导言

一 问题的提出与研究意义

(一) 问题的提出

从2005年6月到2009年5月，国务院先后正式批准上海浦东新区、天津滨海新区、深圳成为国家综合配套改革试验区，而其他省市区也都积极申请成为国家综合配套改革试验区。国家综合配套改革试验区是中国改革开放发展到深层次、攻坚阶段的必然产物，是我国为进行包括政治、经济在内的一系列综合配套改革实验而选定的地区。它不仅在经济建设和经济体制改革方面要起到“先行先试”的示范作用，在行政体制改革方面也将取得重大突破与进展。美国学者安纳利·萨克森宁在《地区优势：硅谷和128公路地区的文化与竞争》中指出：决定一个地区高新技术产业发展状况的主要因素不在于新技术发明的多少，而在于它的制度安排、社会环境和文化氛围等是否有利于发挥专业技术人员的积极性和创造性。因此，行政体制在区域社会经济发展中起着关键作用。

国外第一个经济性特区是1547年在意大利西北部热那亚湾建立的雷格亨 (Leghoyh) 自由港。德国1888年建立的汉堡自由贸易区被认为是世界上最早的自由贸易区。在自由港和自由贸易区内设有货物装卸、搬运、储存、装配等各种基础设施，除有害于公共利益和安全的商品外，任何国家的商品均可在该区域内免关税自由进出、交换，由此带动了该区域的经济繁荣。此后到第二次世界大战前夕的近400年间，自由港和自由贸易区在全世界范围内形成了扩张浪潮，有26个国家设立了75个自由港和自由贸易区。第二次世界大战后，随着高新技术的迅猛发展，经济活动的国际化日益增强，一些发展中国家为了开拓出口、发展经济也加入了设置经济自由区的行列。在全球化的视野下，这些设立出口加工区的国家也在资本分工中获得了自己分红，成为新兴的工业化国家和地区。进入20世纪80年代后，发达国家逐渐看到科学技术在产业发展中的核心竞争作用，都非常重视科学技术的发展与应用，由此推动高新科技园区登上了历史舞台。90年代以来，发达国家的经济自由区逐渐以生态产业园区为主角。纵观世界经济自由区的发展进程，可以看出从自由港、自由贸易区到出口加工区、高新科技园区和生态产业园区的演变，每一阶段的形态与所担当的功能都与时代主题密切相连。这些特殊区域在世界经济活动中扮演着越来越重要的角色，其行政体制越来越成为人们讨论和研究的热点问题。

中国根据第十一届三中全会改革开放的精神，于1979年7月15日下达中发 (1979) 50号文件，批准广东、福建两个省委的《关于试办深圳、珠海、汕头出口特区的初步设想 ( 初稿)》报告，决定在深圳、珠海、汕头、厦门创办“出口特区”。此后，又先后开放天津、上海、大连、秦皇岛、烟台、青岛、连云港、南通、宁波、温州、福州、广州、湛江和北海沿海等14个港口城市。同年底在14个沿海开放城市设立了15个国家级经济技术开发区。1992—1994年间，在邓小平南方讲话的推动下，中共中央国务院又先后批准了17个国家级经济技术开发区。2000—2001年间，国务院又先后批准了14个中西部中心城市已经运行的省级开发区升格为国家级经济技术开发区。但随着国际形势的不断变化和经济全球化趋势的加快，这些开发区和经济特区的行政体制对区域内经济社会发展的作用也越来越重要。因为随着众多经济技术开发区设立，财税的优惠政策已不再是一种稀缺资源。对于成熟的投资商来说，规范的行政体制更胜于优惠政策。浦东社会发展局和复旦大学管理学院联合对投资上海的5000家外商作了一次调查，结果表明外商投资上海的动机主要是：因市场潜力大而来投资的占17.9%；因上海工人技术水平高而工资水平低、土地等资源丰富而来投资的占20%；因上海科技力量强，能招聘到合适的技术管理人员、对投资回报充满信心而投资的占16%；因乡土情感而投资的占6%；因优惠政策投资的只占2.5%。绝大多数的被调查者认为“优惠政策无所谓”。另外，某些经济特区随着经济发展，行政体制出现了“回归旧体制”现象，制约了该区域的经济社会发展。区域行政体制在我国改革开放进程中对区域经济社会的发展越来越关键。行政体制作为政治体制和经济体制的“接合部”就像人体的关节一样起着重要的作用，本身是有着特殊的结构的，而行政体制的变迁和制度创新不可避免地要影响到政治体制和经济体制，甚至会推动后者的深层次改革，这与综合配套改革的含义也是契合的。

回顾我国改革开放过程，可以发现从经济特区到经济技术开发区、高新区和综合配套改革试验区，这些不同的区域类型体现了我国改革开放不同阶段的任务和目标。综合配套改革是我国改革进程中的深度攻坚阶段，特点是改革的复杂性、艰巨性、风险性大大增强。那么什么样的行政体制能适应综合配套改革的任务，能够促进综合配套改革试验区社会经济的发展呢？目前综合配套改革试验区现行的行政体制适合吗？如果不适合应该怎样改革呢？带着对这个问题的思考，我将国家综合配套改革试验区的行政体制作为研究对象，用系统论和协同学方法，以行政体制与经济社会的互动改革为主线，试图找到既能适合完成综合配套改革任务，又能很好促进区域经济社会发展的行政体制形式。

(二) 研究的意义

由于综合配套改革试验区在我国是一个新生事物，对之进行系统化和理论化的研究与其他学科领域相比来说相对较少，对其行政体制的研究就更少。因此，本书的研究无论在理论上还是实践中都有着重要的意义。

1．理论意义

本选题的理论意义在于尝试对我国综合配套改革试验区的行政体制作较为系统性的总结和探索性研究，以丰富和深化我国行政学理论。

理论来源于实践，实践中的创新必定会带来理论的创新，同时也更依赖理论创新的指导。由于我国改革开放之初，为了给经济改革创造条件，邓小平提出了“不争论”思想，先干起来，让实践说话，实践是检验真理的唯一标准。我国对经济特区、开发区的研究起步比较晚，而且在以往马克思理论、政治学、经济学、社会学和管理学等学科中也很少涉及关于特殊区域的行政体制问题，这使我国综合配套改革试验区行政体制理论研究中缺乏直接的理论基础。行政学在我国属于新兴学科，虽然发展迅速，但其研究阶段仍处于初级阶段，以引进介绍国外研究成果为主，本土化的行政理论非常缺乏，甚至存在用西方理论来套中国事实的两层皮现象，对中国的实际情况缺乏实证研究。因此，本选题尝试在以前学者研究的基础上，立足于中国国情，通过对开发区、一般地方行政区和综合配套改革试验区的核心要素进行比较，揭示出综合配套改革试验区的核心特征，指出不同的核心要素要求不同的行政体制形式，综合配套改革试验区要有适应其核心要素的独特的行政体制形式，从而为我国本土化行政理论发展作出探索。

2．实践意义

本研究的实践意义在于对我国中央政府、地方政府和综合配套改革试验区的行政体制改革提供重要的借鉴和参考意义。

我国改革开放30年的实践证明，行政体制的改革与制度创新对区域经济和社会发展至关重要。从经济特区到经济技术开发区、高新区和综合配套改革试验区，虽然发展历程只有30多年，但在其行政体制的变迁和制度创新中却有许多值得研究和推广的经验，通过对这些经验成就的归纳、总结和系统性、理论性的研究，对于提高我国区域经济和社会发展整体水平，对于我国正在进行的政治、经济和行政体制改革有重要的参考价值和指导意义。

我国从第一个经济特区设立开始，就致力于发挥其“改革试验田”的作用，注意将其成功经验复制到全国范围。如1988年海南省在全国地方经济发展战略中第一个明确要改革行政管理体制 ( 当时叫政治体制)，实行“小政府、大社会”的政府管理模式，这比类似1998年国务院机构改革整整早了十年。深圳市政府按照“精简、统一、效能”的要求，借鉴香港“大部门体制”，经过五次大的改革和多次微调，在精简撤并专业经济管理部门的基础上，建立综合管理部门，对企业实行大行业管理；合并职能相近和相关的机构设立综合性部门，实行大系统管理。1998年在全国率先建立了与深圳经济社会发展相适应的大系统管理体系。这比2008年国务院推行的“大部制”改革早了整整十年。上海浦东新区自成立至今在政府创新上不断探索，初步建立了“小政府、大社会、大服务”的政府管理模式。这些行政体制改革和制度创新的成功经验为我国深层次政府体制改革提供了重要的参考经验。

当今世界各国都非常重视对行政体制的研究。自20世纪70年代末开始，西方国家都先后进行了一系列以“重塑政府”为主题的行政体制改革。犹如20世纪后期第三波民主化浪潮一样，行政体制改革的浪潮也从西方开始席卷全球。西方各国政府都以先进的公共行政理论为指导，以转变政府职能为中心，重新界定了政府与市场、社会的关系；以公共利益为目标，重新确立了政府的角色。这次行政改革浪潮既是西方各国政府对以前行政体制的总结与反思过程，也是对经济全球化和信息时代的自觉适应过程。

