然村或片区的退休老干部、退休老教师、热心服务的老党员、德高望重的宗族前辈、村庄能人，让这批“农村精英”知晓成立理事会的事宜，并且尽力调动他们自愿加入村民理事会。

三是座谈进行互动化宣传。除了进行标语宣传、走访宣传以外，蕉岭县通过在试点村开展座谈会的形式，在干部与群众的互动中达到宣传的目的，让村民理事会更加深入人心。在三圳镇的芳心村，为扩大村民理事会影响，村干部多次号召组织村民在村委会会议室进行座谈，在轻松开放的氛围中，村民不仅更加了解村民理事会，而且能够提出自己的疑问以及发表自己的建议。

通过标语宣传、走访宣传、座谈宣传等多种形式，村民理事会这样一个新鲜事物逐渐被试点村的村民了解和接受，特别是在试点村，原有宗族理事会仍然延续，本身村民就有自治管理、自我服务的传统，在此基础上转变为村民理事会也更为容易。在良好的氛围之中，蕉岭县因势利导，在群众意愿强烈且条件成熟的自然村或村民小组，设立村民理事会，搭建起村民参与自治的平台。为保障基层自治组织的规范性，蕉岭县村民理事会的组建并非一蹴而就，而是经过严格的程序逐步确立的。

首先，成立筹备工作小组。按照因地制宜、尊重民意的原则，在群众要求建立村民理事会的自然村，由行政村党组织牵头，村“两委”干部、德高望重的前辈、村辖内企业负责人、异地务工人员代表等，组成村民理事会筹备工作小组，指导村民小组建立村民理事会。筹备小组人员一般为9—13人，主要负责确定理事会组织构架，明确理事会成员任职的资格条件，提名理事会成员人选，规范理事会名称，引导制定内部规章制度等工作。成立筹备工作小组，避免了村民小组自己开展工作的盲目性、无序性，各项工作都有正确的指引，为组织成立把好了“入口关”。

其次，确定理事候选人。理事候选人的提名，具有开放性和多元性，凡是热心公益、奉公守法，并具有一定文化水平和工作能力的村干部、小组长、党员、村民代表等，都可以成为理事会候选人，同时也积极吸纳离退休干部、外出乡贤、社会能人等。候选人要按照代表性、权威性、先进性、稳定性的要求，由村民理事会筹备工作小组在充分征求村民意见的基础上，按照理事会成员的资格条件，提出推选名单，再由村党组织、村民委员会牵头，村民理事会筹备小组负责组织召开村民会议或村民代表会议，集体讨论表决推荐名单，推选产生最终理事会候选人。理事会候选人确定后，要张榜公示7天，充分把好组织成立的“人选关”。

最后选举产生理事会。理事会筹备工作小组主持召开户主代表会议或者村民代表会议，以无记名投票的方式，选举产生理事会成员。在理事会成员名单公示后5个工作日内召开村民理事会会议，由理事会成员推选产生村民理事会相关负责人，其中理事会推选理事长1名，理事长必须是长期居住在村里成员；副理事长1—2名，副理事长可以是不在本村居住，但十分关心家乡发展，长期为村庄发展捐资捐物的乡贤、华侨、企业家等，实质上是“名誉”理事长，如芳心村的圩尾下理事会就有两名印尼华侨担任名誉理事长，去年圩尾下美丽乡村建设，两人共捐资10多万元。理事会成立以后，由村民委员会按照社区社会组织管理有关规定，登记造册报镇备案登记，充分把好组织成立的“选举关”。

二 一事一议，协商共谋

从目前来看，有许多地方在探索村民自治的有效形式时，也成立了不同形式的基层自治组织，但由于村庄“无事可议”，久而久之，组织也就成了摆在村庄中的“花架子”，有名无实，无法真正落地运转。而蕉岭县由于新农村建设过程中，有大量的资源输入农村，形成了各种项目建设，而这些都与村民利益息息相关，村民理事会成立以后，“有事可议”，使得“有人来议”。蕉岭县村民理事会成立以后，美丽乡村建设不再由政府或行政村统一安排建设，而是把权力大胆“下放”，不同村民小组（或自然村）根据自身的基础条件和实际情况，由各个村民理事会召开“一事一议”会议，自主决定美丽乡村建设先建什么，后建什么，如何建设等问题。

