为什么需要一个PPP统筹部门？

吕思邈　编译

与其他国家相比，公私协作（PPP）在中国发展进程略显缓慢，其中一个重要原因是我国PPP实践缺乏一个跨部门的统筹机构。世界银行与PPIAF（Public-Private Infrastructure Advisory Facility）曾发布两份报告，Public-Private Partnership-Lessonsfortheir Designand Usein Infrastructure和Selected Optionsfor PPP Units，论述公私协作统筹部门（PPP Units）在推动PPP行业发展中的作用。我们对这两份报告进行编译，以期为关注PPP行业发展者提供参考。

公私协作（Public-Private Partnership，PPP），从某种角度看是介于政府和私营部门之间的协议。私营部门据此为政府提供公共产品和服务而得到相应的经济回报。因为每个国家对公私协作的定义并不尽同，本文将采用一个比较宽泛的标准，以任何介于纯公共事业和纯私人企业的项目来界定。

政府机构会因为一系列政治、财务、发展压力而误解推行公私协作的目的。许多国家是在财政紧张时为了减少支出而开始发展公私协作项目，而这种不正确的目的，通常都会导致劣质及非持续性的公私协作计划。

那么，什么才是推行公私协作计划的合理动因呢？我们可以参考澳大利亚维多利亚州所提出来的公私协作计划目标：负责任地利用公营和私营部门的资源，以充分利用基础设施建设的支出；确保基础设施及其辅助服务的质量，并最好达到国际标准；为维多利亚州带来经济增长和就业机会；以及鼓励基础设施及其辅助服务的创新。许多其他设有成功的“公私协作统筹部门”（PPP Unit）的国家，如南非、葡萄牙及英国也是以相似的原因带动公私协作计划的发展。

根据观察，公私协作的决策者都一致认同，最好的公私协作计划要达到三个标准：第一，要有高的净现值价值。政府会用项目的净现值评估和公营部门自己能提供的服务作比较，以决定哪些项目更有价值；第二，公营和私营部门合作的风险分担应达到最佳分配，而非大量转移给私营部门；第三，政府在协议期限内需负担得起项目开销。这些因素增加了对项目生命周期成本分析的重视。

对于发展中国家，除了以上三条，他们还应该对私营部门效率和表现的改进给予激励，提供动力，并为政府和服务提供者营造公平及基于各自独立利益的关系，从而使政府更有效地执行合同并获得相关的技术和科技。

在主权评级弱及主权借贷成本高的国家，结构良好的公私协作项目可以不断降低私营部门融资成本甚至低于国家标准。如果公私协作统筹部门的收入现金流不受政府的财力限制，而投资者认为政府干预而令与项目收入相关的价格跌低过成本回收的风险很小，那么融资的成本就反映了项目风险，因此会比主权风险低。

因为公私协作能给公营和私营部门带来双赢的效果，所以已在全球得以广泛使用。尤其是在中国，随着市场化进程的加速，公私协作模式应用越来越普遍。但随之而来的是更高的要求和更多的挑战，其中不乏和政府工作流程相关的许多问题。

在公私协作项目里，政府主要负责五个流程。第一步是设定公私协作模式的政策及策略，比如需要的合同。第二步是项目开发，政府会从自己或私营企业提供的方案中选择合适的项目。第三步是项目分析，比如进行预可研和可行性研究，以决定是否达到一个好的公私协作计划应有的三个标准。第四步是交易管理，涵盖整个采购及招标程序。最后是合同管理、监测和执行。

这五个流程中常见的问题和矛盾可以分成五类。

第一是缺乏采购适量公私协作项目的正确动力。有些部门认为可以把费用移至另一个政府部门，便会执行超过能力范围的数量及没有投资价值的项目。此外在许多情况下，直接参与公共服务能让官员有控制权和受贿的机会。公私协作模式，尤其是在有竞争的情况下，为服务提供者引入外界的合同安排和商业动机，由此减少了他们受贿的机会。有的官员和部门甚至担心公私协作模式会导致失业，或部门权力减弱。因此，即使公私协作模式在公共政策的角度来看是最有益的，许多有利益关系的官员并不希望这些项目得以进行。对于很多政府，以上思想可能同样存在，有部门制止有益的项目，却又推广不应进行的项目。在这种情况下，设立一个专门机构可以遏制这些不合适的动机。