我国作为从计划经济向市场经济转型的国家，其行政体制改革开始比较早，几乎与西方的行政改革浪潮同时开始。但我国的行政体制改革又有着自身特有的逻辑进程，改革的前期阶段，行政体制一直围绕精简机构和人员配置问题进行，但结果是陷入了“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈，行政效率也打了折扣。在总结前期阶段改革的基础上，我国的改革中心从机构转移到转变政府职能上，认识到政府职能是设置政府机构的前提，合理界定政府职能是行政体制改革的关键点。此后，从1988年至2008年间，我国政府又先后进行了五次以转变政府职能为中心的行政体制改革。虽然改革取得了丰硕的成果，但还应该清醒地看到，仍然有一些深层次问题尚待解决。党的“十六大”、“十七大”政治报告中也明确指出“行政管理体制改革是深化改革的重要环节”，指出“要抓紧制定行政管理体制改革总体方案，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”。因此，综合配套改革试验区作为综合配套改革的试验场和先行者，其行政体制的改革对推进全国的行政体制、政治体制和经济体制改革都有着重要的借鉴和示范意义。

二 核心概念界定与相关概念辨析

(一) 国家综合配套改革试验区

1．国家综合配套改革试验区

目前学界对于国家综合配套改革试验区还没有一个权威、明确的概念，就已有关于国家综合配套改革试验区的概念解释中，郝寿义与高进田的界定比较有代表性，他们认为，从总体上看，至少需要从三个层面来理解国家综合配套改革试验区，第一，“国家层面”，指综合配套改革试点要对全国的区域经济发展起到“带动和示范”作用；第二，“综合配套改革层面”，指改革不再是若干分散的单项改革，而是综合配套改革，是一项系统性的工程，需要处理好方方面面的交互关系，以期实现多层面、立体式协调发展；第三，“试验区层面”，指综合配套改革的“先试、先行”，特定的经济区在社会经济与生活的各方面进行改革试验，着眼于“制度创新”，以“立”为主，以全面制度体制建设的方式推进改革。

根据上面的界定，郝寿义等认为“国家综合配套改革试验区”的含义应该是：“顺应经济全球化与区域经济一体化趋势和完善社会主义市场经济体系内在要求，在科学发展观指导下，国家所建立的以制度创新为主要动力，以全方位改革试点为主要特征，对全国社会经济发展带来深远影响的实验区”。

王家庭则将国家综合配套改革试验区分解成“国家”、“综合”、“配套”、“改革”、“试验区”五个词进行了分别解析。他认为，“国家”体现了试验区所担负的职责和重要地位。试验区不仅担负着促进本地发展，同时带动周边地区进步的增长极的作用，而且还是国家新一轮改革的先锋试验区，为全国范围内的改革提供示范和借鉴。“综合”表明了试验区改革所涉及的范围和广度。它反映了试验区的改革将涉及社会生活的方方面面，包括经济、政治、文化，还包括如何有效地保护环境、节约资源等，要进行全方位的改革，整体推进。“配套”包括了两层含义：一是各领域改革之间的相互配套；二是选取某一领域为改革的突破口或主要方面，其他方面围绕该领域配套改革。“改革”指明了试验区建设的意义和任务。改革是制度的自我完善、自我发展，是为了解放生产力、发展生产力，促进社会全面进步。改革是一种制度创新，打破旧的、不合理的制度约束，建立适应社会发展和进步的新制度。“试验区”是国家综合配套改革的空间承载区域，表明进行的改革是有特定的空间地域范围的。

本书比较认同上述观点，认为国家综合配套改革试验区是国家为进行政治、经济和社会领域内一系列以制度创新为主的改革而设立的试验区区域。在其名称中，“综合配套改革”层面是核心，指明了试验区的性质，是为了进行一系列全面的、系统的、复杂的改革设立的。“国家”层面则表明了试验区的重要地位，同时“国家”与“试验区”层面还表明中央与地方权力关系的某种特殊模式。“试验区”是表明了综合配套改革不是在全国范围内进行的，而是国家根据改革的需要和区域的自身条件在全国范围内选出的特殊区域，赋予“先行先试”的特殊权力。先行先试意味着综合配套改革的内容与方式是前所未有的新型制度运作模式，因此可能会存在某种与社会发展情况不适应、不协调的风险。经过试验，成功的制度创新将被推广复制到其他地区甚至全国，而失败的改革将被控制在试验区以内，其副作用不至于影响其他地区。试验表明了寻求最佳发展模式的曲折性与探索性。

2．经济特区

经济特区是在一个国家或地区内划定一定范围，在对外经济活动中实行特殊的政策和管理，鼓励外来投资，较国内其他地区更加开放和灵活的特定地区。经济特区是我国改革开放的新生事物。相当于国外的经济自由区，主要以减免关税等优惠措施为手段，通过创造良好的投资环境，鼓励外商投资，引进先进技术和科学管理方法，以达成促进特区所在国经济技术发展的目的。1979年7月15日，中共中央、国务院下达中发 (1979) 50号文件，批准广东、福建两个省委的《关于试办深圳、珠海、汕头出口特区的初步设想 (初稿)》报告，文件明确在深圳、珠海、汕头、厦门创办“出口特区”。后来将“出口特区”改为“经济特区”，以强调特区的单一经济性功能，与陕甘宁“政治特区”区别开来。从功能上讲，经济特区是我国改革开放和现代化建设的窗口、排头兵和试验场。邓小平说：“特区是个窗口，是技术的窗口，管理的窗口，知识的窗口，也是对外开放的窗口。从特区可以引进技术、获得知识，学到管理，管理也是知识。”他还说：“特区成为开放的基地，不仅在经济方面、培养人才方面使我们得到好处，而且会扩大我国的对外影响。”这既是对经济特区特殊政策、特殊体制、特殊发展道路的概括和总结，也是对经济特区承担的历史使命和实际作用的概括和总结。

经济特区是我国承担改革任务的最初的特殊区域形式和发展阶段。“三来一补”是特区初期引进利用外资的最主要的形式，即所谓的来料加工、来样加工、来件加工和补偿贸易。“四个为主”是创建特区的指导方针。即资金来源以外资为主；特区经济活动以市场调节为主；产业结构以工业为主，产品以出口为主。

3．开发区

开发区是一个范围广泛且划分模糊的概念，学界并没有严格统一的定义，有人认为开发区就是广义上的经济性特区，“我国经济性特区是经济特区、经济技术开发区、高新技术产业开发区、保税区、边境经济合作区和旅游度假区等各类区域的统称”。国际上对开发区形成的比较一致的观点是：“开发区是指一个国家和地区，在交通便利的地方 ( 港口或海、陆、空交通枢纽) 划出一定的范围，在对外经济活动中实行一些特殊的开放政策，用减免关税，提供良好的基础设施等优惠方式，发展贸易和转口贸易，利用国外资金或技术，发展加工工业或经济事业，以增加就业，扩大出口，赚取外汇，引进先进技术，达到促进本国或本地区经济和科技发展的目的的区域”。

根据我国开发区协会的分类，开发区泛指各类经济区域，主要有经济技术开发区、保税区、高新技术产业开发区、边境经济合作区、出口加工区、旅游度假区、特殊投资来源区 (如台商投资区) 等。在实践中，我国的开发区分为国家级开发区和省级开发区。

经济技术开发区一般是指我国在开放城市划定的一块较小的区域，集中力量建设完善的基础设施，创建符合国际水准的投资环境。通过实行某些特殊的优惠政策和措施，举办中外合资经营、合作经营和外商独资经营的生产性企业，以及中外合作的科学研究机构，开发新技术、新产品、发展新兴产业，形成以高新技术产业为主的现代工业结构，成为所在城市及周围地区发展对外经济贸易的重点区域。到目前为止，经国务院批准的国家级经济技术开发区有54个 (含实行经济技术开发区政策的苏州工业园区、上海金桥出口加工区、宁波大榭经济技术开发区、厦门海沧投资区、海南洋浦开发区)。

高新技术产业开发区是类似于“硅谷”的高技术区、科学园区和科学研究性质的区域，是我国以大中城市的重点高校和科研机构为依托，实行各种优惠政策和措施，以促进高新科技的研发和转化的技术产业研发基地。设立高新技术产业开发区是为了营造高新技术产业化的良好环境，通过实施包括减免税等方面与高科技有关的各项优惠政策和完善服务体系，创建产业聚集优势，吸引和聚集人才、技术、资本等产业化环境，加速高新技术成果的产业化。高新区的主要政策是实施国家科委的“火炬计划”，组织实施一大批具有先进技术水平和国内外市场及经济效益好的高技术产品开发项目。自1988年国家批准实施“火炬计划”以来，我国高新技术产业开发区得到高速度的发展，为我国高新技术产业化发展作出了杰出的贡献。目前，国家设立的高新技术产业开发区共53个。由于在各类开发区中，以制造业为中心的经济技术开发区和高新技术产业开发区数量最多，其贡献和影响力比较大，因而对开发区的研究及定义主要集中在这两类地区。

