二 公共机构的选举

根据《村民委员会组织法》第2条的规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”村民自治是一种基层群众性自治，其性质属于社会自治。其得以存在的权力或权利基础，并不是来自国家权力的授权或分权。也许就是因为村民自治是一种社会自治，所以村民自治是一种权利自治而不是权力自治这一观点已被公共认可。村民自治是通过广大村民的民主选举、民主决策、民主监督、民主管理等方面来实现的，村民作为村民自治的主体，他们参加村民自治正是源于他们所享有的权利。村民自治权作为一种权利，与其相对应的一个概念是公民的自治权，所谓公民的自治权其实是指公民“个人就一定私的事情，被解为不受公权力干涉，得自我决定的权利”。“大部分学者都将村民自治权划分为四大类，即选举权和被选举权、决策权、参与管理权和监督权。”根据《村民委员会组织法》的规定，以上四类村民的自治权利是与村民自治的四大民主相对应的，村民可以通过行使选举权（包括被选举权）、决策权、管理权、监督权来决定和处理村民自治范围内的相关事项。

（一）公共机构选举的内涵

1．公共机构

首先审查字典中“公共机构”的含义，“公共”指的是“属于人民全体或与团体、国家有关”, “机构”指的是“由个人组成的实体或公司”或“由若干个人基于共同联系或共同目的组成的整体”。由此，“公共机构”的字典含义则是，与广大人民群众息息相关的属于团体、国家的实体或公司。如各级政府、事业单位、医院、学校等。

2．村民选举权

在很多民主理论家眼里，选举之于民主的价值犹如阳光之于大地，有的理论家更直接将民主定义为选举，如熊彼特。选举是现代民主最主要的一种形式，民主选举是民主的前提和基础，在村民自治中民主选举也是这一基层民主的开端。

根据我国《宪法》第34条的规定：“中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是依照法律被剥夺政治权利的人除外。”这也可以看作是村民自治权之一的选举权的法律渊源。村民委员会选举权是村民的政治权利，但笔者认为村民委员会选举权与《宪法》确认的公民的选举权之间有着本质的区别。现做如下分析：村民四大自治权之一的选举权选举的是村民自治组织的组成成员。而《宪法》所确认的公民的选举权有明确的规定“公民依法享有选举和被选举为国家机关代表和公职人员的权利”，它选举的是国家机关代表和公职人员。村民选举权和公民选举权这两种权利具有法定性，都是宪法赋予村民的行使管理国家事务和社会事务的权利。村民选举权的目的在于使村民依照法定程序、法定条件选举村民委员会，实现村民的自我管理、自我教育和自我服务，村民选举权是村民享有的自治权的一种，是宪法赋予村民的行使管理社会事务的民主政治权利。而公民选举权则不是一种自治权。对于作为公民的选举权，在选举的程序、方式等方面我国《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》已经作出了详尽的规定。目前，各省、自治区、直辖市基本都已经制定了本地区的《村民委员会选举办法》, 《村民委员会选举办法》在规定选举程序和方式等方面都对《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》有一定的参照和引用，民主选举权在发展过程中，也逐渐地显现出一些特点和趋势。

在我国《村民委员会组织法》的规定中，民主选举权位于四大民主权利即选举权、决策权、管理权和监督权之首，村民的选举权也是最受公众和村民所关注的一种权利。有学者认为，“村民自治的内容，包括四大民主，即民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，在制度建设上，即体现为村民选举制度、村务公开制度以及村民会议和村民代表会议的议事制度，而其中以村民选举制度为最重要。村委会是否通过民主选举产生，是检验村民自治是否实现或实现程度的重要标准”。我国农村问题专家徐勇认为：“农村村民自治权是否实现及其实现程度，一个重要标准就是看村民选举权是否实现及其实现程度。”民主选举实践对于我国的村民自治也有着不同凡响的意义。首先，民主选举破天荒地赋予中国广大农民自主地直接选举自治体领导人的权利，它在中国几千年的历史上是第一次，覆盖了中国绝大多数地域和70%—80%的人口，即中华人民共和国的绝大多数公民。其次，民主选举实践构筑了村级公共权力的合法性基础。再次，民主选举实践夯实了村级民主政治生活的群众基础。