蕉岭县村民理事会在实际运行过程中，为了保障民主、平等、广泛协商，遇到村小组（或自然村）的重大事项、难点问题需要讨论时，并非只是几个理事会成员聚集起来开开会，拍拍桌子说了就算。开会之前，村民理事会的成员会针对特定的讨论问题广泛征求和收集组内其他村民的意见和建议，由于村民小组（或自然村）村民长期聚居在一个地方，互相熟悉，每名村民理事会成员负责联系8—9户农户，入户收集意见，同时理事会成员在平日也较为注意与其他村民交流，倾听其他村民心声，普通村民反映意见也有了通畅的渠道。待充分收集群众意见之后，由理事长召集村民理事会成员召开会议，充分讨论，并按少数服从多数的原则，针对特定的问题形成书面提议。最后召集村民会议或村民代表会议，集体讨论理事会的提议，所作决定经过半数以上到会人员同意，村民理事会才能执行提议。

三圳镇九岭村伍子湖理事会由一、二、三、四和三板桥五个村民小组组成，共114户468人，是最先成立的试点村村民理事会之一。在村民理事会没有成立之前，这一片区新农村建设工作的推进举步维艰，美丽乡村建设从什么做起，如何做更是无从谈起。2013年，随着村民理事会的成立，在理事会的号召下，人人说出想法，人人发表意见。在充分尊重群众意愿的基础上，这一片区根据实际情况，多次召开理事会，商议决定本片区的美丽乡村建设要从拆危拆旧、清沟清湖、修路补桥、完善设施、打造文化广场等方面一步一步展开，使得村容村貌得以改善。经过一年多的建设，这一片区形成了占地1000多亩的公园，设有祖堂、池塘、篮球场和若干健身器材，为村民休闲、健身、议事提供了舒适的场所；与此同时，还形成总面积约800平方米的生态浮床，不仅能够处理九岭村伍子湖片区的生活污水，还为鱼类、鸟类、昆虫提供了休养生息的场所，增加了生物的多样性，提高了此片区的水体的净化能力，改善了农村的生态环境。伍子湖片区村民乐呵呵说道：“以前村里脏乱差，经过理事会带领，大家出谋划策，共同协商建设，现在简直就是焕然一新，环境好了，村民生活才会安逸，生产才能发展。”伍子湖片区理事会会长表示，村民理事会的成立，为广大村民提供了协商议事平台，群众用自己的智慧为自己家园建言献策，是伍子湖片区美丽乡村建设能够顺利开展的重要原因。

有了村民理事会，村民在新农村建设过程中，从“站着看”到“坐下来谈”，态度由冷漠到积极，村民作为村庄主人翁，意识逐渐激发，其在新农村建设过程中的主体作用逐渐显现。新农村建设力量不再只是政府、村委会外部推动，而是挖掘出了内生动力，形成“内生外动”的局面。

三 携手参与，齐心建设

随着“一事一议”的开展，村民参与热情高涨，不仅仅“坐下来”讨论村庄建什么，还“甩开膀子”参与到建设之中，从自己的事自己议到自己的事自己做。

一方面，村民自己筹钱。新农村建设过程中，资金出现缺口时，村民理事会通过张贴倡议书，发动在村村民自愿筹钱。同时村民理事会还会积极对外联络，鼓励外出务工村民、外出乡贤、外出侨胞以及其他社会各界人士为本村建设捐钱。改变了以往村庄建设“等、靠、要”的思想，缓解了村庄发展资金短缺压力。九岭村伍子湖理事会发动村民为修建公园自发筹资六万多元；芳心村黄上理事会发动乡贤、周边的群众集资10多万元修建新桥；芳心村寺前刘屋小组修建一条道路，小组里的24个农户都积极捐款，在外地打工、经商的村民得知修路消息后，也都积极汇款过来，一位在深圳打工的村民说：“小组的事，就是大家的事，有钱出钱，没钱出力嘛！”寺前刘屋小组理事长补充道：“不仅是外出的村民要捐钱，许多嫁出去的女儿知道村里要修路补桥，也要回来捐钱。”