保税区又称保税仓库区，是经国务院批准设立的、海关实施特殊监管的经济区域，类似于国际上的自由贸易区，是我国目前开放度和自由度最大的经济区域。其功能定位为“保税仓储、出口加工、转口贸易”三大功能。根据现行有关政策，海关对保税区实行封闭管理，其产品100%出口，境外货物进入保税区，不必缴纳进口关税，尚可自由出口，只需交纳存储费和少量费用，实行保税管理；境内其他地区货物进入保税区，视同出境；同时，外经贸、外汇管理等部门对保税区也实行较区外相对优惠的政策。保税区是中国继经济特区、经济技术开发区、国家高新技术产业开发区之后，经国务院批准设立的新的经济性区域，保税区已成为中国经济与世界经济融合的新型连接点。目前我国共有国家级保税区15个。

边境经济合作区是中国沿边开放城市发展边境贸易和加工出口的区域。它主要利用边境城市特殊的地理条件，通过某些优惠政策和措施来吸引国外投资，与周边国家进行经济技术合作，从而带动整个边境开放地区的经济发展。设立边境经济合作区，对发展我国与周边国家 ( 地区) 的经济贸易和睦邻友好关系、繁荣少数民族地区经济发挥了积极作用。沿边开放是我国中西部地区对外开放的重要一翼，自1992年以来，经国务院批准的国家级边境经济合作区有14个。

出口加工区又称加工出口区，是指某一国家或地区为利用外资，发展出口导向工业，扩大对外贸易，以实现开拓国际市场、发展外向型经济的目标，专为制造、加工、装配出口商品而开辟的特殊区域，其全部产品或大部分产品供出口。我国为促进加工贸易发展，规范加工贸易管理，将加工贸易从分散型向相对集中型管理转变，给企业提供更宽松的经营环境，鼓励扩大外贸出口。2000年4月，国务院正式批准设立由海关监管的出口加工区。为有利于运作，国家将出口加工区设在已建成的开发区内，并选择一些地区进行试点。第一批批准进行试点的有15个出口加工区。

旅游度假区是我国设立的符合国际度假旅游要求、以接待海外旅游度假者为主的综合性旅游区域。与国家级风景名胜区等自然保护区域不同的是，国家旅游度假区属国家级开发区。设立旅游度假区的目的是利用我国丰富的旅游资源和人文景观，吸引海外度假者，增加国家外汇收入，带动当地经济的整体发展。从1992年起，国务院决定在条件成熟的地方试办国家旅游度假区，鼓励外国和我国台湾、香港、澳门地区的企业、个人投资开发旅游设施和经营旅游项目，并对其实行优惠政策。目前，我国已有12个国家级度假区、54个省级度假区和一批环城市度假设施正在建设之中。

综上所述，可以看出，经济技术开发区、高新技术开发区、保税区、边境经济合作区、出口加工区和旅游度假区之所以归入开发区范围内，是因为它们在设立目的、手段和性质及在改革开放中的任务等方面都非常相似。经济特区和开发区比起来，虽然在性质上相似，但是在范围上比开发区要大，而且是相对独立的较大行政区域，开放程度较高，在关税和其他优惠政策方面明显优于其他类型开发区。

(二) 行政体制

1．行政体制的含义

国内学者对行政体制的概念有着不同的理解和界定，总结起来大概有四种观点。

第一，主体说。即侧重从主体的角度去界定行政体制。如胡伟认为行政体制有广义和狭义之分，狭义的行政体制特指政府体制，广义上的行政体制包括执政党在内的一切国家机关的体制，就我国政治发展的现状而言，行政体制改革应取其狭义。周天勇认为，行政体制是国家推行行政事务所建立的管理体制。从广义上说，行政体制涉及国家政权的所有机关，包括立法、行政和司法在内。从狭义上说，行政体制仅指政权中的行政机关，在中国指中央政府 ( 国务院及各部委) 和地方省 ( 直辖市、自治区)、市 (州、盟)、县 (区、市、旗)、乡 ( 镇、民族乡) 各级政府，而不包括其他立法、司法等国家机关。

第二，要素说。即侧重从要素或内容角度去界定行政体制。如汤庭芬认为行政体制应包括相互关联的双重含义，一是行政管理的组织结构体制，即由机构设置、人员配备、职能分工、法规制度等要素相互联结的组合形式；二是行政管理的运行机制，指按照行政管理的运行规律、特点，为实现其总体目标所采取的调节手段、方式和方法。张立荣认为，行政体制是以一定的行政思想和观念作指导的，由国家宪法和法律规定的有关国家行政机关的产生、职能、权限、组织结构、领导体制、活动规程等方面的准则体系以及政府体制内各权力主体的关系形态。青锋认为行政管理体制包含行政主体、管理权力、相关机制、法律制度四个基本要素。缺少任何一个要素，都构不成完整的行政管理体制。

第三，关系说。即侧重从行政体制内部的关系角度去界定行政体制。如张国庆认为广义的行政体制涉及与国家公共行政管理相关联的诸方面的法权主体及其相互关系，并以这些法权主体相互关系的改变或调整为体制改革的核心内容；而狭义的行政管理体制特指以狭义之分即国家行政机关为中心的行政系统。李醉吾认为，所谓行政体制，是指国家根据社会政治经济发展的不同阶段需要，通过法定程序，将行政组织结构中各层次、各部门之间的行政关系制度化的表现形式，不同的行政体制产生不同的行政效能。

第四，综合说。即从综合主体、要素和关系角度上界定行政体制。如薛刚凌认为，行政体制是一个宏观的但又有着具体和深刻内容的概念，它首先是一套涉及行政系统或政府系统而非立法或司法系统的体系和制度。而且它不仅包括各级政府自身内部的权力结构，也包括这些权力合理、有效运行的一系列制度。“狭义上的行政体制就是为了确保国家目的的实现而确立的，关于政府职能定位、权力配置、运行规则和法律保障等一系列制度的总称。广义上的行政体制除了狭义的界定外，还包括为顺利实现这些制度所确立的目标的配套制度——公务员制度、社会自治组织制度、公共财政制度等——的总和。”颜廷锐认为，行政体制是制度化的行政关系及其相关的政治关系，是有关行政“体”(行政主体、行政客体和有关政治主体及其基本关系) 和“制”(相关基本制度) 的总和。

从以上对行政体制的界定可知，学者们虽然没有以系统论去定义行政体制，但其实是不约而同地采用了系统论的分析方法。系统是由若干相互关联的要素以一定结构形成的具有某种功能的有机整体。要素是系统的组成部分，要素之间的相互关系的总和就构成系统的结构。学者对行政体制的界定虽然由于认识角度不同其具体描述和概括也不同，但其结果并没有原则上的分歧，实际上他们都把行政体制看做一个系统，都以行政权力划分和职能定位为核心，结合行政主体的组织结构和行政权力运行机制等要素来构建行政体制的内在结构，以结构要素之间的相互关系和制度规范来描述行政体制的状态。

本书认为，行政体制由“行政”和“体制”两个基本概念组成，准确理解行政体制的内涵就要首先分别界定“行政”和“体制”的内涵。行政的内涵界定如下，行政是指国家行政组织和其他履行行政职能的公共组织依法行使公共权力，对国家事务和社会公共事务进行管理的活动。行政与政治虽然不可能完全割裂开来，但是在行政过程中又可能与政治相对分离。这种关系构成了行政学作为独立研究领域的基础，也是本书研究的重要前提。也就是说，在本书中论及行政仅指国家的各级行政组织和其他履行行政职能的组织，而不包括企业组织、非政府组织、非营利组织、社会团体和私人组织。

“体制”一词，在《辞海》中的定义是：国家机关、企事业单位在机构设置、领导隶属关系和管理权限的划分等方面的体系、制度、方法、形式等的总称。也有学者将体制定义为“是以一定具有公信力和权威性的制度所规定的组织形态及其关系模式”。“体”的本意就是指人的身体，引申为事物的存在形式、文章的体裁风格等，如物体、球体、字体、文体等。“制”包含制度规范的意思。从以上的解释可以看出，体制一词至少包含静态和动态两方面的意思，静态上体制指组织结构设置和人员的配置，动态上是指管理权限的划分以及组织结构之间相互关系及其运行规则。在这里有必要对制度、机制和体制作些区别，“制度”指诺斯所定义的社会博弈规则，是“人类设计的制约人们相互行为的约束条件”, “是一系列被制定出来的规则、服从程序和道德、伦理的行为规范”。既包括正式规则 (宪法、产权制度和合同)，也包括非正式规则 ( 规范和习俗)和这些规则的执行机制。机制 ( mechanism), 《现代汉语词典》是这么解释的：泛指一个系统中，各元素之间的相互作用的过程和功能，多用于自然科学。也指机械和机能的互相作用、过程、功能，等等。简单说，机制就是制度化了的方法，是经过实践检验证明有效的、系统化和理论化的做事的方式和方法。如果说制度是反映社会关系本质的行为范式，体制则是体现这种行为范式的具体运行机制。

综上所述，本书在论述中使用综合说中的狭义概念，“行政体制”是指国家行政组织为履行行政职能而确立的，行政职能定位与组织结构、行政权力划分与人员配置、行政权力运行机制等的关系模式和制度规范的总和。其实质是行政权力的配置、运行与规则相互关系的总和。这个概念至少包含以下四个方面的含义。