第二是政府部门之间合作不协调。公私协作模式的政策，通常是由政府的一个中央部门，如财政部门或是总统、首相的办公室设立的，但实施这项政策需要多个政府机构之间的协调。比如卫生部、教育部和司法部等机构需要评估项目，并保证它们符合政策标准；财政部门负责评估财政成本和项目风险；而法律和规划机构会参与项目的计划、土地征用和税收设定等等。在如此大而广的组织之间达到协调，对大多数政府尤其发展中国家而言是个挑战。合作中很可能会产生矛盾，比如说价格和补贴的决定，监管机构可能认为政府补贴可以弥补收益的不足而减少价格增长，但财政部门可能认为依照现有价格的收入，足够支付成本而不批补助金。结果导致无法支付提供高质量服务的成本，而公私协作项目的交易也不再可行。对于部门之间的不协调有各种解决方案，而设立公私协作统筹部门是一个比较容易和可行的办法。

第三是很多国家，尤其是发展中国家，还缺少公私协作项目需要的专业技能。有些技能是能透过外界资讯服务得到的，但更重要的是管理公私之间复杂局势的技能，如考虑公私协作项目如何符合政府的服务目标，以及项目的风险分配如何配合政府的整体理财策略。因为培训和招募需要的大量时间和资源，所以了解真正需要和缺乏的技能非常重要。有些公私协作统筹部门会外包给顾问公司处理需要专业知识的短期工作，或长期聘请顾问与员工交流和提供意见。比如南非财政部公私协作统筹部门就自己处理多数技术工作，而由专业顾问来负责短期合约。

第四是交易成本过高，因为每一个公私协作交易都是单独订制的，对公营和私营部门来讲费用都非常昂贵。其中一个有效减少成本的办法是，提供标准化的法律文件、操作手册及流程和要求。这能提高流程的效率，除去多余的政府工作及缩短审批的时间。同时私营合作伙伴也能参考以往的交易，提高效率及保证质量。而最佳的实施方法是建设一个公私协作统筹部门，负责整理和提供标准化的文件和流程。

最后一个是缺乏相关资讯。投资者对某国的公私协作机会未必能掌握足够资讯，甚至会误解当中的风险，因此限制了一些项目的发展。建设一个公私协作统筹部门可专注于推广公私协作机会，以改善资讯的传递。国际上甚至已有公私协作统筹部门发展成知名品牌的案例，如英国合伙企业（Partnership UK，PUK ），它发表资料的可信度和价值性，更容易得到人们认可。由此可见，公私协作统筹部门能更有效地传达信息，推广和发展公私协作项目。在英国，公私协作统筹部门为基础建设项目吸引了500亿英镑的私营投资。

综上所述，设立公私协作统筹部门能有效改善以上五项政府运作问题，有助于发展成功的公私协作计划。针对每个国家所面对不同的情况，政府应根据他们所面临的问题为公私协作统筹部门设计相应的功能，这包括其他政府部门的功能及其在政府内部的协调能力。

成熟的公私协作统筹部门往往会有以下五个职能：

①为公营和私营部门提供技术支援；

②政策制定和协调，比如在澳大利亚维多利亚州，维多利亚合伙企业（Partnerships Victoria）就代表了公私协作的政策；

③项目的质量监控。在南非，公私协作统筹部门负责监控在财政上避过政府新预算改革的项目；

④公私协作项目的推广，甚至启发。韩国的公私协作统筹部门PICKO（PIMAC的前身）帮助私营部门和政府机构更好地把握公私协作的潜在好处，公私协作统筹部门还可以为公私协作项目提供资助和补贴，鼓励私营公司投资；