（二）公共机构选举的实行

1．民主选举权的普遍化

村民委员会这一名称的出现，始于1980年，广西壮族自治区宜山县屏南乡果作村现为合寨村村民委员会是我国历史上第一个村民委员会，它是以村民为主体、以村民自治为核心，村民委员会的选举现在已经成为村民自治的重要体现。据有关部门统计，在1983—1985年这三年间，全国建立的村委会的数量分别是：1983年20万个；1984年92.6万个；1985年94万个。根据民政部的统计，从全国来看，截至2007年，我国31个省份村民委员会选举的实行率已达99%以上。自1987年《村民委员会组织法（试行）》正式施行以来，我国绝大多数农村已进行了九次以上村委会换届选举，2011年，合寨村举行第10届村委会换届选举。

2．选举形式的多样化

随着我国村民民主选举的普遍实行，村民民主选举的形式也逐渐出现了多样化。

（1）“竞争机制”的引进。竞争机制是1988年被引进的，当时“辽宁省铁岭市铁法县铁法镇胡家村村民李春保等四人，针对当时村干部终身任职的情况联名向铁法县写信，提出通过竞争选举村委会主任的要求。最终，铁法县和铁法镇领导采纳了这一提议，在该村实行民主竞争选举的试点。到1989年，在全市的1986个村中，以竞选方式选举村干部的村已经有737个，占总数的37.1%”。“福建省南平市于1988年底开展了村委会的竞选活动；随后，黑龙江省的青冈县也展开了村委会的竞选；1992年初，河南省项城县在第二次换届选举中，县委发出了《关于实行民主竞选村干部的意见》，在全县推广民主竞选村干部；1991—1992年河南省汝南县马乡等乡镇也将竞争机制引入了选举。至1995年，在全国的村委会选举中，竞选已经成为一种比较突出的选举模式。”

（2）“海选模式”的采用。“海选模式”是在1992年的吉林省梨树县平安村开始实行的，“海选模式”在梨树县确立以后在全国产生了较为深远的影响。据有关数据统计，1994年末至1995年初，在吉林省进行的第三次村委会换届选举中，海选率达到15.8%。在1995—1996年全国村民委员会换届选举中，不少地方开始采用海选方式。“海选模式之所以在选举时深受农民的喜爱，因为其显示出村民享有确定候选人的权利。”

（3）“自荐海选”的推广。2005年3月27日，杭州市余杭区唐家埭村举行了一次首开全国先河的村委会选举——“自荐海选”。早在2002年，余杭就已推行“海推直选”，这种选举方法摒弃了原先由组织提名候选人的程式，改由村民自己选取心目中的村委会班子成员，这是一个进步。但在实践中，“海推直选”亦暴露出因选举目标不确定、投票过于分散、少数当选者撂摊子而选不出“当家人”的尴尬。为此，更为周详缜密的“自荐海选”模式便应声出炉。这种选举模式在选票下方按“自荐”职务、姓氏笔画排列印上具备条件、有意竞选的选民的“自荐”人名单，这就避免了“海推”时的“无目标、无序选”的弊端。整个选举工作须经过推选村民代表、推选村民小组长、村民会议授权、推选村选委会、讨论选举办法、选民登记、自荐报名、办理委托、竞职演讲、投票选举等十个环节。由于相较“海推直选”有更突出的现实操作意义，此项制度得到推广。

除了以上所述的几种选举方式之外，村民委员会选举中还出现了其他的选举方式，它们有的不是特别典型，但普及适用面却较为广泛；有的实施的区域并不广，但特点突出，在其本区域内得到了很好的适用且取得了不错的效果；有的曾起过作用，但由于村民自治的发展要求，逐渐被废弃淘汰。

（三）公共机构选举中的问题

直接选举不但可以直接反映选民的意愿，有力地维护选民的利益，最主要的是它能激发选民参与政治的主观能动性。在公共机构的选举中，既要不断扩大民主，也要让村民在选举过程中得到民主训练，使选举得以在有序、包容、理性和负责的精神下进行，要达到这样的要求和期望，还有许多的问题待以解决。我国学者詹成付认为，我国村委会在选举中，存在着不依法推选村民选举委员会、不依法进行选民登记、不依法提名确定候选人、限制村民选举权、不依法投票选举、不依法进行罢免活动、乡镇组织不支持村民履行村民自治权利等问题。