第一，行政权力划分和行政职能定位是行政体制的核心内容。行政权力是国家行政组织和其他履行行政职能的公共组织为有效管理国家和社会公共事务所享有的合法资格以及相应的强制力、支配力或影响力。行政职能是国家行政机关依法对国家和社会公共事务进行管理时应承担的职责和所具有的功能。行政职能的定位要根据某个时间段的社会需求确定，反映了政府应当管理什么、怎样管理、起什么作用的问题。也就是说，行政职能“反映了政府活动的基本方向，根本任务和主要作用”。行政职能是政府应该做什么事，而行政权力则是完成行政职能的手段，只有职能没有权力，职能不会自动实现，只有权力没有职能，权力就不具有“合法性”。因此，行政权力是行政的生命线，也是行政体制运行中最重要的管理资源，在行政体制中发挥着核心作用。行政权力划分涉及的关系有：中央与地方的关系、上级组织与下级组织的纵向关系、平行组织之间的横向关系及制衡等。行政权力划分决定行政职能的定位，而行政职能定位又决定了行政结构和运行。

第二，行政组织结构是行政体制的静态表现形式。行政组织是行政机构和公务人员的实体性存在，是为推行国家政务依据宪法和法律组建的行政体系。行政机构和公务人员是行政权力和行政职能的载体，其结构和人员配置决定了行政活动效率的高低与行政执行的顺畅与否。行政组织结构是行政体制的重要因素。

第三，运行机制是行政体制的动态表现形式。行政组织结构侧重于组织内部的权、责、利分配和各部分之间的法定关系，是行政体制的运行平台。运行机制在行政体制中主要表现为行政决策、执行与监督之间分离与整合的模式。行政运行机制是行政体制的关键。

第四，制度规范是行政体制的保障。行政体制就是制度化的行政关系，既包括行政的外部关系，也包括内部关系。行政的外部关系不但包括行政主客体之间的关系，如政企关系、政事关系和政民关系，还包括政治关系，如与立法、司法和执政党的关系。行政的内部关系涉及行政主体之间的关系，组织结构和人员配置的关系等。这些关系经过宪法、法律、法规调整所形成的相对稳定结构，就是行政体制。可以说，这些稳定的关系模式是行政体制的本质特征。

行政权力划分、职能定位、组织结构、运行机制和制度规范是行政体制的基本要素，其中行政权力划分是核心，职能定位是基础，组织结构是载体，运行机制是关键，制度规范是保障，它们之间相互联系，相互作用，共同构成了行政体制的整体系统。

2．行政体制与政治体制的关系

王惠岩教授将行政体制看做政治体制的一部分，他认为：“政治体制包括三个层面：一是各种政治组织 ( 政党、政治团体) 与政权组织之间的关系及其运行制度；二是政权的组织形式或政体；三是政府 ( 行政机关) 的几个设置和运行机制，即行政体制。”

行政体制属于政治体制，也是《中华人民共和国宪法》所规定的。根据《宪法》的规定，我国的政治制度包含了行政制度，也就是说，行政体制属于政治体制的一部分。《宪法》在序言和总纲中规定：“本宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果，规定了国家的根本制度和根本任务，是国家的根本法，具有最高的法律效力。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责”。同时在总纲第1—3条中规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”

综上所述可知，行政体制是政治体制的一部分。这也决定了行政体制改革与政治体制改革的关系，即行政体制改革是政治体制改革的突破口。

3．国家综合配套改革试验区的行政体制含义

国家综合配套改革就是国家站在战略高度，对复合体制改革之间的关系进行调整，使之相互适应、相互匹配，达到复合体制改革之间协调状态，实现社会大系统的和谐。国家综合配套改革试验区的任务就是探索有效实行系统性整体改革的途径方式，具有先行先试、综合配套改革任务、试验性三个核心特征，这三个核心特征决定了国家综合配套改革试验区的行政体制的属性，决定其体制属于过渡时期的体制，最终的目标模式仍然是服务型政府，但要通过特殊的制度安排才能完成复合体制改革之间的协调，达到综合配套的目的，实现社会大系统的和谐。本书认为，根据国家综合配套改革试验区的性质，试验区的行政体制应该是指国家行政组织为完成探索社会制度系统性整体改革的任务、履行行政职能而确立的，关于行政职能定位与组织结构、行政权力划分与人员配置、行政权力运行机制等的关系模式和制度规范的总和。

4．行政体制改革的含义

关于行政体制改革，国内外学者研究成果比较丰富，但对于行政体制改革的含义，并没有确定的达成共识的定义。而且在概念使用上，经常将行政体制改革与行政改革、机构改革等相互替代使用，因此，需要对其进行厘清。

颜廷锐在《中国行政体制改革问题报告》中厘清了有关行政体制改革的几个概念。他认为，行政体制改革与行政改革这两个概念是对等的，只不过行政改革是一个全球化的术语，而行政体制改革相对来说是一个中国化的概念，但两者无论是从事实上还是逻辑上看，都是相同的。从事实上说，行政体制改革与行政改革谈论的都是对政府内部和外部关系调整的一种行为，都要求得到行政组织及其人员的支持，尤其是得到政治领导人的支持。它们的目的都是要优化组织结构及其职能，提高行政组织和行政人员的效率。在这一点上，国外与国内也是一样的。如我国改革开放以来进行的六次行政体制改革，就是以政府职能转变和机构改革为核心的优化结构、减少人员、调整职能、适应市场经济发展、提高行政效能的过程。美国和英国的行政改革也是一个分权、精简机构和人员、放松规制、提高行政效能的过程。从逻辑上看，行政体制改革和行政改革的形式逻辑和内容逻辑也是相同的。行政改革和行政体制改革都追求行政效率，都试图通过人为的方式，改革政府组织，转变政府职能，从而达到提高行政效率的目的。它们的内容都包括政府的管理方式、行政职能、公务员制度等涉及政府内部行政行为和外部行政行为方式的改变。

对于行政体制改革与机构改革，颜廷锐认为，这两个概念都是在中国情境中使用的，两者在内涵和外延上既有交叉，又有很大不同。“机构改革指的是对包括行政机构在内的党政机构、部门、人员及其职责的改革活动；行政体制改革就是有意识地对相关行政体制进行改革，以适应时代的要求和挑战，从而达到增强行政组织效能的活动。两者都涵盖行政机构的改革，但又各自指涉其他内容。”而且，机构改革的含义从新中国成立到现在也经历了从不确定到相当确定的发展过程。现在理论界和实际部门一般认为，机构改革是政府组织结构形式的改革。从这个含义来看，机构改革只是行政体制改革的一部分。

本书比较认同颜廷锐对行政体制改革、行政改革和机构改革的区分和厘清，因而在行文中，将行政体制改革与行政改革视为同一概念，互相代替使用，而把机构改革看做政府组织结构形式的改革，是行政体制改革的一部分。

对于行政体制改革的定义，本书从狭义政府角度出发，认为行政体制改革，就是对国家行政机关的职能合理定位、行政结构优化调整和行政行为规范的过程，目的是要提高行政效能，产出更好的公共产品和公共服务。

(三) 协同

“协同”的概念源于古代哲学对人与自然、人与人的协调发展问题研究。在协同学中，协同是指系统内子系统之间或组成系统的要素之间的相干能力，表现了系统或要素在整体发展程中协调与合作的性质。本书认为，所谓“协同”，就是指系统各个要素、组成部分或子系统之间的协调一致、共同合作所产生的新的结构和功能。

协调，主要有两方面的含义，一是把协调当做一种组织管理工作；二是把协调当做事物发展的一种和谐的状态。

合作，一般表示联合行动的方式，或共同做一件事情。

相对于合作、协调、整合等概念，协同更多强调的是理论层面的作用，含义更深，不仅包括系统与系统之间、人与人之间的协同，也包括不同数据资源之间、不同终端设备之间、不同应用情景之间、人与机器之间、科技与传统之间等全方位的协同。表现在实践层面可用合作、协调与整合来表现其协同的程度和效用。

德国学者梅杰斯和史迪德 ( Meijers ＆ Stead) 对合作、协调、整合这几种理念强调的政府实践进行了进一步的阐释和区分。他们认为，对这几个概念进行理解主要可以参照两个变量：(1) 互动程度；(2) 产出。相比之下，整合是最高目标，协调其次，合作的要求最低。整合需要最多的部门间互动，因为达成合作只需要各部门的政策产出更有效，协调只需要各部门的政策产出相互一致不冲突，但整合的结果则意味着一个大的整体性的政策产出。这种区别又可从目标的不同来解释，合作是从各个部门的角度出发，通过协商达成“共赢”的局面。对合作的双方或几方而言，只要各自的结果比以前更好就具备了合作的条件，因此，合作并不一定产生一个没有冲突的结果；协调是建立在各部门政策目标的基础上的协调，尽管最终的结果可能是不冲突的，但出发点和立足点仍是部门的目标；而整合强调的范畴则超越了部门，它是从全局性的、跨部门的目标出发，对各个部门的决策提出要求，使其政策产出一开始就同整体的目标相一致。

