第一章 导论

第一节 问题的提出

改革开放30多年来，中国经济持续、高速发展，取得了令全世界瞩目的骄人成就，为改革开放政策的合理性与正当性提供了坚实的基础。据统计，从1978年至2007年的30年间，中国的国内生产总值（GDP）年平均增长率为9.8%，从全球的第10位跃升到第3位。人均国内生产总值年平均增长率为8.6%，城镇居民人均可支配收入年平均增长率为7.2%，农村居民人均纯收入年平均增长率为7.1%。外贸总额年平均增长率为17.4%，从1978年的第29位跃升到全球第3位，仅次于美国和德国。外汇储备从1978年的1.67亿美元增长到2008年的2万亿美元，居世界第一位。

但是，按照西方正统的经济增长理论来看，改革开放以来的中国内地其实并不具备经济高速发展的常规条件。比如，在资源禀赋方面，众所周知，中国的人均自然资源非常少，居于世界后列。人力资源虽然充足，但整体的文化、技艺素质不高，而且与越南、印度、巴西等国家相比，在价格上的优势也并不那么明显。在市场制度方面，无论是法律环境、土地制度、企业管理制度还是金融制度，都是处在转型过程中，可以说是极其不完善甚至是落后，以至于至今仍有很多国家不承认中国是市场经济国家。在社会文化方面，美籍日本学者弗朗西斯·福山（Francis Fukuyama）的研究表明，与美国、日本、德国相比，中国是一个低度信任的社会，它在一定程度上会阻碍经济的繁荣。不仅如此，中国渐进式的改革道路，与西方主流经济学家为苏联、东欧社会主义国家转型设计的“休克疗法”（shock therapy）相比，也显得有些“另类”。但结果却颇具讽刺意味，“休克”后的苏东遭遇的是经济大萧条和长期的低迷不振，而走渐进式改革道路的中国经济却是稳步、高速发展，这在世界经济发展史上都是罕见的。

这样的反差不得不让人浮想联翩。由于中国改革开放以来的经济增长看起来“很反常”、“很另类”，所以被许多西方经济学家称为“中国之谜”，让他们捉摸不透。一直关注中国市场化改革的美国经济学家米尔顿·弗里德曼（Milton Friedman）先生也不无幽默地说：谁要能够给中国的经济改革提供一个可行性的方案，他就有能力、并且应该获得诺贝尔经济学奖。于是乎，一大批国内外各个领域、各个学科的学者们纷纷加入到破解“中国之谜”的智力竞赛之中。

学者们从经济、政治、社会、文化等各个角度对“中国之谜”提出了各式各样的解释逻辑。目前来看，国内学术界比较认同的解释逻辑还是经济分权下的地方政府竞争模型。该模型认为，改革开放以来，中国经济发展的成功主要得益于各级地方政府为了获得政治晋升而展开的以追求GDP增长为中心的经济竞赛。在政治集权和经济分权并存的独特体制之下，中国各级地方政府官员为了在仕途上获得更多的晋升机会，以不同的方式积极干预辖区内的市场经营活动，扮演起了“发展型政府”的角色。

但是，随着国内外社会环境的迅速变迁，中国地方政府发展经济的具体方式也在不断地发生变化。从时间上看，先后了经历了从经营企业到经营地区的行为演进历程。戴慕珍（Jean Oi）将改革开放初期地方政府大力发展乡镇集体企业的现象称之为“地方法团主义”，即一个基层地方政府就如一个追求经济利益最大化的公司，认为它是中国农村工业起飞的最关键动因，使得中国实现了所谓的“无私有化的进步”。

自20世纪90年代中期以来，随着产权改革的大力推进，地方政府直接经营集体企业的行为受到了强有力的制度制约，但是其发展经济的激励仍然很强，这促使地方政府退出企业的微观经营活动，推进集体企业的所有制改革，转而为辖区内企业提供各项公共服务，将整个地区当成一个经营的对象，实施大规模的土地开发和基础设施建设。于是，地方政府的角色开始从“地方法团主义”进入“后地方法团主义”时代。

不管是经营企业也好，还是经营地区也好，这种地方政府主导的以GDP增长为中心的经济竞赛，在相当长一段时间内表现出了无可比拟的高效率，甚至创造了中国的经济奇迹。但是，地方政府行为的“公司化”趋势，也为各级地方政府官员的寻租行为提供了温床，成为中国各类社会问题不断滋生的制度性根源。特别是进入21世纪以来，人们越来越发现，人民的生活水平与经济增长之间的关联度越来越微弱，工资增速与GDP的增速差距在扩大。国愈富民愈弱，整个社会的GDP增长了，国家的财政收入增多了，但是民众的工资水平却并没有随着GDP的增长而成比例地增长。这种经济发展与社会发展的背离，表明整个国家的发展战略和思路一定是出现了很大问题。

正是在这样的历史背景下，以胡锦涛为总书记的第三代领导集体自执政以来一直都在致力于推动发展方式的转变，标志性事件就是2003年党中央提出的科学发展观。其后，中央在科学发展观的基础上又提出了建设社会主义和谐社会的宏伟目标。在和谐社会理念的指引下，中央政府的政策范式开始了从偏重经济政策向重视社会政策的转变，并相继在医疗、教育、“三农”、社会保障、劳资关系、环境治理等民生领域采取了一系列具有历史意义的重大举措。这种政策范式的转变，是中国在经历了20世纪90年代“市场社会”的梦魇之后发生的反向的社会保护运动，它正在催生一个“社会市场”，把市场重新“嵌入”在社会的伦理关系之中。

在中央政府政策范式发生较大转型的新的制度环境下，我们也发现地方政府的角色也在发生悄悄的转变。特别是在珠三角经济先发展地区的东莞市，2008年的国际金融危机导致一大批没有竞争力的国际代工厂纷纷倒闭，外来务工者也随之大幅减少，当地居民租地、租房的收入锐减，这种连锁式的反应，使得社会问题立刻凸显起来，社会秩序面临失控的风险。为了应对这些突如其来的严峻社会问题，东莞市政府及其下属的各镇级政府一改往日的“唯经济至上”的发展理念，短期内密集推出了一系列的社会保护方案，它们积极地推进社会工作在东莞的发展，对外来务工人员推出了“新莞人”工程，加大了对企业环境污染的监控、惩罚力度，更加积极地实施国家的新《劳动法》。东莞地方政府的这些新举措，也许在现在看来已经不是什么新事物，但是放在十年前，可能就会觉得是不可思议的事情。这生动地说明了从纵向的历史维度来看，地方政府的行为正在发生新的变化，已经与以前的经营企业和经营地区的角色表现有了很明显的差异，应该引起国内外学术界的高度关注和广泛讨论。

那么，地方政府行为的转变主要表现在哪些方面？地方政府行为演进的原因或动力机制是什么？地方政府行为转变会产生什么样的社会、经济后果？为了回答上述问题，笔者将从历史制度主义的视角出发，通过对东莞市L镇政府行为自20世纪70年代末以来的变迁轨迹的深度描述，探析中国地方政府行为演进的一般化机理。