1．过度竞争

近年来，城乡统筹发展，新农村建设大力推进，各级政府对农业农村的扶持力度加大，村干部报酬、选拔机制也不断完善，农村工作和村干部岗位吸引力大大提高，竞选热情比较高。许多地方甚至出现八九个人争一个位子的情况。竞争越来越激烈，票数容易分散，选举一次成功率不高，成本加大，给组织工作带来较大难度。如何平稳有序地选出一支新农村建设带头人，对各级党委政府的决策领导、组织协调能力都提出了高要求。

2．贿选问题

贿选，是指用金钱或其他利益对选民、选举工作人员进行收买，以不正当的方式为自己或他人赢得更多的选票，从而赢得选举的行为。就我国的村民委员会选举而言，相关部门将贿选定义为：“以获取选票为目的，用财物或其他利益贿赂选民、选举人或选举工作人员，使其违反自己的意愿参加选举，或者在选举过程中进行舞弊，并对正常的选举活动产生影响的活动。”

近年来，新闻媒体对于有关村委会选举中贿选事件的报道早已屡见不鲜。依照法定程序、法定条件进行选举，积极倡导公平有序的竞争。尤其是对法定环节的重视不容小觑，严格委托投票办理、审核程序，最大限度减少流动票箱使用且对流动票箱的使用予以规范。改进原来的候选人介绍方式，努力营造有利于参选人充分表达自己真实意愿的环境和条件，使他们的权利得以真正实现。每一位候选人通过竞职演讲、统一走访等公开的形式，为候选人提供合法、公平的竞争平台。对贿选拉票等违法违纪行为应采取有力措施予以严惩。

3．村民消极参与

村民是村民自治权的行使主体。在民主选举中，只有村民积极主动地参与，我国的基层民主选举制度才可以得以落实，不致只是纸面上的制度。前文已提及村民的民主选举权随着村民自治的不断普及深入，在我国农村已得到了较为广泛的实行，村民对民主选举权也大都持肯定认同的态度。但是不得不引起注意的一点是，现在仍然有不少村民对村民的民主选举权、村民委员会的选举抱有不重视和不关心的态度，这与其自身的文化素质是息息相关的。有不少学者称为“村民政治冷漠现象”。调查显示，在我国一些农村地区，尤其是经济比较落后的农村地区，很多村民对村民委员会的选举持冷漠态度，他们要么不去参加投票直接放弃自己的选举权利，要么随便委托他人代为选举，这都是在我国的村民委员会选举中时常出现的情形。

（四）完善公共机构选举的对策

村民选举权的行使是村民自治的核心，我国当前村民选举实践存在的一系列问题究其根源很重要的一点是村民对民主选举权利的认知不到位、村民选举权的救济和保障机制不完善、对贿选行为的治理缺乏有效性。因此，欲使得村民自治正当有序地运行，提高村民的权利认知、明确村民选举权的救济途径、完善村民选举权的保障制度、加强对贿选的有效治理举足轻重。

1．提高村民对选举权的认知

提高村民民主选举权的认识。“村民自治权利的行使主要靠村民的自觉和愿望，一般不需要动用国家强制力。”要保障村民的民主选举权利，必须从观念上改变村民对民主选举权利的认识，提升村民的权利意识。只有村民自身提高了自身选举权利的认识，自身引起了对民主选举权利的重视，在其权利受到侵害时，才能有意识地甚至主动寻求权利救济。

加强对基层行政工作人员的教育和培训。乡镇工作人员在村民自治的实践活动中起着重要的不容忽视的作用，是基层民主政治建设的推动者。保障村民的民主选举权利，必须加强对我国基层行政工作人员的培训和教育，提高他们对民主选举权利的认识。这就需要通过一定的途径对乡镇工作人员进行自治法律制度的教育和培训，同时也要进行普法意识的教育，通过教育增加乡镇工作人员的自治知识，知晓村民民主选举权是应当得到保护的，才能真正地做到对村民自治权利的尊重和保护。

2．规范选举权行使和救济程序

程序即是权利的保障，也是防止权利滥用的有效手段。

科学、合理地设定村民自治中四大民主权利即民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的程序，保证村民公正合法地行使自治权，防止自治权滥用及怠用。在民主选举中，具体有以下几个方面应当加以明确规定：选举权和被选举权的确定、候选人的推举程序、候选人资格条件的标准及其确认方法、民主选举方式、选举的组织机构、选举过程的监督、选举结果的认定以及选举异议的处理等。愈来愈激烈的选举竞争，导致了选举投票的得票分散，选举成功的概率降低，成本加大，给组织工作添加了不少的不便。科学、合理地设定公共机构选举权的程序可以对这一问题提供很大帮助。