三 研究范围及国内外研究现状

(一) 研究范围的界定

有关综合配套改革的研究视角很多，本研究的范围主要确定在研究综合配套改革试验区的狭义行政体制方面，不研究试验区的立法、司法体制。另外，国家综合配套改革试验区作为特殊区域，其管理体制可以分为两个层次，一是宏观层面，即对全国范围内所有特殊区域进行宏观调控、规划、组织的国家级管理机构体系；二是微观层面，即对特殊区域内各种活动进行具体组织管理的地方管理机构体系。本书将研究范围定位综合配套改革试验区行政体制，主要是在微观层面对综合配套改革试验区的行政体制进行剖析、探索。

对综合配套改革试验区的行政体制进行研究，区别于对经济特区和开发区的行政体制研究，一是综合配套改革试验区所肩负的使命是全新的，综合配套改革试验还是改革处于“攻坚”阶段所设立的试验区，这与改革初期的经济特区的使命是不同的，与改革中期开发区的任务也是有很大区别的，如果说经济特区和开发区的使命是解决“生存”问题的话，综合配套改革试验区的使命就是要解决“发展”问题；如果说经济特区和开发区的任务是“单一经济型”的话，综合配套改革试验区的任务就是“复杂综合型”的；如果说经济特区和开发区的增长主要是靠优惠政策推动的话，综合配套改革试验区的增长则主要靠“自主性制度创新”去拉动。综合配套改革应该是全面、复杂和系统的改革，要进行制度创新，就要打破已有的利益格局关系，涉及深层次的体制改革问题，而在综合配套改革试验区所有体制改革中，政府自身的改革是核心问题。

(二) 国外相关的研究

由于综合配套改革的理念是根据中国改革开放实际需求提出来的，带有非常鲜明的中国特色，是改革开放进行到深层次的必然选择，因此，国外直接论述综合配套改革试验区的行政体制的文献几乎无从寻找。但是国外经济自由区开发时间早，发展成熟，有关经济自由区的方面的研究也是十分丰富的，比如国外学者在经济自由区的产业布局、区域规划、区域经济和政策制定、区域环境等方面都有比较系统的探索，对经济自由区的管理体制也有附带的论述，但不是专门系统的研究，这些研究多散见于有关区域经济管理方面的论述中。也就是这些为数不多的研究，仍然对我国经济特区、开发区的管理有着重要的借鉴意义。而中国的综合配套改革试验区是在经济特区和开发区的基础上建立起来的，不可避免有着制度上的“路径依赖”，因此，探讨国外相关经济自由区的管理体制对本研究有着一定的理论和实践意义。下面根据所掌握的资料，对国外相关经济自由区管理体制方面的文献进行综述。

由于经济自由区是实行特殊政策和措施的特殊区域，世界各国一般都根据自身的实际国情，建立适应市场经济和国际惯例的管理体制，不可能有统一的普适管理模式。但是根据经济自由区在建立与运行中起关键作用的力量或因素不同，还是可以区分其管理模式的不同。

谷源洋、魏燕慎、王耀媛在《世界经济自由区大观》中，把国外经济自由区的管理体制归纳为三种模式：(1) 企业式管理体制。实行企业式管理体制的经济自由区是以非营利的国营企业、私营企业或合营企业作为开发区的开发者和组织经营者。这些企业是具有法人地位的经济实体，一般采用企业的经营方式来组织经济自由区的管理工作，组成公司董事会领导的决策机构，聘请和雇佣经理及专业人员组成执行和办事机构。这种公司式的管理机构在得到政府有关部门的大力支持和资助的同时必须接受政府和有关部门的监督。(2) 行政式管理体制。实行行政型管理模式的经济自由区由政府或政府经济部门委托所在地的地方政府或所在地区港务局或海关部门管理或由政府的业务部门直接管理。个别经济自由区还被授权成为地区一级的、相对独立的自治实体，所建的管理机构类似地方政府机构，全面负责经济自由区的一切事务。由于发展中国家的私人企业不大可能承担起管理经济自由区的职责，他们多半是建立行政机构，加强政府的直接参与和控制，实行一元化和部门式管理。(3) 混合型管理体制。实行混合型管理模式的经济自由区在管理上分工非常明确，其模式介于行政型和企业型之间，或者采用两者相结合的方式。在这种管理模式下，管理机构有主管和分管的明确分工，依据工作性质设置管理机构，经济自由区的管理者、经营者和监督者既分工负责，又统一于政府的行政部门。在一般情况下，涉及决策、规划、审批等事项采用行政管理的程序，涉及业务经营范围内的事项则采用企业式管理。

这些经济自由区虽然有着不同的管理体制，但这些管理体制依然有着一些明显相似的特征：(1) 领导和管理体制的双重性或多重性。(2) 多样化的开放型经营管理体制 (3) 管理职能机构的协调合作与办事的高效率。

吴林海在《中国高新区导论》(1998) 中对国外的高科技工业园区的管理体制进行了研究，认为尽管国外高新区的名称不同，但是其管理体制可以归纳为三种类型：第一是政府管理。主要由政府设立专门机构管理，或组建管理事务所和土地开发公司等机构进行管理。第二是非政府机构管理。非政府机构主要是大学或科研机构。第三是综合型管理体制。主要是由政府、企业、银行、大学和其他机构共同承担高新区的管理职能，主要形式为基金会或理事会 (公司或局等)，主要成员有合作各方组成，性质为非营利性法人机构。

杨明瑞在《国外高新区管理模式与体制研究》论文中按照M．卡斯特尔和P．霍尔的管理模式分类标准，依据“三元参与理论”将高新区的管理体制划分为四类：政府管理型管理体制、大学和科研机构管理型管理体制、公司管理型管理体制、协会管理型管理体制。“三元参与理论”认为决定高新区形成与发展的三大主体是政府、大学和科研机构、科技企业。政府是三大主体中的协调者；大学和科研机构从企业中获得经费以减轻政府的财政压力；科技企业开发高技术以增加财政税收，发展地区经济。大学和科研机构提供技术和人才资源；企业提供资金并开拓市场；政府提供政策基础设施，三方在共同利益的基础上通过高新区协调共同发展高新技术产业，促进地区经济。

祖强、缪凤英、冯丽丽在《国外高技术产业开发区管理体制的比较和借鉴》中，将国外高技术产业开发区的管理体制分为三种，第一是政府主导型管理体制；第二是官民联合型管理体制，这其中又分为公司管理型体制、基金会管理型体制；第三是民间经营型管理体制。

(三) 国内相关研究

由于国家综合配套改革试验区是2005年以来的新生事物，对此还没有形成比较系统的理论研究框架和体系，对综合配套改革试验区行政体制的研究也很有限，这些研究大都处于起步阶段，散见于各种论文和专著中。下面就本人所能掌握的文献作一个简单的综述：

1．关于国家综合配套改革试验区作为新的改革模式的研究

郝寿义在《论综合配套改革的特征、路径与目标》、《试析国家综合配套改革试验区》文中对综合配套改革的特征、路径与目标进行了探索性研究，并对国家综合配套改革试验区的内涵与特征作出了分析。

郝寿义认为，综合配套改革有三个鲜明特征：改革的先行先试性、综合性和配套性。在这三个特征中，其中先行先试性是所有改革的普遍特征，综合性和配套性是综合配套改革的本质特征，它不同于以往单一的改革，更注重制度变迁的整体性。因此，综合配套改革的路径也要围绕着整体性要求来设计。

郝寿义将“国家综合配套改革试验区”定义为“顺应经济全球化与区域经济一体化趋势和完善社会主义市场经济体系内在要求，在科学发展观指导下，国家所建立的以制度创新为主要动力，以全方位改革试点为主要特征，对全国社会经济发展带来深远影响的实验区”。他认为国家综合配套改革试验区之所以不同于之前的经济特区、开发区，也不同于农村综合改革试验区，是因为它除了具有上述特殊的内涵，还具有其相应的特征。主要表现为：第一，改革的广度不同。国家综合配套改革试点将涉及社会经济生活的方方面面，包括经济体制、政策体制、文化生活、社会和谐、生态环境等方方面面。第二，改革开放的深度不同。国家综合配套改革试点将在深层次展开，将会触及一些体制内核问题，可能会是一些经济、政治、社会、法制等制度的再造过程。第三，改革开放的路径不同。综合配套改革试验区的发展强调“内源式”的现代化模式，将不会依赖于特殊的优惠政策，而侧重于自主创新的历程。

王家庭、张换兆在《国家综合配套改革实验区与以往改革模式的异同点分析》一文中则更深入地分析了国家综合配套改革试验区作为一种全新的改革模式与以往改革模式的相同之处和不同的方面。他认为国家综合配套改革试验区的设立是对以往改革模式的一种反思。其设立背景与以往改革模式有着明显的不同：一方面是由于综合配套改革的背景发生了很大的变化，包括经济全球化与区域经济一体化、经济转型与加入WTO，我国当前面临的国际背景与经济实力发展的变化，等等；另一方面是我国当前社会发展的指导思想发生了变化，从以往的注重数量向注重质量和内涵的发展模式转变。因此，国家综合配套改革试验区与以往改革模式又有着明显的区别，主要表现为三点：第一，国家综合配套改革试验区是一种制度变迁内生化的变革模式，而以往的改革则是制度变迁外生的改革模式。第二，国家综合配套改革试验区具有多元化的特点。国家综合配套改革试验区的多元化表现在两个方面，改革目的的多元化和主体的多元化。以往的改革模式以促进经济发展为核心目标，注重经济发展的速度。第三，国家综合配套改革试验区具有制度变迁累积创新传导机制。

