第二章 国家综合配套改革试验区的核心要素与行政体制

第一节 国家综合配套改革试验区的核心要素特征

事物的特征是事物的内在规定性，是一个事物之所以成其为本身并区别于其他物体的性质，就像一个系统与其他系统的区别就在于其不同的要素结构。结构反映了系统的内在规定性，每一特定系统都有自己特定的结构。国家综合配套改革试验区与开发区和一般地区的最大区别就在于其有三个不同的核心要素特征。

一 先行先试

“先行先试”早在我国改革开放初期就被当做特区“排头兵”的特色提出来，但从改革者的共识上升到国家具有法律效力的规范性文件，则是在2007年4月26日上海市人大常委会作出的《关于促进和保障浦东新区综合配套改革试点工作的决定》。文件中提到，“在坚持国家法制统一原则和本市地方性法规基本原则的前提下，市人民政府和浦东新区人民政府可以就浦东新区综合配套改革制定相关文件在浦东新区先行先试”。因此，有学者认为“先行先试”是综合配套改革的核心要素，并从经济学、公共行政学和法治角度对“先行先试”进行分析。

首先，从经济学角度说，“先行先试权”是中央发放给试点地方的改革试验“许可证”。随着改革开放以来中央不断采用行政性分权的方式下放部分权力，地方政府逐渐由单纯的行政性组织转变成为一个具有独立经济利益目标的经济组织，为实现地方利益最大化，地方政府会与中央博弈以求资源配置的最大化。在中央现有的法制框架和中央与地方的关系安排下，地方很难突破由法律规则、政策文件以及权限范围等构成的制度障碍进行制度创新，它只能向中央提出请求，希望能获得批准以进入综合配套改革的“特区”。但在渐进性改革路径中，“特区”的开放注定不可能采用普遍性的方式，中央政府只能在对申请人的资质进行综合考量与审查后选择个别主体。地方政府拿到这一“许可证”后，将因其垄断地位收益颇丰。这种收益主要体现在一是中央给予的优惠政策将带来额外收益；二是能使试点地方率先一步突破旧体制的束缚，进而享受到新体制优势所带来的制度收益。

其次，从公共行政学的角度看，综合配套改革的“先行先试权”在某种意义上是中央就事权划分所作的一种新尝试。中央通过授予地方以“先行先试”的权力，使其在改革中进行探索并总结经验，科学地调适中央与地方的权力与职能划分，合理分配彼此之间的利益。1994年开始的分税制改革，虽然取得了很大成绩，如林尚立认为，分税制之下的中央与地方关系，有望逐步发展为中央集权和地方分权并存的现代化模式。分税制不仅在形式上改变了中央与地方的财税收支分配关系，也颠覆性地变革了传统的中央与地方关系。但是分税制改革只是相对解决了经济分权问题，地方政府在社会管理领域还缺乏足够的自主权，很难适应市场经济条件下社会对政府管理和服务的公共需求。综合配套改革的“先行先试权”在某种意义上是中央和地方关系中事权重新划分的尝试。通过改革试验确定到底哪些社会事务更适合由地方政府管理，哪些权力更应划分给地方行使。

在法治的框架下，“先行先试权”实质应表现为一种特别立法权。即“自主立法权”。王诚认为，“先行先试”在具体内容构成上包括两部分，即上位法空白时可作先行规定，上位法存在时可对上位法的具体规定作变通执行。这一理解同样适用于所有获得“先行先试”权力的综合配套改革试验区。比如在深圳早期的改革中，立法权是深圳特区最大的优势。1992年7月1日，七届全国人大常委会第26次会议通过了《关于授权深圳市人民代表大会及其常委会和深圳市人民政府分别制定法规和规章在深圳经济特区实施的决定》。其主要内容是：授权深圳市人民代表大会及其常务委员会根据具体情况和实际需要，遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本需要，制定法规，并报全国人民代表大会常务委员会、国务院和广东省人民代表大会常务委员会备案；授权深圳市人民政府制定规章并在深圳经济特区组织实施。同时从法治的视角来看，“先行先试权”是有关主体对改革者的一种授权，它赋予了改革者在推行改革措施时“试错”的权力。“试错权”是指，“给予因善意改革行为而出现偏差的地方政府领导、集体和其他个人，对其尝试改革的行为活动和过失，给予不刻意追究其过失的一种特定权利”。对于改革失误造成的不利后果，可通过探索新的出路和纠正错误加以解决。当然，这种“试错权”是有限度的，即具有约束性，试错必须是在特定任务项目 ( 总体任务目标、期限、阶段性成果，等等) 中进行的。享受“试错权”的直接对象包括各试验区管理机构及相关个人，针对的是改革中的善意创新行为，对于明显假公济私和有意欺骗的改革行为则不在此列。明确赋予综合配套改革试验区试错权，有助于消除改革创新者心理顾虑，可以激发试验区改革主体参与改革的积极性，更能充分提前暴露改革过程中的各种潜在矛盾，公开展示和尝试可行性解决方案。

