PPP梦想如何照进中国现实

张燎（济邦咨询公司　董事总经理）徐辛（济邦咨询公司　市场总监）

如果将国际开发性金融机构新一轮PPP推广归为外因，那么政府换届、新政出台和投融资制度变革等则是起决定性作用的内因所在，他们决定着PPP梦想能否照进、何时照进中国现实。

近期国际多边金融机构发起的新一轮推广活动，再次将中国PPP（Public-Private Partnership）发展的话题推向台前。

2015年3月，在“亚洲开发银行PPP合作模式介绍会”上提出，亚行今年将提供5亿美元资金支持中国PPP项目发展，除此之外还将在技术、管理、合约等方面给予支持。8月份，亚行计划和国家财政部、国家发改委在北京举办高级别的PPP研讨会，与各级政府部门、投资者商定PPP合作项目。

无独有偶，4月19日世界银行行长金墉表示，世行将就城镇化问题与中国继续加强合作。5月便有南昌地铁2号线、上饶三清山机场项目传出获批世行贷款的消息。

国际开发性金融机构如此密切关注中国市场并非偶然，如果将其归为新一轮中国PPP发展的外因，那么政府换届、新政出台和投融资制度变革等则是起决定性作用的内因所在，它们决定着PPP梦想能否照进、何时照进中国现实。

1.中国现实

自20世纪80年代中期，我国已开始了私营资本投资基础设施实践，如深圳沙角B电厂、四川成都自来水六厂、北京第十水厂等项目，并以BOT（Build-Operate-Transfer）方式运作居多。

2005年前后，《市政公用事业特许经营管理办法》（建设部126号文）和国务院《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》等文件的发布与实施，标志着我国政府开始认可公用事业的特许经营，PPP模式开始登堂入室。随后国内迎来一波私营资本投资基础设施和公用事业领域的高峰。

由于在政策机制等顶层设计方面的缺陷，中国PPP发展之路起伏波折，本该成为助力民营经济壮大发展，实现经济增长方式转型良机，却遭遇国进民退的挤出，就像一个爹不疼娘不爱的孩子。

先看行业政策和监管体系，中央政府虽然肩负行业监管职责，但实际上中央相关部委囿于自身的部门利益，少有较为系统的改革措施。韩国、日本、新加坡、印度尼西亚等有PPP法规，连菲律宾都有《BOT法》，而我国至今仍无一部统一的私人参与基础设施投资运营的法律法规，立法滞后可见一斑。根据最新消息，全国人大法工委正在研究将基础设施特许经营立法工作列入“十二五”立法规划，可谓是中国PPP机制完善的一大喜事，我们翘首以待。

再说各级政府对待PPP之目的，如果将PPP在中国发展称作是顺应国际潮流，但对比不同阶段的应用范围和投资规模不难发现，中国PPP发展具有非常鲜明的特征，政府对其始终抱持实用主义的出发点，受政府融资难易状况而变，缺少系统规划的顶层设计。政府资金紧张时，即大力鼓励民间资本参与基础设施投资运营，一旦公共部门资金缓解，政府遂选择自行投资。

推行PPP模式的根本目的，在于发挥政府和私营部门的各自优势，改变公共服务和公共品提供领域的铺张浪费和低效率问题。

但实践过程中，因各种原因引起公用事业产品价格上涨、服务质量下降等问题，有人不分青红皂白地将板子打在基础设施引入私营投资、公用事业的市场化改革身上，却不从机制、法律、监管等方面分析问题原因。争议不断之下，有些政府部门顺应“民意”，将PPP拒之门外。

根据我们观察，这几年尽管公开宣示的政策允许民营企业的存在，甚至试图鼓励社会资本继续扩大投资，但在行业准入、项目审批和金融支持等操作层面实际上越来越明显地对民营企业和私人部门产生挤出效应。尤其是2008年国际金融危机以来，中国的公路、水务、燃气等领域，市场化改革不进反退，国进民退卷土重来。

2.内因促动

2012年十八大，新老中央领导班子顺利完成交接，国家主席习近平与国务院总理李克强开启了为期十年的执政期。与对待十年前的“胡温新政”一样，人们再次对“习李新政”充满期待，尤其是“更多发挥市场作用”的提法，为公众留下一定的想象空间。

须知近年来各行业国进民退现象普遍存在，基础设施、市政公用领域更是如此。2008年四万亿刺激政策的出台，直接后果就是政府手头“不差钱”，市场化融资、行业改革止步不前，甚至前些年取得的一点点改革成果都被蚕食。对四万亿经济刺激政策的评价，各方向来褒贬不一，但因四万亿各地大规模上马投资项目，进而造成地方政府债务高企，民间资本进一步萎缩，社会资源向政府集中是不争的事实。有媒体报道，据财政部原部长项怀诚透露，目前地方政府负债估计超过20万亿元。