另一方面，村民自己出力。为了节省建设资金，住在村里的村民在理事会的号召下，自愿组织起来，主动为村庄建设出力。据介绍，伍子湖的篮球场，以前就是一个烂禾坪，是村里的一个卫生死角，村民都在这里堆沙石、垃圾等，一到夏天，苍蝇蚊子漫天飞，严重影响了周边村民的生活。在美丽乡村建设过程中，村民在村民理事会的带领下，首先将垃圾清理干净，然后用水泥浆铺好，并且自己到河边捡石头，在篮球场周边砌起花园。整个篮球场的建设都是村民自己出力建成的，原本十多万元才能建好的篮球场，由于村民自己出力，节约了人工费用，几万元就建好了。三圳镇陈镇长说：“现在政府只要一引导，村民就在村民理事会的号召下动起来了，你看看现在大家房前屋后的卫生都自己打扫得干干净净，房屋四周的花园也是他们自己修建，自己管理的，每年就卫生费、花草管理费就可以节约很大一笔钱。每个人出一点力，汇聚起来就是我们新农村建设的大力量”。

村民理事会、村民携手参与，齐心建设，盘活了新农村建设的物力、人力资源。芳心村的郑淑平主任感慨道：“以前村庄建设村民既不捐款，也不出力，我们干部事事都要管，事事都要做，群众不但不理解，有时候还对我们有怨气。现在好了，小组的事情都被村民做了，我们干部也不用插手，村民自己来做，有钱出钱，有力出力，不仅自己满意，而且还有成就感。”可见，新农村建设调动农民参与的积极性，不仅能够减轻政府、村干部的压力，而且还能把一些政府、干部“做不好”“管不了”的事都做好、管好。但调动农民参与积极性，重在搭建像村民理事会这样的平台，让“原子化”的农民能够组织起来，形成参与合力。

四 试点先行，困局突破

按照试点先行原则，2013年开始，蕉岭县委县政府深入各镇调研，在群众意愿强烈、自治基础条件较好的自然村开展了村民理事会的探索实践，以此为群众搭建参与新农村建设的重要平台，激发群众参与积极性，突破新农村建设困局。试点主要选取的是三圳镇芳心村黄上一、黄上二、圩尾下，九岭村伍子湖、吉塘，招福村坪子上等自然村，试点运行以来，取得显著成效如下：

激发了农民主体意识。自税费改革以后，农民逐渐退化为“原子化”的个体，农民作为乡村主体的意识也逐渐退化，乡村社会如同“一盘散沙”。而蕉岭县通过建立村民理事会，将自治组织延伸到自然村，农民得以重新“组织化”。依托组织，农民有了参与载体以及参与渠道，主体意识被激发，积极参与到村庄的大事小事之中。芳心村圩尾下村民在理事会的号召下，主动清理水塘和卫生死角、拆旧房危房等，把村庄建设得越来越美丽，邻里之间也更加和睦。仅2014年，圩尾下小组就完成了祖堂翻新，公厕建造，烂路改造等十余项建设。圩尾下理事会会长徐永振说：“现在大家都很热心村里的事情，很多人是既出钱又出力，现在进行美丽乡村建设，我们不愁钱也不愁力”。

提升了村庄民主决策水平。村民理事会的成立，为群众提供了参与民主决策的载体，村庄公共事务不再是政府或村干部“一言堂”，村民自己的事自己能够做主。同时，通过村民理事会收集意见、整合意见、讨论表决意见等多重环节，层层推进，避免了民主决策过程只是“走走形式，摆摆过场”。正如黄上理事会会长戴育海所言，“以前什么事情都是政府、干部说了算，村民意见根本起不了什么作用，这样村民就很难配合他们工作。现在通过村民理事会，普通村民，乡贤、老干部、老党员、企业家等一起来讨论自己的事情，大家根据小组实际情况，商议的决策往往比政府、村干部的更有效，并且执行起来也没有什么阻力”。