如深圳市四届人大常委会第三次会议在2005年11月17日，审议了《深圳经济特区改革创新促进条例 ( 草案)》( 以下简称《改革条例》)，批准其2006年7月1日正式施行。有评论认为，深圳制定《改革条例》，标志着中国已经进入了依法改革的年代。《改革条例》认为，应将改革创新界定为体制改革创新，包含“经济体制、行政管理体制、文化体制、社会管理制度以及人大制度建设和司法工作等”方面。《改革条例》通过立法解决了改革创新的合法性和有效性问题。同时，条例规定了免责条款，承认了“试错权”合法性。条例第41条规定，如果“改革创新工作发生失误，未达到预期效果，或者造成一定损失，但符合以下条件的，可以免于追究有关人员的责任”。该条规定了三个免责条件，包括个人和所在单位没有牟取私利，以及没有与其他单位或者个人恶意串通等。

二 综合配套

综合配套就是复合型体制改革的协调状态。国家综合配套改革就是国家站在战略高度，对复合体制改革之间的关系进行调整，使之相互适应、相互匹配，达到复合体制之间协调状态，实现社会大系统的和谐。国家综合配套改革试验区的任务关键就是探索有效实行系统性整体改革的途径方式。

我国的改革由单一型体制改革向复合型体制改革转型过程中，如何协调体制之间因改革而产生的不协调问题，关系着整个社会的稳定状态。

(一) 复合型体制改革的系统非平衡

系统论认为，一个系统之所以作为整体发挥特定的功能，是因为系统中各要素之间的相互作用和稳定的联系。结构是系统中各种要素内在的联系与组织方式，也就是说，结构指的是系统各元素的相互作用中比较稳定的方式、顺序和强弱。系统的平衡状态就是系统结构处于一种稳定状态。系统除了具有整体平衡稳定性外，还具有局部非平衡变异性。因为系统局部要素的改变会影响到系统内部的结构，而系统结构的变化又会影响到系统的整体，使系统整体发生某种改变，但这种改变又不能超过系统稳定性的承受能力。如果某些要素变化剧烈，远远超出整体稳定的规定性，或者因其突变作用超过系统的承受限度，则会引起各要素之间的摩擦和冲突，甚至造成整个系统的震荡和瓦解。这种由局部要素变化引起的系统不稳定就是系统的非平衡状态。

系统的非平衡状态中又可分为单一要素变化和复合要素变化引起的两种非平衡状态。单一要素变化是系统中只有一种要素改变，这时引起的系统变化比较小，系统可以通过简单调整达到新的平衡。而复合要素变化引起的系统变化比较大，这种变化使系统可能出现两种状态，一种是通过系统的复杂调整达到新的平衡，另外一种就是系统自身调整不了而出现震荡或瓦解。

用系统论的方法考察我国的经济、政治和文化改革可知，在我国整个社会系统中，当对经济体制进行改革时，就改变了我国的经济结构，经济结构的变化引起整个社会系统的非平衡状态。但我国的改革是伴随着对外开放进行的，整个社会系统不断与外界发生物质、信息和文化交流，在不断的交流过程中通过调整各方面的政策达到一种新的平衡状态。同时，只进行经济体制改革，就是单一体制改革，只是整个系统中单一要素发生变化，对整个系统影响不会太大，因而系统可以通过自身简单调整达到新的平衡状态。