⑤公私协作项目资料的宣传和统一化，主要针对交易成本过高等问题。

从图1可以更清楚地看到主要问题来自哪个流程，及哪些功能可以解决哪些问题。

那么如何建立一个有效和成熟的公私协作统筹部门呢？公私协作统筹部门的成败取决于政府有没有明确的目标，以及足够政治意愿来支持它。南非、葡萄牙、英国和澳大利亚维多利亚州的公私协作统筹部门就是在这些条件下设立的。虽然每个国家的情况都不一样，但那些公私协作统筹部门都是专为它们的目标设计的，有政府的支撑，以及设立在一个有良好协调机制、执法权力和明确决策过程的体系内，它们都运作良好。

一旦决策者找到相关公私协作的问题，并决定设立一个公私协作统筹部门作为解决方案，他们应该开始构思部门的角色和责任。其中，他们应该从以下问题入手。

①政府为何采用公私协作，以及希望从中得到什么？

②政府认为该部门需要哪些功能来实现这些目标？

③哪些已存在的政府部门可以满足这些功能？

④如何能令新设立的部门达到最佳效果，以及现有部门有哪些已存在的问题需要改进才能有效达到公私协作计划的目标？对不足之处及政府问题的评估能否带动公私协作统筹部门的安排？

做完诊断，就应逐一分析公私协作统筹部门的责任、决定权和定位。

公私协作统筹部门的责任取决于不同政府的决策，而负责的范围是否包括市级和省级项目则取决于国家的政策和形式，以及它们是否也存在国家级的政府运作问题。南非在2003年发现市级公私协作项目也需要质量保证和技术支援，便把公私协作统筹部门的责任扩至市级。

如果中央政府有为市级和省级的项目提供资金，那公私协作统筹部门理应对它们也进行监管和支援，除非市级和省级项目由其他部门负责。但这会增加公私协作统筹部门的行政费用及工作量。因此，韩国和菲律宾的公私协作统筹部门在这种情况下只处理高于一定价值的项目。比如在菲律宾，价值低于2亿菲律宾比索（相当于461万美元）的市级项目不需要国家级的审批。

此外，设计者要考虑公私协作统筹部门要有什么样的权利才能完成使命。比如质量控制和监管，公私协作统筹部门需要拥有终止或修改项目的权利，以做出质量调整。一个较容易的方法是把部门附属或划归到一个现有这种权利的政府机构，正如南非、维多利亚州和英国所做的。因此这涉及公私协作统筹部门在政府里的定位。

公私协作统筹部门的定位大致决定了这个部门的成败。孟加拉共和国和菲律宾的公私协作统筹部门是以准独立单位经营的，南非和澳大利亚维多利亚州的公私协作统筹部门在财政部旗下，而英国合伙企业（PUK）虽不属于财政部，但在非执行董事局里有财政部的代表，而且财政部还设有自己的公私协作项目质量监控小组。

这说明，附属于一个强大财政部的公私协作统筹部门会更有效。主要原因是私人机构畏惧财政部对项目的审批权，或者说是担心得罪财政部，害怕自己的预算被削减。此外，这能确保公私协作统筹部门和财政部的目标一致，减少合作不协调。

在依法制管理行政职能的国家，可以颁布一条法律，公布公私协作统筹部门的权利和责任。最成功的公私协作统筹部门既要有高级别政治支持，又要和财政部保持密切联系。

综合公私协作统筹部门失败的原因和经验教训，失败的原因主要有三个。

①对高质量公私协作计划的投入不够。牙买加国家投资银行就是在推广公私协作计划时缺乏政府的支持而失败的。当时政府决定让高级党员操控公私协作的流程，但因为这些成员倾向经济民族主义的策略，对私营部门不信任，因此令公私协作计划屡次受阻。