权衡在《综合配套改革的目标定位和内容设计研究》一文中从宏观角度分析了综合配套改革的本质、内容及在改革中重要处理的重大关系。他认为，综合配套改革的本质是探索科学发展、和谐发展的体制和机制，基本要求是坚持改革的全面性、系统性和综合性特点；综合评价标准是实现公平和效率的统一。综合配套改革的内容是在政府体制、社会管理体制、建立法制社会、金融体制改革、建立创新型社会的体制和机制、建立循环经济、改变城乡二元结构等方面进行系统设计，重点突破。综合配套改革要处理好多元利益主体之间的利益平衡、动力机制问题，以及综合配套改革与政府自身改革、与转变经济发展方式等之间的关系。

袁易明在《综合配套改革：制度需求、改革重点与推进战略》一文中，从制度角度分析综合配套改革的成因、改革重点以及改革推进的战略。他认为，制度改革起步于制度变革需求，决定于制度变革的激励。综合配套改革与26年前的农村经济体制改革和20年前的城镇经济改革相比，均有不同的制度变革需求和制度变革激励，综合配套改革需要寻求新的制度平衡。与前两个时期的制度变革比较，综合配套改革更关注社会发展，需要为实现社会与经济发展的失衡提供制度保障；综合配套改革注重经济增长质量，其基本点在于通过制度变革，转变增长式，走科学发展道路，以协调资源的日益稀缺与需求迅速上升的矛盾；综合配套改革更注重协调性，包括区域之间发展的协调和区域内不同领域之间的协调。基于此，他认为综合配套改革应关注四个推进战略：“以自主性制度创新”推进综合配套改革；主张有效制度创新；提供足够而持续的改革激励；探索普适性的制度创新内容。

此外，王家庭的《建立国家综合配套改革试验区的理论基础与基本条件探析》，陈振明、李德国的《国家综合配套改革试验区的实践探索与发展趋势》，朱虹的《对我国综合配套改革试验区的若干思考》，陈文玲的《对综合配套改革的几点思考》，也从宏观角度对国家综合配套改革试验区设立的背景和过程、理论基础与基本条件、试验区的特点和目的、综合配套改革的内容与战略、综合配套改革需要处理的宏观关系等问题作出了与上述观点相类似的分析。

2．对国家综合配套改革试验区行政体制的研究

王淑莉在《浅析国家综合配套改革试验区的政府管理职能定位》中对国家综合配套改革试验区的政府职能定位的理念、原则与基本思路进行了初步探讨。

王淑莉认为，国家综合配套改革试验区政府管理的角色定位应随着经济与社会协调发展的新需求而适时全面创新，首先在政府理念上，综合配套改革试验区政府应由“控制行政”向“公共服务行政”转变；从“官僚理念”向“服务理念”和“责任理念”转变；从“效率经济的理念”向“效率和公平并重的理念”转变；从“单一经济发展的理念”向“科学发展理念”转变。建立服务 (引导) 型政府、创新型政府、有限政府、法治政府、透明 ( 民主) 型政府、信用型政府。其次，国家综合配套改革试验区政府职能的定位应以有利于提升京津冀及环渤海地区的经济潜力和国际竞争力，有利于实施全国区域发展总体战略和有利于探索新时期区域发展新模式为原则，遵循顺时性、合法性、合理性、公正性和全面性原则。最后，国家综合配套改革试验区政府的最基本职能应当定位在以带动和协调区域发展为中心上。总之，她认为国家综合配套改革试验区政府管理职能的定位是“自动”、“他动”和“互动”的交替过程，它不是囿于某一角色，而是一个复杂的“角色复合体”。

郭春明在《综合配套改革实验区的行政管理体制改革》对综合配套改革试验区行政管理体制改革的意义、目标和内容作了初步探讨。他认为，行政管理体制改革是综合配套改革中的中心任务，也是确保综合配套改革取得成功的关键环节。综合配套改革试验区行政管理体制改革的目标就是要实现政府管理模式由经济建设型向公共服务型转变。综合配套改革试验区行政管理体制改革的内容可以概括为以下几个方面：(1) 转变政府职能，主要解决政府职能“越位”、“缺位”和“不到位”问题，这也是行政管理体制改革的核心。(2) 改革行政执法体制。建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制，在多个领域积极探索实行相对集中行政处罚权，逐步实行跨领域综合行政执法。(3) 完善科学民主决策机制。(4) 落实行政执法责任制。(5) 建立科学的政绩考核指标体系。(6) 深化政府机构改革，建立“决策科学、分工合理、执行顺畅、运转高效、监督有力”的行政管理体制。(7) 大力培育和发展社会中介组织。发达的社会中介组织是实现“小政府，大社会”的基本前提。(8) 推行电子政务。计算机信息技术和计算机网络技术的快速发展，为行政管理体制改革提供了强有力的技术支持。

王振坡、王丽艳在《国家综合配套改革实验区政府管理体制创新探讨》中对国家综合配套改革试验区的管理模式进行了分析。他们认为，国家综合配套改革试验区作为新兴特定区域 ( 特区、开发区、新区)，其城市管理模式应该告别传统城市管理体制，走向“新公共管理”模式和“新区域主义”模式。国家综合配套改革试验区政府管理体制创新基本思路应该是以特定区域或特定项目为契机，以制度创新为手段，利用管理权力的重新组合、政府与民间的互动以及政府经济社会管理目标的调整，通过局部地区的先行变革，进而带动整个城市及区域管理水平的变革。

陈振明、李德国在《国家综合配套改革试验区的实践探索与发展趋势》一文中对国家综合配套改革试验区的行政管理体制的内容、任务及行动框架作了部分探讨。他们认为，国家综合配套改革试验区的主要内容和任务应包括体制改革、职能改革、流程改革和工具改革。具体说就是在体制上，要把体制改革和机构改革协调起来，建立一种互补高效的新管理体制；在职能上，要转变政府职能，加强宏观调控，将政府不应包办的所有工作交由市场机制和法律处理；在流程上，要改善行政流程，提高行政效率，尤其是深化行政审批制度改革；在管理工具上，要注重政府工具和管理方式的创新，探索市场机制、工商管理技术和社会化手段的应用。同时他们强调，国家综合配套改革试验区的核心在于“先行先试权”，是根据地方特点对涉及国家重大发展的领域与问题进行创造性的改革与破解。因此，各试点必须根据国家确定的重点改革领域和自身的目标定位，制订具有较强操作性和针对性的行动框架。

3．对经济特区和开发区行政体制的研究

对经济特区和开发区行政体制的研究成果不多，但已有专著出版，虽然没有形成权威共识的理论体系，但对本研究领域已有较深入的探索。下面按时间顺序对收集到的有代表性的专著文献作简单综述。

李醉吾在《经济特区行政体制》中，比较全面地分析了经济特区的行政体制。首先他从理论上阐述了经济特区建立的基本理论、环境、目标和原则，并分析了特区政府行政体制与中央及省的关系。他以深圳、厦门、海南等经济特区为例总结出我国特区行政管理体制与组织机构的五个特点：(1) 权力结构高度重合。行政首长多由党的地方领导担任；权力机关与行政机构往往合二为一。(2) 行政首长负责制具有自己的特色。行政首长由上级政府直接任命，并受上级监督审查。(3) 行政组织机构精干高效。(4) 机构编制强调立法，建立一套适合特区特点的行政机构编制约束机制，防止行政机构的膨胀。(5) 行政层次简单直接，实行少层次的直接领导方式。

李容根在《八大体系：深圳行政管理体制改革探索》中，对深圳的行政管理体制提出了系统的改革方案。他认为行政管理体制改革是政治体制改革的突破口，深圳的行政体制已逐渐形成了与市场经济相适应的大系统管理模式。大系统管理模式的基本内容是：一是在经济领域设立大工业系统管理、大农业系统管理、大商贸系统管理和大招商系统管理。二是在城市管理领域设立大运输系统管理、大城建系统管理和大城管系统管理。三是在社会文化领域设立大文化系统管理、大教育系统管理、大社会保险系统管理。大系统管理模式为深圳行政管理带来了显著的效能，但仍然存在诸多问题，如政府审批范围仍然过大；局部机构设置职能划分不清影响了大系统运作；执法机构繁多，职责交叉；决策层与执行层分离不明显；政事职责不分；法定机构、社会中介组织发育不成熟等。