由系统论可知，系统要素之间的是相互作用的，当其中的关键要素发生改变时，会引起其他要素的变化，从而使系统内多个要素发生改变。随着我国的经济体制改革的深入，政治体制改革和文化体制改革也提上了日程。布哈林认为，“在经济体制改革过程中，如果宏观体制改革尚未深入，调节机制不健全，不能给企业行为方式以有效的参数，政府一味强调微观搞活，则各个子系统的行为就可能产生盲目性，相互冲突和抵消，甚至导致整个经济失控”。因而，我国的改革由单一型体制改革向复合型体制改革转型。当我国同时进行经济体制改革和社会领域的改革时，就使整个社会大系统处于由复合要素变化引起的非平衡状态中，要通过复杂的调整才能达到新的平衡状态。如果体制之间不协调，甚至相互冲突，会使整个社会大系统处于不稳定的状态，如果这种摩擦和冲突超出现有社会系统的承受能力，就会出现经济混乱和无效率状态，严重的可能导致社会崩溃。

因而，我国的改革进程进入复合型体制改革阶段，就进入了关键时期，也就是攻坚阶段，改革的深水区。李罗力认为，“现在改革已经基本完成了经济体制‘破旧’的任务，原有的计划经济体制的桎梏已基本破除，改革进入到‘立新’阶段。而建立新的社会主义市场经济体制，要面对的是复杂得多的局面，要建立的不只是新的经济体制，而且要建立与之相适应的新的政治体制、法律体制、社会管理体制和文化体制，因此现在的改革已经是‘牵一发而动全身’。任何一个单项改革措施，都可能遇到其他方面体制上的束缚和障碍”。

(二) 系统和谐性与体制改革之间的协调

1．系统和谐性概念

按照系统论和协同论的观点，大系统决定小系统是一种普遍规律。正如戴森 (F. J. Dyson) 所说：“我们在地球上能够干什么，归根结底受到支配天文学能源经济学的相同规律的约束。”自然环境是整个社会、全人类，乃至地球存在的一个最基本的边界条件。我们必须与大自然内外协同，才是人类得以生存的基本前提。因此，系统之间的和谐是各系统稳定存在并发展的前提。

系统和谐性是描述系统是否形成了系统成员和子系统能动性、创造性的条件及环境，是否发挥了系统成员和子系统活动的总体协调性。用标量函数h来度量和谐度，其值越大，表明系统各种关系的匹配程度和内外部的适应程度越高，系统的协调效果越好。H =h ( h1 ( {pi}, c), h2 (e), h3 (u), h4 (a))

式中：H为总体和谐性，总体和谐性是指系统的构成与组织、信息流、系统内部环境和外部环境的综合和谐；h1 ( {pi}, c) 为构成和谐性，指系统要素及其构成的和谐性，主要表现在要素匹配性、要素协调性和要素适应性；h2 (e) 为组织和谐性，指系统的规划、组织与管理的科学性；h3 ( u) 为内部环境和谐性，主要指系统内部的政策、人员的意识、氛围的和谐性；h4 (a) 为外部和谐性，外部环境和谐性是就系统与其外部环境而言的，主要包括政治经济环境、社会人文环境、技术环境和市场环境等许多方面。和谐性概念分析如图2—1所示。

2．复合型体制改革的协调

系统和谐性说明，如果系统成员和子系统的活动之间相互适应和匹配，系统整体协调效果越好，就越能发挥系统整体的最大功能。反之，如果系统成员和子系统的活动之间相互不适应，出现矛盾和摩擦，不相匹配，则系统整体协调效果就差，其整体功能就会受到影响，甚至会使整个系统处于远离平衡的状态。

复合型体制改革会造成体制之间关系的变化，如果体制之间存在不适应、不匹配，则整个社会系统就会出现不和谐的状态，就影响社会功能的发挥。在现代科学和现代社会中，“合作、互补、和谐”是重要的发展趋势。爱因斯坦曾说，如果不相信我们世界的内在和谐性，那就不会有任何科学。F．佩鲁在《新发展观》中认为，“冲突域合作交织在一起共同推动着社会发展，而新的综合与协作已成为今天的根本。综合的发展是社会灵魂的一种觉醒”。