②建设工程的投标缺乏透明度和竞争力。1996年，牙买加一个电厂的竞标项目因为没有公开竞争而被人质疑有贪污成分。经过十个月的谈判，有消息称中标人低价中标，并引起了媒体和政治的反对。由上可见，虽然缺乏透明度和竞争力不一定代表贪污或腐败，但却会引起公众质疑。相反，高透明度和竞争力能确保公平性。

③政府部门之间合作不协调。没有其他部门的合作，再权威的公私协作统筹部门也会因信息不足而无法决策最值得投资的项目。同样，如果其他部门不愿意放弃相关项目的自主权，那么设立这个部门也无法有效地宣传公私协作项目。同时，责任的重叠会迷惑投资者。更严重的是，在这种情况下设立公私协作统筹部门甚至会把已有问题放大。

最后，我们来关注一个和中国情况类似的案例——韩国公共和私人基础设施投资管理中心（Publicand Private Infrastructure Investment Management Center，PIMAC）。

自20世纪90年代后期，私营部门逐渐参与到韩国的交通建设。在1994年，公私协作计划随着促进私人资本进入社会性资本投资法的颁布在韩国第一次出现。此投资法为私营部门参与基础设施建设（Private Participationin Infrastructure，PPI）的项目制定明确的政策和程序，及把私营部门的参与扩展到基础设施的运营和管理。在这条新法下，21个国家基础设施项目、13个市政地方政府项目顺利展开。但初期因缺乏投资动力，项目透明度低，过程复杂及风险分配不均等，导致进展比预期缓慢。

到了1997年，东亚金融危机更令私营部门对这些项目失去兴趣，而政府也难以用他们的预算支付这些基础设施。因此政府在1998年为私营部门参与基础设施建设创立了一条新法，包括放宽项目范围、设立韩国私营基础设施投资中心Private Infrastructure Investment Center of Korea（PICKO）。此时，这个中心是规划和预算部下私人投资项目委员会的成员之一，主要的功能是提供技术支援，倡议PPI项目，审查项目的文件和可行性，进行衡工量值审计，协助审批和谈判过程，及协助政府制定政策。

2005年1月，PICKO和韩国公共投资管理中心合并成立了公共和私人基础设施投资管理中心（The Publicand Private Infrastructure Investment Management Center，PIMAC）。PIMAC是韩国开发研究院the Korea Development Institute（KDI）的附属机构。从此，韩国的公私协作统筹部门有了三个角色。第一个是调查研究员，制定年度PPI计划和进行相关的理论和实践研究。第二个是政策顾问及项目管理员，发展PPI项目、审查及执行可行性测试、进行价值最大化检验、协助征求建议书和促进招标和谈判。当中，公共财政专家对PIMAC提供的统一招标和申请等文件给予了高度的评价，认为能达到国际水平。第三是为了吸引及服务海外企业进入韩国PPI市场，并发展和推广PPI的教育计划。

截至2006年8月，共有154个项目在BTO、BOT或BOO模式下进行操作。当中运营中的有64个，在建50个，准备建造的有18个，谈判中的有15个，以及审批中的有7个。此外，已有130个BTO项目授予特许权协议。所有项目的总投资额为414亿美元。私营部门在基础建设的投资额也从1998年的5亿美元升至2005年的28亿美元。在政府基础设施支出增长的同时，政府对基础设施总投资的比例从95％减少至86％。

此外，有迹象说明韩国更关注项目的质量，而非数量。2005年对PPI法律的修订减少了许多项目最低收入的担保，并提出了更明确的货币风险分担机制。同时，计划与预算部声称会更重视监督现有PPI项目的表现，了解它们对微观和宏观的影响，并用此改善PPI政策。

PIMAC被证明是韩国公私协作计划突飞猛进的主要功臣。这要归功于政府对公私协作运作中问题的准确判断，及其对公私协作统筹部门设定的明确责任和目标。以此为鉴，中国要想发展公私协作计划，可以设立一个公私协作统筹部门，并根据现有问题给予它适当的职能。

发表时间：2011年7月