增强了农民自我服务能力。首先，公益事业有了“组织者”。以三圳镇为例，到2014年底，三圳镇共成立了63个村民理事会。一年来，由村民理事会组织兴办的公益事业共130多件，建成小公园20多个，文化室9个，篮球场8个，道路硬化13公里。其次，村庄建设有了“施工员”。村民小组的发展与村民的利益紧密相连，村民建设村庄的热情被调动起来。2013年以来，芳心村的公益事业建设中，共有450多名村民参与，黄下等几个小组的村民没有向政府要一分钱，自发捐款出力修建了600米山路、400多平方米的晒谷场。最后，村庄矛盾有了“调解员”。在兴办公益事业过程中，因为利益冲突，村庄内部也会产生不少矛盾。村民理事会成员以走访入户、说服带动的方式，消除村民的思想障碍，获得村民的理解与支持。例如，九岭伍子湖村在修建延岭公园时，村民因担心公园公路的建设会阻碍自家的排水，所以阻止工程开展。伍子湖理事会与村民协商，耐心与村民做思想工作，并向村民保证“如果排水出了问题，就把修好的道路挖掉”。结果，原本态度坚决抵制的村民转而支持修路，并且积极配合理事会完成了公园的修建。

第三节 以规范制度力促改革持续深入

村民理事会在试点村取得了良好成绩，对全面铺开这一制度具有重要的指导意义和借鉴价值。蕉岭县十分注重总结试点经验，挖掘典型的案例、故事，尤其注重把成功做法经验化、零星探索系统化，并总结提升为一系列制度、机制，推动村民理事会贯彻落实到全县农村基层社会。

一 设立指引，引导村民理事会成立

蕉岭县通过总结试点成立村民理事会的经验，制定了《农村村民理事会设立指引》（以下简称《指引》），引导全县各村有序成立村民理事会。

为了保证基层治理改革方向，《指引》明确了村民理事会成立的指导思想：以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻党的十八大、十八届三中全会精神，紧紧围绕“夯实党的农村工作基础、推进村民自治”的目标，以党组织为领导，积极培育、引导农村社区社会组织健康有序发展，充分调动群众参与农村社区服务管理的积极性，不断提高村民民主自治的能力和水平，促进农村社会服务管理发展。

为保证各镇和行政村正确引导村民理事会铺开，村民理事会成立主要坚持三项原则：一是自愿原则。坚持因地制宜，根据各村历史文化和民俗民风，在充分尊重村民意愿的基础上，指导建立村民理事会，在条件不成熟或村民意愿不强烈的村庄，不强迫建立村民理事会。二是多元原则。村民理事会的成员应注重广泛性和多元化，可以是村内的老党员、老干部、老教师，也可以是村外的乡贤、企业家等社会各界人士。三是党引原则。为强化党组织在基层核心地位，发挥党员在农村社区服务管理当中的骨干作用，村民理事会最大程度动员有威望的老党员参与。

人员素质高低对组织发展具有决定性作用，因此《指引》对成员资格也做了明确规定。在思想上，坚持党的方针政策、遵守国家法律法规，自觉拥护中国共产党的领导，带头遵守乡规民约。在品格上，为人公道正派，清正廉洁，热心村公共事务。在能力上，有较强的协调、沟通能力，身体健康，能保证与村民、群众沟通和参加村民理事会有关活动时间，具备独立民事行为能力。只有满足以上条件的人，才有资格成为村民理事会成员。

适当的组织规模和组织结构是组织发展的重要保障，《指引》明确规定：村民理事会成员人数可在5—11人之间（具体可根据本村的实际需要确定），以单数为宜，其中理事长1名，副理事长1—2名，不提倡与村党组织、村民委员会成员交叉任职。村民理事会成员主要包括老党员、老干部、德高望重的宗族前辈、妇女代表、青年代表、村内的人大代表、政协委员、村辖内企业负责人、异地务工人员代表等。村民理事会成员无固定工资，无固定场所，如议事或办公场所确实存在困难，可商请村党组织、村委会帮助协调解决。