社会协同学认为，社会领域中有序结构的形成，依赖于人类实践中的自组织的集体行为。但社会中的集体行为不可能完全达到一致，只能是多样性的协同。1972年诺贝尔经济学奖获得者K. J．阿罗 ( Arrow)，在他的著作《社会选择与个人价值》中从理论上证明：不可能有会满足一个群体或一个社会的全体成员的单一的社会选择。因此，如果个人要和平地选择一些不一致的爱好，他们就必须同别人协商和交易，以便彼此作出让步和放弃。社会协同是经过社会成员协商、平衡，从彼此或大多数对象的利益出发，合理地进行协调，达到协作与和谐。可以说社会协同是一种存在差异，甚至对立的协同。它是为了整个社会系统的生存、发展的求同存异或互惠互利。

因而，复合体制改革需要人们进行合理的协调，从宏观上调整体制改革与体制改革之间的关系，以达到其理想的适应、匹配状态，即综合配套，使社会整个系统达到和谐状态。

“综合”一词的基本释义是：(1) 不同类别的事物组合在一起，如综合治理等。(2) 把分析过的对象或现象的各个部分、各个属性联合成一个统一的整体。跟“分析”相对。“综”的本义：织布机上使经线上下交错以授纬线的一种装置。合是对拢、闭合。在“综合配套改革”一词中，“综合”既表明了改革的范围和宽度，也表明了改革的层次和深度。“综合”反映了改革将涉及经济、政治、文化等各全方位的领域，更关注经济发展与社会和谐问题。将人与自然的和谐、人与人之间的和谐纳入改革视野，保护环境、节约资源，进行全方位的整体改革。

“配套”一词的基本释义是：(1) 把若干相关的事物组合成一整体；(2) 指与一件事物相关的设施。“配”是指相互分工合作、用适当的标准加以调和等，套是罩在外面的东西、重叠的。在“综合配套改革”一词中，“配套”表明了复合体制改革之间的关系，这种关系就是相互适应、相互匹配的和谐状态。如果将我国的改革看做一个系统，那么经济、政治和社会领域的改革就是组成要素，要素之间的相互关系的总和就构成系统的结构。不同的结构使整体具有不同的功能。因此，“配套”就是我国各项改革之间关系的结构，如果各项改革都是推动社会前进的小齿轮，配套就是将这些小齿轮相互“咬合”在一起，形成推动社会前进的更大合力。

“改革”一词的基本释义是把事物中旧的不合理的部分改成新的、能适应客观情况的。改字，甲骨文字形，左边是“己”，像一个跪着的小孩子，右边是“攴”( pū)，像以手持杖或执鞭，表示教子改过归正之意，本义是改变。改革的实质是一种制度创新，打破旧的、不合理的制度约束，建立适应社会发展和进步的新制度。改革是一种手段，是协调多个体制之间的关系，达到系统整体和谐的手段。

综上所述，国家综合配套改革就是国家站在战略高度，对复合体制改革之间的关系进行调整，使之相互适应、相互匹配，达到复合体制之间协调状态，实现社会大系统的和谐。国家综合配套改革试验区的任务就是探索有效实行系统性整体性的改革。

(三) 综合配套改革的目的——社会和谐

综合配套改革的核心理念应该是以人为本，其指导思想是科学发展观与社会和谐。综合配套改革的实质就是强调经济、社会、政治和文化等子系统的改革要协同有序。综合配套改革的目的就是要社会发展和谐有序。