朱永新在《中国开发区组织管理体制与地方政府机构改革》中对国外开发区的组织管理体制的形成、发展、类型和特点进行了系统的总结。对国内的开发区的行政体制的发展、类型、成就和存在的问题也作了较为深入的分析。他将我国开发区组织管理模式分为行政主导型、公司制和混合型三大类。行政主导型又分为“纵向协调型”和“集中管理型”管理模式。混合型也分为政企合一型和政企分开型两种管理模式。以上三种管理模式各有利弊，其中混合型管理模式争议最大，而在我国开发区应用最广的、权威性最强的还是行政主导型管理模式。他指出我国开发区组织管理体制存在的问题是：第一，外部管理层次多，管理机构缺乏权威性，开发区发展缺乏统一规划；第二，开发区管理机构法定地位不明确，地方政府与开发区内部管理机构的关系难以理顺，开发区自身管理权限难以确定；第三，开发区内部机构设置与职能结构不尽合理，政府职能重心尚未完全转移；第四，开发区组织管理体制中的管理手段不充分等。针对这些问题，他提出了相应的对策：一是应实现管理模式的创新，科学界定政府在开发区中的管理职能，进一步完善开发区的政府宏观调控；二是设置合理的开发区外部与内部管理机构，正确处理两者之间的关系；三是进一步加快开发区组织管理体制中的法制化管理步伐；四是建设高素质专业化的开发区管理干部队伍；五是要同国际惯例相接轨，形成现代信息管理体系；六是建立与加强对开发区管理的考核与监督机制。

鲍克在《中国开发区研究——入世后开发区微观体制设计》中独辟蹊径，从体制角度研究开发区。他将开发区的成功归于其独特的“超自主体制”，即开发区的体制设计有很强的自主安排特点。表现为政府和企业混合运作、职能上的强授权、行政级别上的高层次、财力和资源上的超级安排等。超自主体制的建立，保证了开发区在当时计划经济宏观环境中的正常运转，这种环境包括严格的计划体制、意识形态保守、法制环境很弱、基础设施大环境很差、对待市场主体的官僚化态度、人治文化泛滥、人才资金的极度短缺等。这种超自主体制特点表现为交易过程高速度、宏观环境下的保护伞、高信任和体制的自我强化。因此，行政管理体制也表现出这样的特点，即党政企高度合一，同时明确不设置人民代表大会和政治协商会议等组织。这种制度安排的合理性就在于降低了交易费用和综合成本，同时提高了行政效率，确立了“小政府、大社会”的行政管理模式。但随着我国加入WTO，加上开发区推广中的过度竞争等，使“超自主体制”赖以生存的环境发生了很大变化，以前的优惠政策逐渐取消，体制问题再次凸显，需要创新体制，满足现代体制可预测、理性、透明、参与和公平的要求，满足高交易速度、降低服务成本、提高服务水平的要求，满足可持续发展的要求。

姜杰在《体制变迁与制度设计——国家级经济技术开发区行政管理体制研究》中从多个理论视角和途径对国家级经济技术开发区的行政管理体制进行了研究。他认为目前国家级开发区行政管理体制上存在着人治带来的机构膨胀和效率低下、制衡机制不健全和缺乏必要的制约监督、管理机构法律地位不明确和自身管理权限受限、社会管理职能严重滞后于经济管理职能等问题，并出现了“体制回归”的倾向。要解决这些问题扭转不利局势就必须创新国家级经济技术开发区的行政管理体制，以建立现代公共服务型政府为目标，以高效、公平、以人为本和民主为价值取向，构建“三权协调型”理性行政模式。所谓“三权协调型”理性行政模式主要是以国家“十六大”、“十七大”的行政管理体制改革要求为前提，在事务分析、职能分析的基础上，将开发区政府的行政管理职能分为决策、执行、监督三部分，调整管委会的内设机构，科学配置行政职能，创新运行机制，逐步建立统一、规范、高效和相对分离、相互制约和相互协调的行政管理框架。绩效考核是“三权协调型”理性行政模式的重要保障。

其他还有一些论文就经济特区和开发区的行政体制作了相关研究，因其内容和专著中的内容观点相似而不再一一表述。

(四) 简要评价

综观上述国内外对国家综合配套改革试验区的相关研究，可以看出，国内学者对经济特区和开发区的行政体制现状、问题和发展作了较多的探讨性研究，有的提出的理论经过了管理实践的检验，具有较强的说服力。对综合配套改革试验区也非常关注，但对综合配套改革试验区的行政管理体制研究的成果却很少，系统性的研究是空白，总的研究处于起步阶段。具体来说，包括以下几点：

1．系统研究少零星研究多

大多数研究更关注国家综合配套改革试验区的整体发展战略或模式，更多地把综合配套改革试验区作为一种改革模式来研究，对试验区的行政体制研究处于零星散乱状态。这类研究成果大多以论文形式出现，还有的散见于论文的某个部分，这些已有的研究成果也只是局限在行政体制的某个部分，如行政职能、管理模式或行政理念等。现有的研究缺乏针对试验区行政体制的系统研究。在研究内容上，虽然学者们在经济特区和开发区的行政体制研究上有所突破和创新，如鲍克提出“超自主体制”具有很强的解释力，但他并没有针对行政体制进行深层的剖析。姜杰提出“三权协调型”理性行政模式也许适合开发区的未来趋势，但对综合配套改革试验区来说需要和改革模式相配套的新模式。而且，学者们对经济特区和开发区的研究也只看到了开发区现存的显性问题，如机构设置不合理、政企不分、法规不健全等，缺乏对问题背后隐性实质因素的深度探究，在解决问题的方法上缺乏权威共识和有效的理论工具。

2．直接理论缺乏和相关理论丰富

无论是国外还是国内，对国家综合配套改革试验区的直接理论研究都很缺乏。

就国外研究缺乏的原因来说，一是因为西方发达国家没有国家综合配套改革试验区，相类似的经济自由区管理方式也比较简单，一般采用公司型管理方式，而且经济自由区的开发一般是地方行为，与中央政府关联不密切。二是西方将经济自由区问题归于区域经济发展问题，并不是西方主流经济学的研究主题。

就国内情况来看，关于国家综合配套改革试验区的研究是政策性研究多，理论性研究少；定性研究多，定量研究少；零星研究多，系统研究少；官员讲话材料多，学者理论分析少。最直接的原因可能是综合配套改革试验区对我国来说是2005年以来的新事物，而理论研究是需要一个过程的。间接原因可能是改革开放以来，整个学界对经济特区和开发区的直接研究也很少，对综合配套改革试验区的行政体制研究来说就缺乏有效历史材料佐证。而更深层的原因可能是过去30年我国经济体制的剧烈转型，而经典马克思主义社会科学理论中很少论及经济特区和开发区，加上这些特殊区域的“试错”性质使得实践先于理论。另外由于对行政体制的研究不可避免要涉及政府自身管理与改革问题，关系着社会利益格局的变化，无论是实践方面还是理论研究方面，都会面临很多的困难，这些困难使得直接理论研究难产。

但是世界经济自由区和中国改革开放以来出现的经济特区是经济发展的产物，仍然有大量的间接理论和研究成果能够有力的分析这些特殊区域现象。这些理论涉及发展经济学、应用经济学、区域经济学、城市规划理论、技术创新理论、公共管制理论、政治体制研究、产业政策研究、跨国公司研究和国际化理论等。其中外部性理论、重商主义、区位理论和增长极理论为经济特殊区域的创建提供了基础理论支持；集聚理论、城市规划理论、技术创新理论、地方政治理论和工业房地产理论为经济特殊区域的体制研究提供了重要的微观理论；体制理论、公共管制理论、政治体制研究为特殊区域的体制设计和实际运行提供了宏观框架；而马克思的经典论述、毛泽东有关中央与地方关系的分析、邓小平有关改革开放的理论构成了我国综合配套改革试验区产生和发展的理论基础。

3．行政体制研究的缺乏和缺陷

国内与经济特区、开发区与综合配套改革试验区相关的研究中，借鉴国外理论的色彩浓厚，如区域经济学、城市规划理论、技术创新理论、公共管制理论、新公共管理理论等，本土理论极为缺乏，尤其缺乏对特殊区域行政体制的深度研究。这一方面与我国市场经济历史不长有关，另一方面也与行政学科的发展有关。行政学在我国属于新兴学科，虽然发展迅速，但其研究阶段仍处于初级阶段，以引进介绍国外研究成果为主，本土化的行政理论非常缺乏，甚至存在用西方理论来套中国事实的两层皮现象，对中国的实际情况缺乏实证研究。

总的来说，目前关于国家综合配套改革试验区行政体制的相关理论研究刚刚起步，带有较强的启蒙色彩，有些政策性的研究也成为现实体制决策的基础。在试验区的实际运行中，现实提出很多体制问题，仍然没有在理论上给予解决。

四 研究思路和方法

(一) 研究思路

本书的研究主旨是对试验区行政体制是否适应综合配套改革的任这一问题进行研究。回答所提出的问题，即什么样的行政体制能适应综合配套改革的任务，促进区域经济社会和谐发展？本课题研究将国家综合配套改革试验区的行政体制置于理论与实践、历史与现实、中国与世界的整体坐标上进行多视角的研究与探讨，综合运用政治学和行政学的最新研究成果，采用生态的和比较的观点，研究国家综合配套改革试验区的行政体制，以期为处于综合配套改革阶段的试验区政府机构改革和职能转变研究提供一个新的分析视角和可资借鉴的对策建议。