选举是组织成立的最为关键环节，《指引》确定了选举基本程序。选举必须由行政村党组织牵头，成立村民理事会筹备工作小组，负责选举的各项事宜。选举主要分四步：第一，确定推介成员名单；第二，召开户代表大会或者村民代表大会集体讨论表决；第三，召开理事会，选举产生理事会会长。可以看出，村民理事会的选举是由群众选代表，代表选会长，充分体现出了选举的民主性。

二 制定章程，规范村民理事会运行

蕉岭县制定了《村民理事会章程》（以下简称《章程》），让规章“进村、上墙、入户”，规范村民理事会运行。

首先《章程》明确规定了村民理事会成员的职责。村民理事会一是要组织召开“一事一议”会议，引导村民民主决策村组的重大事务、难点问题；二是村民理事会要组织参与村组各种公共建设以及公益志愿互助活动；三是村民理事会要营造农村和谐新风，做到矛盾不出村，邻里和睦，团结友爱，同时大力移风易俗，倡导文明节约。

其次《章程》确定了村民理事会的议事制度。一是两级会议制度。村民小组理事会要定期召开“两级会议”——户代表会议和理事会议。户代表会议由理事会召集，理事会议由理事长召集，其中户长会议要3/5的户长参会方为有效，形成一季度一次的“两会制度”。二是村民直接提议制度。对于小组范围内的公共事务，与其利益相关的小组村民可以用口头或书面形式提请理事会召开议事会议。芳心村黄下理事会理事长戴忠说：“理事会的提议中，近60%都是村民协商后产生的，提议从群众中来，才有感召力。”三是“三议三公开”制度。“三议”指的是理事会提议、理事走访商议、户代表开会决议；“三公开”指的是议案决议公开、实施过程公开、办事结果公开。

三 构建机制，保障村民理事会长效

改革的过程复杂而烦琐，改革的道路漫长且艰辛，若没有相应的配套机制保驾护航，改革终将会昙花一现，消失在历史的长河中。为确保村民理事会这项基层治理改革走得好，走得远，蕉岭县重点从人才、监督、激励等方面构建了保障机制。

村民理事会运转和发展的关键在于理事会成员的素质，因此蕉岭县要求村民理事会成员要达到“四性三有”, “四性”即代表性、公认性、先进性、稳定性，“三有”即有办事能力、有群众口碑、有奉献精神，通过这样的高标准来要求村民理事会成员，使村民自治各项工作在村组更容易得到推动和落实。与此同时，实行动态淘汰机制，所有理事会成员有进有出，“能者上、平者让、庸者下”，保障了理事会的活力。访谈中有的理事会成员表示，这种动态调整机制能够让他们有压力感，使得他们必须尽心尽力去做好事情，不然就会被淘汰。农村是一个熟人社会，大家互相熟知，理事会成员要是上任之后又被换下来，会觉得没有面子。芳心村村干部也表示：“这种淘汰机制，避免了有的人选举时积极，选举后懈怠的现象，村民理事会成员个个干劲十足”。