我国开放30年，改革已进入深水区和攻坚阶段，虽然面临着经济全球化、加入WTO后国际规则提出的挑战，面对生态环境问题、社会公平问题和区域发展不平衡等问题，但社会各界的改革共识仍然存在，市场机制没有错，社会公平问题源于公共治理的滞后。现阶段存在的各种问题大多是由复合体制改革不协调引起的，如经济体制改革与政治体制改革的相互掣肘。正如汪洋所说：“在成熟的市场经济形态尚未基本形成的条件下，政府机构作为上层建筑，其改革方案很难产生。……在政府机构改革中，一方面存在着政府机构为自身利益不愿放权的问题，另一方面也还存在着没有放权条件的问题。……总之，市场经济取向的经济体制改革不能配套进行，政府组织机构改革必然受制于此。”因此，当前的主要任务就是要推进综合配套改革，解决复合体制改革中的不协调问题。这也是我国大多数阶层的普遍共识。根据中国社科院公开出版的《当代中国社会阶层研究报告》可知，依据各个阶层对组织资源 ( 政治资源)、经济资源、文化资源的占有情况，我国社会可划分十个阶层：国家与社会管理者阶层、经理人员阶层、私营企业主阶层、专业技术人员阶层、办事人员阶层、个体工商户阶层、商业服务人员阶层、产业工人阶层、农业劳动者阶层和城乡无业失业半失业者阶层。而自商业服务人员阶层以下，社会中下阶层占整个社会的比例高达80%左右。这些阶层改善自身经济等各方面状况的意愿更强烈。根据社会协同的黄金分割定理，当社会系统内外改变因素同时存在时，外部条件常常为主要的决定因素，它占的比例约为0.618。现在我国整个社会系统中，大多数成员 ( ﹥0.618) 基本一致同意综合配套改革，然后应用役使原理，要求其他成员尊重结果。因此，综合配套改革完全符合社会协同学中的“自组织有序度”的含义：社会大系统中的各个子系统 (不同的社会主体)，在共同的边界压力和共同的利益驱动下，通过对“目标关联度”的认同而自发结成社会协同的统一体，为着统一目标的实现而彼此协调行动，有条不紊地进行配合以逐步达到系统功能发挥的最佳状态。

国家综合配套改革就是我国社会协同的“目标关联度”，它是“目标与时间、空间、途径和效益”的统一，G=T+P+W+E，时间是一维的，根据我国各试验区综合配套改革方案确定。空间维度是在我国设立的综合型综合配套改革试验区。途径维度是自下而上与自上而下相结合，充分发挥试验区地方智慧和优势，坚持重点突破和整体推进相结合。效益维度的确定是将实现综合配套改革的生态价值、经济价值、对社会系统存在和发展的价值、对提高人类生活质量的价值等四个方面结合起来确定。

国家综合配套改革的目标应是围绕以人为本的核心，使经济体制、政治体制、社会体制和文化体制改革之间最大程度地协调，探索各领域制度创新、协同发展。具体说来，经济体制的改革目标应该是充分发挥市场机制作用，实现经济的科学发展。既要发挥价格机制在资源配置中主导作用，又要注重利益驱动下的竞争机制与合作机制的确立。同时，强调经济成长的生态环境代价，探索资源节约型和环境友好型的发展模式。政治体制改革的目标是充分发挥社会主义民主参与作用，建立公共服务型政府。民主参与能有效促进政府行为的规范化，而政府规范化是建立公共服务型政府的前提。公共服务型要求建立“决策科学、分工合理、执行顺畅、运转高效、监督有力”的行政管理体制。社会体制的改革目标是大力培育社会中介组织，建立和谐社会。各类社会中介组织的发展和壮大是确保社会持续稳定发展的前提，也是现代社会发展水平的标志。西方发达国家都有大量的社会中介组织存在，以弥补“市场失灵”和“政府失灵”的缺陷，填补其制度空间。文化体制的改革目标是促进社会主义先进文化的多元发展，建立现代化的开放文化体制。

(四) 国家综合配套改革的任务

国家综合配套改革的任务是艰巨的，从我国实践情况分析，综合配套改革主要完成四个体系的改革。

1．在政治体系中，深化行政管理体制改革，构建公共服务型政府。

行政管理体制改革是政治体制改革的突破口，也是政治体制改革的重要内容。十七大报告指出，行政管理体制改革是深化改革的重要环节。综合配套改革要以转变政府职能为核心，建立权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。强化社会管理和公共服务职能，使行政机构及人员编制向科学化、规范化、法制化转变，使行政行为向规范有序、公开透明、廉洁高效转变，建设以人为本的公共服务型政府。主要有以下几个方面：第一，创新政府管理体制。第二，规范政府行为，探索依法行政的有效途径，提高行政效能。第三，创新公务员管理制度，深化事业单位改革。

2．在经济体系中，深化经济体制改革，健全现代市场体系。

坚持以公有制为主体，多种所有制经济共同发展的方向，深化经济体制改革，进一步完善土地、财税、金融等基础性经济制度，充分发挥市场机制在资源配置中的作用，加快形成统一开放、竞争有序的现代市场体系。主要有以下几个方面：第一，转变经济增长方式；第二，深化财政、税制和金融体制改革；第三，深化土地管理制度改革；第四，改变城乡二元经济社会结构。