监管部门已有警觉，并连续颁布系列措施，严防地方政府违规融资，地方基建市场风声鹤唳，常规融资渠道受限之下如何为后续项目融资，成为摆在地方执政者面前的一道难题。但在融资受限的同时，各地方政府投资热情不减，一方面是地方政府刚完成换届，依照传统国情，上马几个新的基建投资项目自在情理之中；另一方面，受新一届政府“新型城镇化”概念驱动，在规划尚未出台之前，各地竟先拿出20万亿的投资手笔！

如今重提“更多发挥市场作用”的说法，自然会引起人们的遐想不断。

可以说，这些体制改革、政策推动，为PPP在中国新一轮发展奠定了基础，而近两年的投融资环境变革则是这轮发展的直接动力。在此状况下，国内PPP发展或许将迎来新一轮机遇，尽管机遇难言最佳，因为仍旧难逃各级政府为解决基建融资之嫌。但若能在机制、法制等方面加以改进，未免不是中国PPP机制改良之机。

3.外因驱使

2013年年初，在国家财政部和国家发改委支持下，亚洲开发银行开始在中国境内新一轮的PPP推广活动，先后在北京、上海、浙江、重庆、陕西、湖北、河南、山西、黑龙江等地召开座谈会、研讨会，并计划8月在京举办高级PPP研讨会，对收集汇总的试点项目做进一步论证，制订下一步的实施计划。

亚行此轮推广，也是看准新一届政府提倡新型城镇化建设所带来的巨大公共服务需求，同时深化行政体制改革提出，助推建立结构合理、廉洁和高效的服务性政府，正与PPP初衷不谋而合。

基于过去10余年中国在核心基础设施领域应用PPP的大量实践，亚行根据项目融资特点将之称作“新一代PPP”（New Generation PPPs），并将焦点集中在两大领域：向贫困地区和弱势群体提供的基本城市公共服务，例如为低收入者提供的保障性住房、基本的技术和职业教育培训等；具有较高环境收益的城市公共服务，例如公共交通、清洁能源和废物处理等。

这些领域项目的特点是，用户的付费收入无法覆盖所投入的全部成本，这意味着“新一代PPP”将需要政府的财政支持，否则项目就缺乏可经营性和商业吸引力。但是政府财政支持（补贴或公共服务采购）比传统模式提供此类服务所需要的政府财力投入更加经济。亚行分析认为，其原因在于PPP项目通过引入私营部门，减少了公共部门自己设立、管理服务团队相应的支出；其次，在准入阶段，引入私营部门必须通过竞争方式选定，争取现状条件下的最优服务合约，这样可以推动和激励服务提供者提高效率，降低成本，从而使政府支付相应减少；再者，在运营阶段，政府部门对私营部门的支付是基于绩效的支付，根据监管，如果私营部门绩效不满足合约要求，政府部门可以少付款甚至不付款。

有言道，“理想很丰满，现实很骨感”。亚行包括世行等国际开发性金融组织的这轮推广活动，在多大程度上能够推动中国PPP规范发展，目前尚难以预判。因为国际上被多次印证的PPP特质一旦遭遇中国国情，不仅未必合适，甚至面临水土不服的尴尬。在某种情况下，PPP模式倡导的公开、透明则通常意味着暗箱操作将难以为继，精简、高效反衬出臃肿、浪费很可能因此遭拒，这正是PPP面临的中国现实之一。

因此，我们更需要积极面对现实，行改良之策，多方携手力促PPP梦想照进中国现实。

4.改进建议

新一届政府“不断改善民生”，“促进社会公平公正”，“加快建设创新型政府”，“把错装在政府身上的手换成市场的手，要放权给市场”等执政主张，与PPP理念相一致。但我国目前的市场环境、政策稳定性、领导人的政治决心、部门之间的协调、地方监管部门的能力等问题，也限制着PPP模式的发展。从亚行与地方政府沟通达几个月之久，但多数政府部门还在观望、收集上来的PPP项目寥寥无几就可见一斑。

我们认为，若想加快推动PPP机制在中国的发展，需要从以下几个方面寻求突破。

4.1　试点项目驱动

通过选择重点地区、重点领域，确定几个有代表性的项目进行试点。在试点过程中，由专业咨询机构配合国际多边机构协助地方政府对行业现状、存在的制度环境和问题进行深入研究，形成建议和政策，并积累总结项目运作经验。试点成功后，再通过其示范带动效应，在全国范围内展开。

地方政府应该采取更积极的态度，筛选合适的项目参与PPP试点。如亚行推广的新一代PPP已经获得了中央政府非常明确的支持，参与尝试和探索更容易取得各层面的认可与重视；在技术上，亚行的专家团队会给予相应的支持，通过发起一些咨询项目来设计、管理和规范PPP项目；另外，亚行低成本的资金支持，也是对项目获取更多商业银行资金的背书，使项目品质更加有保证，增加其可融资性。

4.2　提供引导和质量监控

过去10余年来，中国政府对PPP的运用主要集中在交通、能源、水务等核心基础设施建设上，很多政府对其他领域PPP不熟悉，尚未充分了解这种模式在其他领域尤其是社会事业中的运用。因此，国际多边机构可以协助编制相应的工作指引和质量监控措施，例如如何招标、竞争性谈判，政府部门与私营部门的角色定位及责任边界等，通过指引，地方政府就知道如何引入、筹备和实施这类项目。质量监控将确保政府参与的PPP项目更优质，保证私营机构会得到合理但不过分的利润回报。