村民理事会的运行不仅仅需要有人才的保障，其作为基层的自治组织，也需要做好监督保障，让其权力在阳光下运行。为此，蕉岭县通过建立了一套较为完整的监督体系。从监督主体来看，各村民理事会要接受上级政府、村三委（村党支部、村委会、村监督委员会）、村民的监督，实现了多主体监督。从监督过程看，村民理事会召开会议要公示，会议决议要公示，同时会议执行结果要公示，实现了全过程监督。从监督内容看，一方面，理事会的财务运转要公开，主要通过做台账、张贴收支海报等方式。九岭村吉塘小组理事会会长徐永贤说：“我们小组去年修路共用了18万，每一笔钱用在哪里了，都清清楚楚写在海报上，大家都能看到，知道钱用在哪里去了，再也不会说三道四。同时，财务公开也促使了我们理事会成员用钱更加谨慎，更加小心，不会乱花一分钱，钱都用在刀刃上。”另一方面，工程执行情况要公开，以督促村民理事会尽快执行完成任务。百美村村民说：“以前村里要搞个什么事，拖拖拉拉，很久都做不成。现在由村民理事会来做，定期向我们群众公示进度，我们监督，办事速度快多了。去年我们那儿修一条路，一年不到就完成了。”从监督的方式看，主要采取考评监督，以为民办实事的件数作为衡量理事会建设的标准，在每年年末以客观数据展示。蕉岭县通过全方位的监督，将理事会的权力关进了笼子，规范了权力的运行，优化了权力使用，最大程度上预防了乡村社会“小官大贪”的现象，使得村民自治组织能够真正起到自我教育、自我管理、自我服务的功能。

最后，为了保证村民有长久的参与热情和积极性，蕉岭县引导村民理事会建立公德册，在村组公益事业建设过程中，不管捐钱多少，都会被载入公德册。对于贡献特别大的村民或社会各界人士，还会在村里树立功德碑，这不仅能对贡献者以精神鼓励，还能为后代树立榜样。此外，各镇还会定期开展表彰大会，主要包括先进理事会、优秀理事会成员以及优秀理事会会长评选等。表彰大会能够起到鼓励先进，勉励落后的作用，圩尾下理事会会长说：“得到优秀表彰，我感到很自豪，同时对我也是一种很大的鼓励，我会继续把工作干得更好。”可见，激励机制能够更好地激发村民理事会的内生动力。

第四节 第二轮蕉岭创制与中央“一号文件”

2014年中央“一号文件”明确提出：“探索不同情况下村民自治的有效实现形式，农村社区建设试点单位和集体土地所有权在村民小组的地方，可开展以社区、村民小组为基本单元的村民自治试点。”2015年中央“一号文件”再次强调要创新完善乡村治理机制，指出：“在有实际需要的地方，扩大以村民小组为基本单元的村民自治试点，继续搞好以社区为基本单元的村民自治试点，探索符合各地实际的村民自治有效实现形式。”

从全国来看，近些年来，不少地方正在积极探索村民自治的有效实现形式，其主要以自治重心下移，在村民小组一级成立自治组织为特点。如广西河池推广以自然屯为单位进行的村民自治探索、湖北省秭归县以村落为单位开展村落自治探索，四川成都开展村组议事会以及专项议事会探索等等。蕉岭县在新农村建设过程中，引导自然村或片区建立村民理事会，也是将自治重心下移，在组一级成立自治组织，释放自治空间，形成“村治+组治”格局，破解了新农村建设过程中协商难、协调难、办事难等问题，而这一探索的成功实践源于找到了自治发展的土壤。

首先，利益相关是小组自治的基础。“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”“人们追求民主制度的动机是因为，在大多数时候民主制度能够实现每个人的利益。”“利益决定自治，但是不同的利益相关度决定不同的共同体，不同的共同体决定不同的自治程度。”可见，实现利益是人们活动的根本目的，因此自治共同体的形成与利益高度相关，利益关联度越高，就越有利于形成自治，而利益关联度较弱的地方，自治就很难开展。从我国来看，为了适应国家管理的需要，自治单位设在行政村。但行政村面积过大，人口过多，使得自治单元扩大以后，人们交往和联系都非常少，“住在村东的人往往不认识村西的人”，更难形成利益的关联，特别是税费改革以后，农民更是处于“原子化”状态，行政村很难号召村民自治。与此同时，由于历史原因，土地产权单位在村民小组产权基础上的利益相关，使得小组农户之间的利益联系远大于行政村里农户的利益联系。因此将自治单元从行政村下移到村民小组（村落、自然村），将产权单元、利益单元与自治单元相结合，村民的积极性很容易被激发，自治生长的内生活力被激活。此外，蕉岭县还着力在现实之中寻找利益粘合，如新农村建设过程中，整治环境、修沟、修渠、发展产业等等都与小组内每个村民息息相关，做大家的事就是做自己的事，村民参与就更加积极了。