3．在社会体系中，推进社会管理体制改革，构建和谐社会。

建立和完善社会管理机制是构建社会主义和谐社会的核心内容，也是综合配套改革试验区重要的任务。要坚持以人为本，推进以改善民生为重点的社会领域改革，推进教育、医疗卫生、社会保障等改革，创新社会管理体制，扩大和改善公共服务，形成城乡统筹的多元化公共服务供给模式；培育发展社会中介组织，努力建设社会主义和谐社会。包括以下几个方面：第一，深化教育管理体制改革，完善公共文化服务体系，创新科技管理体制；第二，推进医药卫生体制改革，建立公共卫生和基本医疗保险机制；第三，深化就业、社会保障、收入分配制度改革，健全社会保障体系；第四，创新基层社会管理体制，大力培育发展社会中介组织。

4．在自然体系中，要建立可持续发展的生态支撑体系。

包括：推进环境资源管理体制改革，按照环境资源保护的整体性特征和一体化要求，整合环境资源的管理职能，优化环境资源配置，建立环境保护和资源利用的统筹协调机制，构建环境资源综合管理体制；完善资源有偿使用制度和生态环境补偿机制，积极发展低碳经济，积极深化水资源管理体制改革加强水资源保护，形成有利于循环经济发展的体制机制。完善节约集约用地评价指标体系，建立资源节约、环境友好激励和约束机制；加快环境基础设施建设和运营的市场化改革，建立政府、企业和社会的多元化资金投入机制，吸引和鼓励社会资本及外资参与环境基础设施建设；建立健全土地节约集约利用制度，形成有利于节约资源能源和保护生态环境的产业结构，建立可持续发展的生态支撑体系。

三 试验性

国家综合配套改革试验区的第三个核心要素特征是试验性。试验是有风险的，因为试验既有可能成功，也有可能失败。试验性和风险性紧密相连。风险就是事件未来可能性结果发生的不确定性。广义的风险表现为不确定性，说明风险产生的结果可能带来损失、获利或是无损失也无获利。狭义的风险表现为损失的不确定性，说明风险只能表现出损失，没有从风险中获利的可能性。

综合配套改革是全面性、系统性和复杂性很强的改革，因此在推进改革的进程中不可避免地会面临一些风险。这些风险因素是：第一，综合配套改革的实施方案本身的设计不符合经济、社会、政治、文化和生态环境的客观规律；第二，改革与现行的观念、制度和法规发生碰撞冲突；第三，改革带来现有利益格局的变动，遭到相关利益群体的抵抗。这些风险因素可能会造成综合配套改革风险事故，即出现经济、社会、政治、文化和生态环境方面的各种由改革造成的负面问题及损失，或出现改革与现有法规的摩擦，非制度化的组织不断涌现，以及过激性行为甚至群体性事件的爆发等。

我国的改革进入攻坚阶段，实施综合配套改革比以往要复杂得多，如何分散改革风险，避免出现以上可能的改革风险事故，避免随之而来的风险损失，客观上需要采用渐进的改革方式，即在小范围内的“先行先试”。中国的以往改革之所以比较成功，在很大程度上与其选择的渐进改革路径有密切关系。几乎所有意义重大的改革举措都是首先由地方政府提出并试验的。在试验成功并证明具有普遍性与可行性后，再借助中央政府的力量予以推广，并通过法律制度的变迁以获得合法性的地位。这种改革的路径具有试验性、局部性和示范性的特点，能够有效规避改革风险，降低改革的成本与阻力，因此也成为了中国自改革开放以来一贯的路径。“先行先试”与中国一贯的改革路径是吻合的，是渐进式改革思路的具体体现，也将贯穿于整个改革的始终。肩负深化改革任务的综合配套改革，仍然继续沿着这一路径前进。因此就提出了设立国家综合配套改革试验区的必要性。综合配套改革的内容与方式是前所未有的新型制度运作模式，可能存在着以上提到的改革风险因素。通过设立综合配套改革试验区，经过小范围内的试验，成功的制度创新将被推广复制到其他地区甚至全国，而失败的改革将被控制在试验区以内，其副作用不至于影响其他地区。