4.3　建立PPP统筹协调机构

很多PPP发达国家的经验表明，政府部门设立一个专门的职能机构来统筹协调支持PPP的发展非常有必要。这个统筹协调机构可以收集信息，进行政策研究与协调，发布政策指导，修订规章制度，建立PPP流程体系，准备PPP项目，以及改善PPP的运作环境、协助实施PPP项目、进行技能培训等。国际多边机构可以积极协助推动中国PPP协调机构的建立，在国家层面，协调机构可以设在发改委，或者财政部门，各省市对应部门也可以设立分支机构。

4.4　立法技术支持

PPP项目中，需要一系列合同来约定公、私双方的权利义务关系，中国虽然有大量的实践操作，但是除了一点层级较低的部门规章外，还从来没有在法律和制度层面对PPP予以确立和承认。国际多边机构可以利用人大法工委将特许经营立法列入“十二五”立法规划的契机，协助中国政府建立健全PPP相关的法律体系，只有这样，才能给私营部门清晰、稳定的预期，PPP项目才能真正引起他们的兴趣。

5.参考链接

5.1　链接1.国际社会住房领域的PPP

在美国、澳大利亚、爱尔兰和英国等国家，通过合作制来建设、维护低收入住房，取得了很大成功。这种模式的特征是，公共部门通常为项目提供主要资金，这样能够确保公共部门对房屋项目筹划、开发阶段的控制权，同时在房屋建设和设计上充分利用私营部门的资源和专业知识。

发展中国家的住房公私合营项目相对较少。若想成功建立此类PPP，政府必须能够提供补贴，压低房屋建造成本。若有住房公私合营项目要在贫穷国家蓬勃发展，那么将取决于该发展中国家的经济、政治实力以及住房传统。

来源：联合国人居署（2011年）

5.2　链接2.国际教育领域的PPP

（1）澳大利亚

2.5亿美元的“南岸教育和培训管辖区重建项目”提供了职业教育与培训的设施。私营合作伙伴将设计、建造、并为该设施提供34年的融资和维护服务。

2010～2012年，2.8亿美元的东南昆士兰学校PPP项目建立了七所新学校。私营合作伙伴将连续30年设计、建造、并维持六所新小学和位于迅速城市化地区的一所新高中。

2.3亿美元的维多利亚学校合作项目，私营合作伙伴将在25年期间内，在国家首都墨尔本设计、建造、维护与资助十一所新学校。

从2013年起，投资9000万美元的霍布森维尔海角公私合营项目将为2000名中小学生提供全新的学校。私营合作伙伴将负责学校的设计、建设、融资，并且在未来25年负责学校的维护。

（2）菲律宾

总投资4亿美元的公私合作项目，旨在未来两年中，建立20000个教室。该项目涉及建设-租赁-移交的特许经营模式。第一阶段将在2012年底签约，它将与国家教育服务承包方案（政府用公费支付私立学校招收学生，以减少州立学校人满为患的计划）同步运行。

来源：英国教育部（http://www.education.gov.uk/schools），昆士兰财政部（http://www.treasury.qld.gov.au/），维多利亚伙伴关系（http://www.partnerships.vic.gov.au）新西兰教育部（http://www.minedu.govt.nz/），国际金融公司（2013A）。

5.3　链接3.国际医保领域的PPP

（1）澳大利亚

总投资13亿美元的维多利亚综合癌症中心项目，私营财团将负责项目的设计、建造、维护，并为项目提供主要融资，而项目成员（包括国家）将负责门诊、研究和教育服务的运营。政府将投入8.5亿美元资助，服务将于2016年开始向社会提供。

昆士兰的阳光海岸大学医院将成为世界级的三级医疗设施，预期在2016年开放后。2012年，私营合作伙伴获得了29年的特许经营权，该私营机构将负责设计、建造和维护这项总投资20亿美元的设施。医疗服务是由公共合作伙伴提供。

（2）印度

为了解决缺乏保健和医生问题，梅加拉亚邦州政府提出了通过和私营部门合租，建设一所100座位的医学院，500张医疗床的医疗教学计划。国际金融公司帮助成立公私合营项目，印度东部最大的私立医学院及附属医院赢得99年的特许经营权。私营合作伙伴将投资兴建，并运营西隆医学院及相关的医疗培训设施。

州政府为该医院项目提供土地，在工程项目的施工阶段提供40％的资本金。此外，州政府在项目运行的头12年中，还将提供运营补贴。州政府还将引入普及性的公共医疗保险计划，将该教学医院作为州政府的推荐医院，确保更多的患者到此医院就医。

来源：昆士兰财政部（http://www.treasury.qld.gov.au/）、维多利亚伙伴关系（http://www.partnerships.vic.gov.au）、国际金融组织（2013b）。

发表时间：2013年7月