3．加强对贿选的有效治理

（1）明确贿选界定

目前，我国法律并没有清晰界定“贿选”的概念，“贿选”具体认定的标准。在这一点上，我国的港澳地区以及国外的相关选举法律对于贿选的规定，给了我们一定的启示。下面引用中国香港、中国澳门的相关法律条款，简明扼要地予以说明。

香港《舞弊及非法行为条例》对贿选的定义可以归纳为如下几个方面：其一，贿选行为主体既可是本人，又可是其代表；既可由行为人直接实施，又可间接实施。其二，贿赂的目的既可是使选民参加投票，又可是使选民不参加投票；受贿对象既可是选民本人，又可是与选民相关者；贿赂行为既可是即时实施的，又可是先承诺以后兑现的；贿赂物既可是金钱，又可是有价值的物品。其三，贿赂的形式还包括提议、承诺、答允获取或设法获取任何职位、席位或工作。其四，贿选的认定既取决于已造成一定的选举结果，又适用于争取或同意影响选举结果（而无论是否确实最终达到目的）。《澳门市议会选举制度》对贿赂的具体形式，规定得十分明确：凡因诱使选民投或不投某一候选人名单，而承诺给予或不给予金钱、有价值物品及公、私职位，即使以支付旅行、住宿或饮食费用或竞选活动费为借口而将所做之承诺或给予之利益，变相以金钱作为补偿的，也视为贿选。

（2）完善选举程序

我们应当从我国现阶段的基本国情出发，借鉴吸收西方发达法治国家的宝贵经验，通过完善公共机构的选举程序，填补法律漏洞从根本上根治“贿选”痼疾。在选举前的准备阶段，我们的选举制度必须是完善的，通过完善的制度规范、限制、打击候选人的不正当竞选行为。选举现场，我们的原则是“秘密划票，公开唱票，当场公布选举结果”，村民的领票、写票、投票、唱票各个环节均须严格按程序进行设计。进一步规范委托投票和流动票箱。在实践中，委托投票和流动票箱是选举过程中最难控制的环节，这一环节极易引起争议和出现不规范甚至违法的选举行为。基于这一原因，出于保障公民的选举权的目的，委托投票和流动票箱虽有弊端却也不能完全否定。但是必须对该环节的运行严格管理，加大打击力度。

（3）明确查处主体及权责

目前，我国相关法律法规中对于有关贿选的举报和申诉的受理和查处机构的规定不一致。对我国部分地区的选举办法进行了对比，得出如下结论：村民如果对于选举程序和选举结果有异议，可以向不同的部门举报，浙江省规定村民可以向乡镇人民代表大会和人民政府或县级人大常委会和人民政府以及有关主管部门举报；安徽省规定村民可以向乡、镇、民族乡或县级人民政府及其有关主管部门举报；广东省规定村民有权向乡级村民委员会选举工作领导小组举报。不同地区的受理和查处机关都不尽相同，更甚的是同一地区的受理机关也有不同，且对各处理机关具体处理决定的效力也未作明确规定。

（4）加大贿选处罚力度

我国现有的相关法律法规对贿选案件的处罚基本上只针对行贿者进行惩处，而对受贿者，尤其是对相关领导机构和主要负责人没有规定相关的惩罚措施。现有的惩戒措施处罚过轻，因为行贿者没有为他们的违法违规行为承担应有的责任，所以惩处措施并不能起到震慑作用。这种处罚措施既不足以有力地惩处贿选者，又不能使已实施贿选行为的违法者停止该违法行为。由于惩戒措施缺乏刚性，在审查和处理中的自由裁量权弹性过大，经常出现不适当的过严或过宽处理。从一些影响恶劣的重大贿选案件的查处可以看出，处理结果基本上只是取消候选人资格，没收贿选金而已，对于贿选违法行为的另一重要角色受贿者却没有任何的惩戒措施，正是由于这样，贿选行为才会不断发生，不能得到根本的杜绝。因此，明晰贿选处罚措施，既要针对行贿者，也要针对受贿者、选举领导机关和主要负责人。