在具体的研究路径上，采取了两种逻辑线索：在理论层面，立足于综合配套改革试验区的先行先试、综合配套和试验性三大核心要素，构建综合配套改革试验区行政体制的全新形态；在实证层面，以我国广东的深圳市、上海的浦东新区历次机构改革为逻辑线索，分析其行政体制改革的基本做法和主要得失，比较两大区“大部制”改革后对综合配套改革任务是否适应问题 (天津滨海新区因为历史和环境因素，起步相对较晚，行政体制改革也刚刚进行，其行政体制尚处于构建阶段，效果评判还需待以时日，因此，本书对国家综合配套改革试验区行政体制的实证分析就以深圳和浦东新区为主) 然后提出综合配套改革试验区构建“协同型政府”的具体方案、原则与条件分析。具体技术线路如下图所示：

(二) 研究方法

研究方法的选择是由所研究的问题和中心主旨所决定的。就本书所研究的国家综合配套改革试验区行政体制而言，时间维度主要定位于1978—2009年，在这一时间维度中，深圳市和浦东新区的行政体制经历了多次改革，行政环境不断变化，区域经济社会也不断发展。从空间维度看，研究对象定位于综合配套改革试验区，中国目前两大综合型试验区分布于珠三角和长三角，既具有区域的差异性，又具有一定的代表性。

本研究努力遵循政治科学研究方法，在马克思主义、唯物主义和历史唯物主义基本方法指引下，主要采取文献分析方法、比较分析法、系统生态研究法、规范分析与实证分析相结合等多种方法，在汲取国内外相关研究成果基础上进行实证的调查，结合中国的具体国情提出相关的研究思路和对策分析。在选用具体的研究方法时，主要有以下几种。

1．文献分析法和历史分析法

文献分析方法和历史分析法是进行科学研究的基础性方法。通过文献分析法可以借鉴和汲取已有的研究成果，而历史分析法可以让我们从历史角度对国内外的经济特区、开发区和综合配套改革试验区的情况进行具体的分析，从而用因果性揭示这些特殊区域在历史的总联系中发展的一般规律，以及它们在不同阶段、不同历史环境中的特殊规律。

2．比较分析法

比较方法是“通过对各种事物或现象的对比，发现其共同点或不同点并由此揭示其相互关系和相互区别的本质特征”。有比较才有鉴别，有鉴别才有发展。比较研分析究法可以进行横向比较，也可以进行纵向比较，通过国内改革开放以来不同历史时期的经济特区、开发区和综合配套改革试验区行政体制状况的纵向比较，我们可以了解各种行政模式及方法的优劣长短。

3．系统生态研究法

系统生态研究法就是用系统论和生态学的理论和方法来分析研究行政体制和行政过程，把行政体制的各种构成要素以及运行机制的各个环节、各个层次，都当作一个互相关联的系统整体进行全面的考察和分析；对行政内部、外部的各种关系进行综合研究和数据分析，以确定目标和实施方案的优化，求得最佳行政效率。该方法从行政体制的整体出发把握各个子系统之间的内在联系，同时也把行政体制置于整个社会大系统之中，保持系统内部以及系统与系统之间的和谐与协调。国家综合配套改革试验区的行政体制是中央政府行政体系中的一个子系统，而试验区内部的行政体制又自成体系，与外部环境发生作用，运用系统生态研究法既可以从宏观上界定试验区行政体制的战略位置，有能从微观上剖析试验区行政体制的内部结构关系。

4．规范分析与实证分析相结合的研究法

规范研究强调“应该是什么”的问题，主要是价值判断，实证研究强调“实际是什么”的问题，不包含价值判断，只是反应事物本来真实面貌。本书在研究中，采用了规范研究和实证研究相结合的方法。在借鉴现有的理论研究成果基础上，先分析国家综合配套改革试验区体制应该是什么样，其理论依据是什么，再采用实证研究方法分析现实是什么样，其缺陷有哪些，从有缺陷的实然状态进入完善的应然状态的路径是什么。

(三) 实证资料来源

1．查阅和收集文献资料

主要包括各大学硕士、博士论文中整理的原始资料，政法大学石亚军教授主持的中国行政管理体制现状问卷调查数据统计，并收集深圳、浦东新区的有关工作数据，包括政府规划、报告、政府部门计划、政府决策文件、工作总结、专项工作会议材料、年鉴等。对一些历史文献资料主要通过相关著作、期刊、网络和统计报表来获取与之相关的事实和数据。对于定量分析中用到的数据，由于研究经费的限制，主要来源于中华人民共和国政府网站中已公开的统计报表、地方志，或者其他研究者完成的各种统计数据。

2．个别访谈

主要访谈提纲：

(1) 行政职能——综合配套改革试验区政府实际履行哪些行政职能？是否符合试验区经济社会发展水平的要求 (有无越位、缺位或错位)？

(2) 行政机构——适应综合配套改革试验区的政府部门如何设置？行政部门关系应该怎样去协调？如何统筹和监督部门工作？各个部门如何参与政府决策？

(3) 府际关系——试验区域政府与省级、中央政府的事权与财权如何划分？

(4) 行政权力运行机制——综合配套改革试验区政府的部门决策机制的科学化、民主化、法制化水平如何？如何看待建立行政三分制改革？

(5) 人事制度——综合配套改革试验区政府公务员队伍整体素质和履职效能如何？重点需要作哪些改进？

(6) 行政协调——综合配套改革试验区现有的协调机制有哪些？是否适应综合配套改革任务？需要作哪些改进？

3．电子信息

动态持续关注深圳、浦东新区的新闻网和政府网站，以不断获取最新资讯，对国研网数据库、中国政府开发区网、新华网、国家统计局网、财政部网加以利用。

4．资料的初步处理

首先，拟定分析报告以产生一个可供归类做分析的文本；接着综合辨别资料的整体趋向；最后整合所有已进行初步分析的资料，以综合出一个可供解释的框架。主要有两种：一是初步案例分析，案例分析既有个案剖析，也有两个及两个以上案例的比较，两种及两种以上理想类型的比较，通过比较挖掘背后自变量与因变量间因果形成机制。一是初步统计分析，利用已有的相关经济统计数据，建立统计图表，并对数据进行交叉分析，发现变量数据相关与否，并挖掘背后因果机制。

(四) 创新点和难点

本书以国家综合配套改革试验区的行政体制问题作为研究对象，从体制角度入手，对国家综合配套改革试验区的行政体制的现状、问题及其理想模式进行系统深入剖析，在此基础上探索我国行政体制改革的基本路径。如果本书能有所创新的话，可能表现在以下三点。

1．选题的创新。国家综合配套改革试验区是改革20多年开放后出现新事物，肩负着全新的“攻坚”改革的使命，这与改革初期经济特区、改革中期开发区的使命是有很大区别的。综合配套改革是全面、复杂和系统的改革，要进行制度创新，就要打破已有的利益格局关系，涉及深层次的体制改革问题，而在综合配套改革试验区所有的体制改革中，政府自身的改革是核心问题，而行政体制改革又是政府体制改革的突破口，因此其重要性不言而喻。而且有关综合配套改革试验区行政体制的系统研究还处于空白阶段，所以，本选题具有创新性。

2．研究视角的创新。国家综合配套改革试验区的行政体制研究属于行政体制范畴，本书在研究中并不局限于单一的行政体制角度，而是将行政体制、政治体制和经济体制结合起来，运用系统生态学方法进行分析，将行政体制问题放到更广阔的背景与大系统中，进行多维度、多视角的分析，这样就可能避免进入“盲人摸象”的研究误区。

3．本书在研究中用系统论、协同学理论和方法，指出“综合配套”是复合体制改革的协调状态，国家综合配套改革试验区行政体制的主要任务就是协调复合体制改革之间的摩擦和冲突，因此需要强有力的协调机制。本书首次提出综合配套改革试验区的三大核心要素决定独特行政体制的观点，并提出综合配套改革试验区协同型政府体制设计和组成的六大要素。综合配套改革试验区的三大核心要素为先行先试、综合配套和试验性。开发区虽然具有先行先试和试验性特点，但所担负的是单一型体制改革，而一般地方行政区虽然也要改革，但是必须以稳定为前提，同时不具有先行先试权和试验性的特点。因而，综合配套改革试验区必须要有适应其综合配套改革任务的独特的行政体制。“协同型政府”是适应国家综合配套改革试验区的行政体制，具有六大要素：以发达的数字信息技术为基础，具有高层次的统一决策机构，强有力的智囊团，决策大部化和执行专业化，扁平组织和矩阵组织结构，有高信任和高责任感的组织氛围。

本书通过实证分析指出现有国家综合配套改革试验区行政体制基本适应本区域经济社会发展，但存在不适应综合配套改革任务的问题，需要构建协同型政府，并提出具体构建方案。

由于国家综合配套改革试验区是新事物，加上行政体制问题本身的复杂性，而且鲜有前人的研究成果和研究方法可以参考借鉴，对这一问题的研究存在理论提炼的困难。学术界对该问题进行的理论研究还相对不足，从本书检索的文献看来，有关国家综合配套改革试验区的材料是领导讲话多，工作总结多，前景展望多，研究多集中于政策方面或整体战略、局部发展方面的问题，有关行政体制方面的系统专著尚未发现，其理论研究更是处于探索阶段。而且，行政学在我国属于新兴学科，虽然发展迅速，但其研究阶段仍处于初级阶段，以引进介绍国外研究成果为主，本土化的行政理论非常缺乏，本书在行文中也遇到这样的难题。