其次，传统资源的挖掘是小组自治实现的重要条件。随着现代化的推进，许多传统资源正在逐渐消逝，特别是近几年，乡村社会血缘、地缘关系正在逐步被市场化的经济关系所取代，“熟人社会”正逐渐瓦解为“陌生人社会”。虽然有的学者认为“传统”就应该被“现代”所销蚀，但蕉岭县在基层改革实践的探索中，通过挖掘“宗族理事会”传统资源的内在价值，并积极引导，将传统宗族治理与现代民主决策方式有效融合，形成“村民理事会”，实现村庄民主决策。可以说，蕉岭县基层民主决策的有效实现正是充分利用了传统宗族的血缘建立权威以及信任关系，使得村民小组内的归属感、认同感以及凝聚力更强。蕉岭县的经验告诉我们，在探索村民自治有效实现的过程中，可以根据不同地区的实际情况，挖掘传统资源的生命力，将其置于法律、法规的框架下，有助于让自治“扎根”。这并不是对传统的复归，而是让“传统”为“现代”服务，所形成的基层治理体系是现代的而非传统的。

蕉岭第二轮创制虽然与其他地方的探索有相似之处，缩小自治单元，将自治重心下移，但也有其独处之处。主要体现在两个方面：

一是治理体制更加开放与多元。从全国来看，目前很多地方的自治都只是局限在行政村、自然村范围内，参与主体只有村庄或者小组农民，范围具有封闭性和局限性。而蕉岭县村民理事会却打破了这种封闭性与局限性，将村里与村外联系起来，不仅本村、本组村民可以参加，外出务工人员、外出乡贤、商人、社会各界人士等，只要是关心村组公共事务的，都可以参加，这样就避免了参与主体结构的单一性，使得村庄民主决策更加科学。正如黄上理事会会长戴育海所言，“以前事情都是村里的人在讨论，农民文化有限，很多时候想不到好法子，现在有了外出乡贤、做生意的企业家、退休老干部、老教师等加入探讨，他们眼界更宽广，文化水平也更高，办法自然就更多了。”

二是自治组织功能扩展。很多地方的村组议事会或理事会主要只是行使决策权，而执行权仍然在村“两委”，决策权与管理权分离。而蕉岭县村民理事会不仅要组织村民自己的事自己议，还要号召村民“甩开膀子”自己的事自己做，不仅落实了民主决策权，而且还实现了自我管理，自治组织的功能得到扩展，更大程度激发了农民主体意识，提高了农民参与基层治理的程度，农民对于村庄公共事务，从“袖手旁观”到“动嘴商量”，最后到“动手共建”。

总之，蕉岭县第二轮创制与中央“一号文件”精神高度契合，是中央精神在地方践行的范本，为村民自治的有效实现做了有益探索，使失落的自治“柳暗花明”。从自治形成的条件看，蕉岭第二轮创制为自治找到了现实和历史土壤。从自治单元看，蕉岭村民理事会的探索更加印证了行政村并不一定是村民自治最有效的单元，缩小自治单元，自治重心下移，自治将能更好实现。从自治空间看，蕉岭第二轮创制，不仅将自治触角向下延伸，解决了自治“纵向到底”问题，还将自治触角向外扩展，形成较为开放的治理体系，是此次改革的巨大创新点和亮点。从自治发展看，蕉岭第二轮创制进一步证明了“村治+组治”的基层治理格局应该是未来村民自治发展的大趋势。可以说，第二轮蕉岭创制不仅是中央“一号文件”精神在地方的成功实践，更是对中央“一号文件”精神的丰富和创新，为村民自治发展提供了更开阔的空间。同时，蕉岭第二轮创制为其他地方树立的典型示范，将有助于中央“一号文件”精神在更多的基层地区“落地生根”，从而推动我国乡村治理机制的创新和完善，最终实现国家治理能力和治理体系的现代化。